Simple Shuffle

Neste trilho do conhecimento, o ponto de partida para este tema é o de procurar desvelar as possibilidades de resposta a um problema de sustentabilidade que interliga as questões ambientais, económicas, sociais e tecnológicas, à escala local e global, e que se enquadram no designado paradigma de Desenvolvimento Sustentável. A projeção internacional deste paradigma foi sustentada pelo relatório da Comissão Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas – o Relatório Brundtland (Baker, 2006) que, entre outras vertentes, apoiava os objetivos sociais e económicos dos países em desenvolvimento, bem como um conjunto de estratégias de Desenvolvimento internacional com alternativas e partilha de responsabilidades. Assim, o grande alinhamento do ponto de vista conceitual é o Relatório Brundtland, que foi objeto de discussão e guia da Conferência Rio-92, na qual foram estabelecidos acordos temáticos e uma agenda de compromisso – Agenda 21, que passou a ter repercussão em diferentes escalas.

No plano global, as Nações Unidas designaram 2005-15 como a década de implementação do DS, pelo que da WSSD de Joanesburgo emana um plano de implementação do DS que apresenta seis grandes áreas de preocupação: erradicação da pobreza, alteração dos padrões de produção e de consumo, proteção e gestão dos recursos naturais, globalização e saúde. Ainda que em 2010 a pobreza tenha sido reduzida para metade, se tenham registado melhorias no acesso a água, na saúde, na educação, na habitação e na igualdade de género, este progresso foi desigual entre e intra países, e muito limitado no que concerne à sustentabilidade ambiental, à diminuição do CO2 _{e à preservação da} biodiversidade. A partir da análise dos documentos da agenda pós-2015, Seixas (2014) considera que o quadro de ação pós-2015 constituía-se como oportunidade para uma política pública global da governança da resiliência do Antropoceno, porém, a insipiência dos resultados alcançados confinam a governança a uma fase de experimentação e adaptação –“governança adaptativa” – necessária à gestão da resiliência. O pensamento da resiliência que implica adaptar e moldar a mudança mediante a gestão da capacidade dos sistemas socio-ecológicos.

38

No seguimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio 12_{(adotados em 2000) que} pretenderam nortear a política comunitária de desenvolvimento focados nos países em desenvolvimento, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável13_{, adotada a 25 de} Setembro de 2015 nas Nações Unidas, é o primeiro acordo global que visa constituir-se num programa de ação universal e abrangente, com implicações para todos os países, numa “parceria mundial”, cuja finalidade é erradicar a pobreza e conseguir um desenvolvimento sustentável até à referida data, cuja concretização pressupõe a participação de todos os países (mais de 150 Chefes de Estado e de Governo de todo o mundo) e partes interessadas com repercussões nas políticas nacionais, de acordo com os meios necessários à operacionalização da Agenda 2030 conforme o que ficou estipulado na Agenda de Ação de Adis Abeba (de julho 2015) no que concerne aos recursos nacionais, ao financiamento privado à ajuda pública ao desenvolvimento.

A Agenda 2030 define os 17 novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e 169 metas referentes às três dimensões do DS – ambiental, social e económica- e contempla:

a pobreza, a desigualdade, a segurança alimentar, a saúde, o consumo e produção sustentáveis, o crescimento, o emprego, as infraestruturas, a gestão sustentável dos recursos naturais e as alterações climáticas, além de aspetos como a igualdade entre os homens e mulheres, a promoção de sociedades pacíficas e inclusivas, o acesso e a responsabilidade das instituições14_.

Dado que a realização dos ODM tem sido desigual, e até ineficaz no alcance de certas metas definidas, a Agenda 2030 é considerada inovadora pelas Nações Unidas pelo facto de avançar, simultaneamente e de forma integrada, nas três referidas dimensões do DS, para além de que também será um processo que incorpora “mecanismos de acompanhamento e reexame” possibilitando, designadamente, a prestação de contas aos cidadãos.

12 _{ODM: (1) Reduzir a pobreza extrema e a fome; (2) Alcançar o ensino primário universal; (3) Promover a} igualdade de género e o empoderamento das mulheres; (4) Reduzir a mortalidade infantil; (5) Melhorar a saúde materna; (6) Combater o HIV/SIDA, a malária e outras doenças; (7) Garantir a sustentabilidade ambiental; (8) Criar uma parceira mundial para o desenvolvimento.

13 _{Agenda 2030 “Transformar o mundo: Agenda para o Desenvolvimento Sustentável no horizonte 2030”} alicerça-se nos ODM, na Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável Rio+20 e nas Conferências sobre o Financiamento do Desenvolvimento e contribuirá também para as negociações em curso sobre o novo acordo mundial para a limitação das alterações climáticas, celebrado na COP21, em dezembro, em Paris.

14_{http://www.undp.org/content/undp/en/home/mdgoverview/post-2015 development-agenda.html [18}

39

No plano regional (UE): em 2001, a Estratégia Comunitária para o Desenvolvimento Sustentável (revista em 2006) identificou as seguintes matérias sensíveis: proteção ambiental, direitos humanos, solidariedade intra e inter geracional, acesso à justiça e à informação, participação pública, responsabilidade social das empresas. Para atingir tais fins propõe-se: o alinhamento, a coerência e a avaliação de estratégias.

Regionalmente, a União Europeia adota a Estratégia Comunitária para o Desenvolvimento

Sustentável, enquanto que a América Latina e o Caribe apresentam a Nossa Própria Agenda

(Comissão de Desenvolvimento e Meio Ambiente da América Latina e do Caribe, BID/PNUD, 1990), na qual os aspetos da pobreza e desigualdade social merecem destaque, devido às peculiaridades da região.

Veja-se o Propósito da EU SDS15 _{(alinhamento, coerência, avaliação de estratégias, decisões} integradas nas questões sociais, ambientais e económicas), os Objetivos (proteção ambiental, justiça e coesão social, prosperidade económica, assunção das novas responsabilidades internacionais) e Princípios Norteadores das Políticas: promoção e proteção e dos direitos fundamentais, solidariedade intra-gerações e entre gerações, sociedade aberta e democrática, envolvimento dos cidadãos, envolvimento das empresas e dos parceiros sociais, coerência nas Políticas e Governação, integração das políticas, melhor utilização de conhecimentos, princípio da precaução, poluidor pagador.

Ao nível nacional há uma mobilização dos países, no sentido de elaboraram as suas agendas a longo prazo e, da mesma forma que Portugal elabora a sua Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável (ENDS) - interagindo com outros programas, como o PNACE16_{, PT}17_{, PNPOT}18 _{e Planos e Estratégias Sectoriais, com o CNADS}19_{, o INE}20 _e EUROSTAT21_{- o subsequente Plano de Implementação}22 _{financiado comunitariamente} QREN23 _{e a Agenda21 local (2006). Existe a necessidade de acompanhar o monitorização e}

15 _{European Sustainable Development Strategy}

16 _{Programa Nacional de Ação de Crescimento e Emprego} 17 _{Plano Tecnológico}

18 _{Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território} 19 _{Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável} 20 _{Instituto Nacional de Estatística}

21 _{Gabinete de Estatística da União Europeia}

22_{http://desenvolvimentosustentavel.apambiente.pt/EstrategiaNacional/PIENDS/Paginas/default.aspx} 23 _{Quadro de Referência Estratégica Nacional}

40

atualizações desses documentos, com vista a averiguar as (in)completudes dos resultados e metas pré-estabelecidos e a avaliação da sua implementação.

Assim, no plano nacional, a ENDS, com início em 2002, relançada em 2005 e aprovada em 2006, estipulava que Portugal conseguisse cumprir, até 2015, os seguintes objetivos de ação:

(1) Preparar Portugal para a sociedade do conhecimento, (2) crescimento sustentado, competitivo e eficiência energética, (3) melhor ambiente e valorização do património,

(4) mais equidade, igualdade de oportunidades e coesão social,

(5) melhor conetividade internacional do país e valorização equilibrada do território,

(6) um papel ativo na construção europeia e na cooperação internacional, (7) uma administração pública mais eficiente e modernizada.

No entanto, a implementação da ENDS suscita algumas apreensões relativamente à sua eficiência e eficácia: “está em estado vegetativo há anos e foi substituído por uma agenda para o crescimento verde que não cobre todos os princípios de sustentabilidade, agora renovados pela ONU”24 _{(Garcia, R., 2015). Garcia critica a falta de relatórios de} monotorização, a falta de atualidade dos indicadores, a inexistência de análise dos seus efeitos e a falta de planeamento quanto à sua revisão. O autor constatou que tivesse sido constituído um grupo de trabalho e a elaboração de relatórios periódicos, em oito anos, não obstante, o Conselho Nacional do Ambiente Sustentável (CNADS) apenas recebeu dois relatórios, em 2009 e 2011, quando estava prevista uma avaliação bienal de progresso da ENDS, tendo o processo dissipado a partir desta data. De acordo com esta fonte, as linhas da ENDS foram convertidas no Compromisso para o Crescimento Verde, enquanto upgrade da ENDS, visão esta economicista que constitui uma versão muito redutora do DS.

Ainda a nível nacional, Portugal articula-se com outros documentos de orientação política e estratégica, designadamente, a “Estratégia de Lisboa”, o PNACE, o PT, o Plano Nacional

24_{https://www.publico.pt/2015/09/27/ecosfera/noticia/a-estrategia-para-a-sustentabilidade-que-nao-}

41

de Emprego, e a Estratégia Nacional para o Mar. Seixas (2012) explica como o paralelismo de políticas territoriais é o paradoxo da própria União Europeia partindo da hipótese de que para certos estados membros as políticas territoriais da UE podem ser consideradas como “forças globais”, sobretudo para os mais periféricos. Na análise da relação entre centro-periferia enquadrada pelas políticas territoriais europeias, o autor evidencia as correspondências e as dissonâncias entre o modelo de desenvolvimento territorial preconizado pela EU e o modelo operacionalizado em Portugal. No que concerne às correspondências, a Europa (“o Pentágono”) e concretamente em Portugal (“Lisboa”) enfrentam o diagnóstico de uma centralidade competitiva em contraste com uma periferia pobre e vulnerável, e a necessidade de políticas que fossem desenvolvidas num modelo policêntrico, por forma a equilibrar competitividade e coesão social. Quanto à dissonância entre as políticas europeias (top-down) e as políticas nacionais (bottom-up), ela resulta do facto de ambas utilizarem a mesma lógica, modelos idênticos, “fratais”. As políticas de desenvolvimento territorial europeias preconizam o modelo policêntrico, constituído por regiões europeias agregadas por uma rede de metrópoles que garantam a coesão a um certo nível para que os centros de competitividade possam competir mais forte. Ora, Portugal, país periférico, também pretende competir à escala global e não apenas contribuir para a coesão global, o que impele a investir na cidade do país mais competitiva (metrópole – Lisboa) inviabilizando, por conseguinte, a política de policentrismo europeia e a coesão territorial ao minimizar as outras cidades e regiões.

No nível local, o alinhamento realiza-se através da Agenda 21 Local, definida como sendo “(a)participatory, multistakeholder process to achieve the goals of Agenda 21 at the local

level through the preparation and implementation of a long-term, strategic plan that addresses priority to local sustainable development concerns” (ICLEI, 2002, p.6). Tal como

foi expresso na Earth Summit de 1992 (Agenda XXI, capítulo 28, 1º parágrafo), a administração local tem um papel fundamental na implementação do DS “as the level of

governance closest to the people, they (local administration) play a vital role in educating, mobilising, and responding to the public to promote sustainable development” (UNCED,

42

A Agenda 21 Local permite viabilizar o recurso a processos participativos intermunicipais, municipais, de freguesias; parcerias a nível local na utilização das forças produtivas, sendo em todo o mundo, milhares de municípios e freguesias que já dispõem dessa ferramenta de alinhamento político e estratégico, com referências de uma escala à outra, fazendo o encadeamento de propósitos, elaboração e implementação de estratégias concertadas no âmbito de uma verdadeira intervenção democrática; revela-se, aqui, a entreajuda e a participação ativa e pró-ativa dos governos, poder local, cidadãos, empresas, novas formas de democracia, obtenção de compromissos concertados pré-definidos, determinação dos principais indicadores de DS, implementação de medidas concretas, representação e corresponsabilização dos atores, transparência dos processos e decisões, combate à corrupção.

Efetivamente, a Agenda 21 Local é um bom teste de maturidade à democracia e, não obstante o cenário auspicioso descrito anteriormente, facto é que a sua operacionalidade se encontra dependente de um conjunto de fatores, designadamente os evidenciados por Schmidt et al. (2006) no que concerne, designadamente, à dimensão da “participação social”. Esta dimensão, consignada no 10º princípio da Declaração do Rio-1992, é uma das condições fundamentais para o DS, a qual implica a abertura dos decisores à promoção da participação e da ação coletiva de grupos da sociedade civil (top-down process) e, concomitantemente, o compromisso dos cidadãos no desempenho de um importante papel de suporte, de exigência e de envolvimento nas iniciativas pro-sustentabilidade junto das autoridades locais políticas e económicas (bottom-up process). Das conclusões aferidas pelo estudo de Schmidt et al. (2006), evidencia-se que (i) as iniciativas do pós-Rio 92, e as questões emergentes na agenda política mundial, em particular a Agenda 21, tiveram menos repercussão nos países da europa com democracias mais recentes e a de que (ii) tendem a surgir problemas de entropia democrática nos países em que a democracia é mais recente, e em que as reformas administrativas profundas ainda são escassas.

Em particular no caso de Portugal, ainda que a democracia permita o aumento da mobilização cívica e da participação, ainda são visíveis os vestígios do regime autoritário: as instâncias políticas de decisão ainda resistem firmemente a outros processos de participação dos cidadãos para além dos mecanismos eleitorais; e, para além da parca

43

tradição na discussão pública dos problemas comunitários, outro fator inibidor tem que ver com a prática da administração em obstaculizar o acesso à informação. De acordo com Fidélis (2009), o Governo central português tem tido uma ação muito superficial na definição de referências e na disponibilização de incentivos de promoção da Agenda 21, sendo preocupante a ausência de objetivos e de medidas da Agenda 21, e também a ausência de referências ao papel das autarquias enquanto atores centrais para a implementação do DS, na referida Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável 2007-15.

Nesta linha de diagnóstico, atente-se igualmente aos resultados do European Social Survey (2002-03), os quais verificam os baixos níveis de participação pública nos países da europa do sul (em todo o tipo de associações); diferentes realidades sociais e, claro, diferentes tradições e padrões de democracia demonstram diferenças nos comportamentos cívicos dos cidadãos; as populações parecem ser excluídas da ação coletiva que têm por objetivo a defesa e a proteção dos interesses coletivos (posição oposta à assumida pela Suécia); os Portugueses registam uma das taxas mais baixas de participação em associações para a proteção do ambiente; os Portugueses apresentam expectativas muito baixas de que os políticos interessam-se verdadeiramente nas suas opiniões e de que atuam em conformidade com elas; os Portugueses apresentam os níveis mais elevados de não confiança nos políticos; ainda que não sejam muito ativos na questão pública, eles desejam ser informados sobre este assunto e desejam tomar parte nas tomadas de decisão; permanece uma cultura de secretismo na administração pública na qual é bloqueado o acesso à informação.

De acordo com Fidélis e Pires (2009), a democracia em Portugal ainda terá que enfrentar importantes desafios que resultam da capacidade em superar a limitação do acesso à informação por parte das instâncias governamentais, o desequilíbrio sobretudo na distribuição de competências e de orçamento entre governo central e local, o baixo nível de “political accountability”, e o desafio em fortalecer a participação pública e as iniciativas

bottom-up, sendo a maior parte delas mais desencadeadas por interesses privados do que

por iniciativas em prol do interesse coletivo “Obviously, there is no single and unique solution, or miraculous prescription for Local Agenda 21, wich in itself is a process of

44

permanent experimentation, of trial and error. However, this is the nature of the challenge for the consolidation of sustainable development in the future” (Schmidt et al., 2006: 197). É neste sentido que a presente investigação visa dar, igualmente, um contributo expressivo na análise do funcionamento da sociedade civil e das instituições governamentais, ou seja, compreender o impacto das mudanças estruturais e o tipo de apropriação local que é feita, tendo por enfoque o estudo de caso no Baixo Alentejo, centrado nas representações sociais da sociedade civil sobre as políticas públicas locais de desenvolvimento sustentável, em particular, das ADLs com intervenção neste território.

45