Comportements des ménages, dynamiques sociales et politiques publiques
Co-organisé par I’IRD et le GIDIS-CI (Groupement interdisciplinaire en sciences sociales de Côte d’Ivoire) à I’ENSEA (École nationale de statistique et d’économie appliquée)
A réuni une cinquantaine de personnes : chercheurs, universitaires, experts de bureaux d’études, d’ONG, d’agences d’aide, d’Europe et d’Afrique subsaharienne.
25 contributions appelées ont été réunies, impliquant 34 auteurs.
Quatre thèmes de travail avaient été explicités (1) :
1) Comportements des ménages, pluralité des normes et dynamique des institutions. Implications pour les politiques publiques.
2) Inégalités et processus d’appauvrissement et d’enrichissement.
3) Emplois, solidarités, accumulation : quelles nouvelles formes d’adaptation et d’insertion dans les processus de mondialisation ?
4) Politiques économiques et économie politiques après ajustement.
(1) Plaquette : Les familles afn’caines dans la crise : faut-il mod@er les politiques publiques ?, Paris, ORSTOM (avril 1998), 75 p.
Le présent ouvrage structure le compte-rendu de ce Séminaire autour des 3 thèmes majeurs de la synthèse :
1) Inégalités d’accès aux ressources.
2) Jeux d’acteurs locaux et pluralité des normes.
3) Confrontation des normes étatiques et internationales.
INTRODUCTION 21 Cette synthèse peut se résumer brièvement comme suit.
La pauvreté est une réalité multiforme, sociale et politique tout autant qu’économique. Elle va de pair avec précarie, marginalité, vul- nérabilité. Mais surtout, elle est indissociable des inégalités, voire induite par elles. La croissance n’empêche pas le maintien, voire la montée des inégalités, lesquelles inégalités sont en retour des handicaps à la croissance. Ceci à condition de souligner que ces inégalités ne sont ni seulement individuelles, ni seulement monétaires. Elles concernent des catégories sociales et sont des inégalités, dites structurelles, d’accès aux ressources productives, au sens large (formation, information, capi- tal crédit, foncier, droit, pouvoir politique, etc.).
Les acteurs sociaux s’organisent et s’affrontent pour accéder aux ressources productives et aux fruits de la croissance, ou pour défendre leurs positions. Ils le font dans des configurations variables, plus ou moins formelles, plus ou moins légitimes, en fonction des enjeux con- cernes. Ce qui explique la prolifération des organisations actuellement constatée. Les États étant le plus souvent en difficulté pour édicter et faire respecter les règles du jeu, c’est-à-dire des nonnes acceptées par tous, les acteurs sociaux adoptent des normes de fait qui se combinent ou s’opposent aux normes officielles, nationales et extérieures. L’exper- tise collective en a donné de nombreux exemples. La période actuelle se caractérise d’ailleurs par le poids et la multiplicité des normes que tentent de faire prévaloir les puissances économiques internationales et/
ou les bailleurs de fonds, qu’il s’agisse de l’organisation de l’économie et des marchés, de la lutte contre la pauvreté ou de la gouvernance. Ce pluralisme des normes, internes ou externes, explique l’extrême variété des comportements des acteurs collectifs et la difficulté à les interpréter, donc à les prendre en considération dans les politiques publiques. Cette analyse peut conduire à redessiner le champ et les objectifs des poli- tiques publiques et, plus largement, de la gouvernance. Cette dernière ne peut seulement consister à améliorer les procédures de gestion générale et libérale de l’économie. Elle consiste aussi à mettre en place des pro- cédures et des règles permettant de définir, puis d’appliquer des poli- tiques particulières après confrontations et négociations des intérêts so- ciaux en jeu.
Plus précisément, toute politique publique (agricole, de santé, éducative, foncière, orientée sur le secteur informel, de jZière, de décentralisation, d’environnement, etc.), selon cette perspective, aurait à mettre en présence l’État, de ce fait réhabilité, et de multiples acteurs économiques, sociaux ou locaux, qui devraient donc être d’abord iden- tifiés et reconnus. Elle s’efforcerait de concilier intérêts particuliers et bien commun. Elle déterminerait à cet effet un cadre contractuel de
médiation, de négociation et d’application. De telles politiques publiques pourraient Ctre qualifiées d’intermédiaires car ni configurées strictement par un cadre macroéconomique, ni réduites à des mesures sociales palliatives.
C’est en fonction de cette synthèse que.le présent ouvrage a été composé. I1 comporte trois parties.
Paupérisation et inégalité d’accès aux ressources.
Jeux d’acteurs locaux et pluralité des normes.
Greffes de normes étrangères et pénétration de l’économie globale dans les sociétés africaines.
Pour chaque partie, une introduction présente le thème, les contributions y afférentes, les débats subséquents5.
La synthèse est présentée en conclusion de cet ouvrage dont les trois parties constituent, en quelque sorte, l’argumentaire scientifique et la justification empirique.
Cette synthèse a suscité par la suite l’indéniable intérêt de diverses agences d’aide et a fait l’objet d’évaluations grâce à de brèves études portant sur des politiques sectorielles, études que le comité de pilotage a demandées à des experts chevronnés.
Enfin, il peut &re utile de revenir sur quelques caractéristiques méthodologiques de cette démarche d’expertise scientifique collective.
Ce travail collectif fut d’abord une initiative de chercheurs de différentes disciplines soucieux de valoriser les résultats de recherche en contribuant à l’analyse, à l’évaluation, voire à la réorientation de poli- tiques de développement, en l’occurrence les politiques publiques de lutte contre la pauvreté. Cette expertise scientzjïque n’était donc pas une réponse à une commande d’un opérateur déterminé. Son objet était surtout beaucoup plus large que celui des expertises scientifiques les plus courantes consistant à dresser l’état des savoirs face à un problème technique bien circonscrit. I1 s’agissait donc d’essayer de proposer à des responsables politiques, ou à des institutions en charge d’une politique publique, un point de vue étayé scientifiquement et contradictoirement et présenté dans une forme qui leur soit aisément accessible, susceptible .de
I1 a paru en effet plus judicieux de redistribuer les contributions en fonction des thèmes directeurs plutôt que de reprendre les quatre thèmes définis au départ.
INTRODUCTION 23
les intéresser et de se traduire ultérieurement par une modification de leurs objectifs, méthodes ou pratiques.
C’est en fonction de cette finalité que le comité de pilotage de l’expertise a été constitué. D’une dizaine de personnes, il a réuni non seulement des chercheurs expérimentés de diverses disciplines, mais aussi des experts proches des opérateurs, de leurs préoccupations et de leurs questionnements actuels. Ce comité s’est réuni régulièrement sur toute la durée, près de trois ans, de l’opération. C’est en son sein, d’abord, que s’est effectué le travail d’interdisciplinarité, de rencontre entre démarche scientifique et démarche d’expert, d’accumulation et d’intégration des résultats progressivement dégagés par la mobilisation d’un réseau d’une centaine de chercheurs et d’experts ponctuellement mis à contribution. Ceux-ci ont joué un rôle considérable non seulement par la qualité et la diversité de leurs contributions, mais aussi parce qu’ils ont pleinement adhéré à la démarche pluridisciplinaire et finalisée proposée.
Cette expertise scientifique et collective peut paraître avoir pris beaucoup de temps. Mais faire converger l’expérience de dizaines de spécialistes, de disciplines et expériences diversifiées, dispersés sur plu- sieurs continents et ne pouvant consacrer qu’un temps réduit à ce travail supplémentaire librement accepté, prend nécessairement beaucoup de temps. Et d’autant plus de temps que l’on ne se contente pas d’ajouter les unes aux autres des communications libres sur un thème circonscrit une fois pour toutes. Mais surtout, l’introduction qui précède peut le faire comprendre, tout ce temps fut utile, sinon nécessaire, à la matu- ration des réflexions et au changement d’optique et d’expression qu’exi- ge le passage des résultats de recherches à des préoccupations opéra- tionnelles et de politique.
Un tel passage, du savoir des chercheurs à l’expertise des opé- rateurs, est difficile, chacun en a fait l’expérience, dès lors qu’il s’agit de questions de quelque ampleur et complexité. I1 demande à être soigneusement balisé et à être assuré conjointement et progressivement, et par les chercheurs et par les opérateurs, chacun à sa place. La traduction opératoire de résultats scientifiques, que ce soit sous forme de recommandations précises ou de manières de faire, n’incombe pas d’abord aux chercheurs : ce n’est ni leur responsabilité, ni leur métier.
C’est de la discussion avec les opérateurs, en tenant compte de leurs préoccupations, que peuvent se dégager les premières impiications pratiques, méthodologiques ou politiques des résultats des chercheurs.
Mais il faut que ces derniers livrent des résultats suffisamment concrets et empiriques pour rencontrer l’expérience de leurs interlocuteurs. I1 revient alors à ces opérateurs d’assumer ou non ces implications, et, si
oui, de les tester et de se les approprier. Quitte à faire appel, pour les y aider, aux chercheurs à l’origine de ces réorientations. Ces chercheurs passent alors du stade de la valorisation de leurs travaux auprès des décideurs à une expertise stricto sensu.
Ce << basculement )> d’une offre de résultats scientifiques à une
demande d’expertise par les décideurs est un processus délicat de con- frontations de points de vue différents. I1 prend lui aussi du temps. I1 est trop souvent réduit, voire négligé.
Dans un tel ‘processus, la liberté des chercheurs n’est pas restreinte et la responsabilité des opérateurs est respectée. Les travaux des chercheurs risquent moins d’être indûment instrumentaZisés par des partis pris a priori. Au contraire, la confrontation entre compétences variées et le souci de synthétiser les acquis dans une forme accessible à des non-spécialistes stimule la réflexion des chercheurs et donne à leurs travaux une meilleure visibilité.
Tels sont, par-delà les résultats qui vont maintenant être présentés, les enseignements que l’on peut déjà tirer de cette démarche d’expertise scientifique collective.
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Paupérisation et
inégalités d’accès aux ressources
Georges Courade
A écouter le Fonds monétaire international (FMI) ou la Banque mondiale, l’Afrique subsaharienne retrouve des couleurs : sa richesse collective s’accroîtrait et des signes d’amélioration de ses conditions de vie seraient manifestes. A circuler dans les bas-fonds des villes ou les villages enclavés et à écouter la masse de la population, on est loin d’avoir ce même sentiment. Que faut-il en penser à partir du recou- pement des informations macroéconomiques et nutritionnelles et des en- quêtes qualitatives dans un certain nombre de pays africains ? Le terme même de pauvreté, significatif d’un état quasi structurel, est-il appro- prié ? Ne doit-il pas être remplacé par celui de démuni, personne qui n’a pas un patrimoine matériel, un réseau de relation et des capacités pour surmonter des situations .difficiles ? Ne faut-il pas aller plus loin et s’interroger sur les fondements des processus inégalitaires dans des éco- nomies et des sociétés qui se référent aussi à des normes diverses s’agissant du pouvoir, du religieux comme du social autant que du finan- cier ou de l’économique ?
L’Afrique subsaharienne vient de subir depuis deux décennies au moins un changement de régulation qui a entraîné une sévère contraction des revenus et modifié la place sociale de chacun. Beaucoup s’appau- vrissent, mais un petit nombre s’enrichit à la faveur de cette nouvelle
donne par le recours à des ressources qui ne relèvent pas toutes de la sphère légale ou de l’économie (< réelle D. Les inégalités progressent con- duisant à un décalage aggravé entre les indicateurs de croissance et les retombées de celle-ci dans les familles, si bien que la perception par chacun (les (< analyseurs >>) de sa situation est loin d’être satisfaisante.
Pour le patron du FMI pourtant, <( la pauvreté, c’est le risque systémique ultime )) (M. Camdessus, Les dchus, 7-8/01/2000 : 62). Les thérapeutiques des uns et des autres ont-elles été en conséquence adé- quates ? Quel bilan peut-on faire des interventions à la base, de la réno- vation du cadre législatif et que peut-on attendre du développement des toutes petites entreprises qui relèvent du secteur (< informel D ? Le pro- blème à résoudre ne dépasse-t-il pas la sphère technique et n’oblige-t-il pas à repenser le politique africain sans oeillères et sans concessions, pour s’interroger sur le processus de démocratisation en cours et ses limites ? Ne faut-il pas (( refonder D des États nécessaires, mais impuis- sants¶ sur un nouveau contrat social intégrant les façons de voir et de fonctionner des sociétés africaines en privilégiant l’échelle de proximité où il peut être mis en œuvre ?
Derrière la pauvreté, les processus inégalitaires ; au-delà, la question de l’accès sécurisé aux ressources et aux réseaux
Le paradoxe africain veut que l’on ait le sentiment de pauvreté aggravée alors même que les indicateurs macroéconomiques montrent une croissance << réelle P. C’est que l’appauvrissement est d’autant plus mal supporté qu’il y a des inégalités conséquentes dans l’ordre du capital matériel, politique ou social.
Perdre son statut social, plonger dans la précarité, voir son patrimoine s’amoindrir ou perdre des (< amis utiles )) est douloureusement ressenti. La sanction sociale de l’appauvrissement n’est elle pas ce qu’il y a de plus dur à << supporter >> ? Et cette sanction est immédiate pour celui qui a perdu son emploi ou qui voit ses revenus se tarir, dans son couple, dans sa famille, dans son village d’origine, au bar ou dans la tontine. On n’existe aux yeux des autres que parce que l’on peut tenir son rang, au quotidien comme dans ces situations spéciales que sont le deuil ou les funérailles.
PAUPÉRISATION ET INÉGALITÉS D’ ACCÈS AUX RESSOURCES 27
L ’ambiguïté de la relation entre croissance, pauvreté, inégalités et malnutrition
Face à une chute des revenus, la première question qui se pose est celle de l’ampleur, des formes et des perceptions de l’appauvrissement et de ses relations avec 1’Cvolution globale de l’économie, mais aussi avec celle de la répartition des revenus. Rareté des données et problèmes de comparaison nationale sont posés tant en économie qu’en nutrition qui ne rendent pas facile ce travail.
Sur la base d’une ligne de pauvreté à un dollar par jour et par personne, on estimait en 1993 que 40% de la population vivait dans une situation de forte précarité. Un quart seulement de la population vivait dans des pays à moyenne et forte croissance. Et si la pauvreté baisse parfois en période de croissance, elle peut aussi augmenter comme ‘on l’a constaté, alors que c’est toujours le cas en période récessive. S’il y a une relation entre croissance et diminution de la pauvreté’ la corrélation n’est pas systématique (Guenard, Dubois).
Depuis 1960, les inégalités n’ont que peu fléchi et ont augmenté dans les années 1990 au détriment des classes pauvres et moyennes.
Elles sont restées stables dans le temps à l’intérieur d’un même pays ou d’une région, indépendamment des variations du revenu global enre- gistré. Et elles ont augmenté ou baissé dans les pays qui ont connu une augmentation des revenus et elles ont pu progresser là o Ù le revenu par habitant a chuté, variant en fonction du type de croissance retenu. Plus l’agriculture est importante dans une économie, moins les inégalités sont fortes. La distribution du << patrimoine >> dont disposent les ménages pour travailler est un facteur déterminant des inégalités, et l’impact des iné- galités dans la distribution des actifs, notamment la terre, sur la croissance semble plus systématique que celui des inégalités de revenu.
La persistance des inégalités de revenu ou de possession d’actifs résulte à la fois des structures économiques et de choix politiques. Au total, si l’on parle de pauvreté en Afrique, on ne peut se contenter de l’appré- hender à travers le seul suivi du pouvoir d’achat, et la diffusion des gains de la croissance dans les différents segments de la population n’est pas vérifiée (Guenard, Dubois).
Les nutritionnistes (Maire et al.) nous rapportent l’ampleur des problèmes sur la longue durée. S’il n’existe pas d’indicateur unique de Z’état nutritionnel, le retard de croissance et la malnutrition des jeunes enfants, groupe le plus vulnérable, sont des indicateurs synthétiques qui se construisent sur une génération. La prévalence globale du retard de taille des jeunes enfants en Afrique au sud du Sahara est de 39,4% et le nombre d’enfants mal nourris a augmenté de manière conséquente. De
même qu’il peut y avoir une amélioration de la pauvreté, la situation nutritionnelle peut se redresser en dépit d’une évolution économique défavorable (Maire et al.). Autrement dit, il nous faut prendre quelque distance avec les trop faciles évidences sur les retombées de la croissance.
Des observations macroéconomiques, on peut retirer les idées suivantes :
les inégalités ont un impact négatif sur la croissance en raison des différences dans la possession d’actifs ;
la croissance ne bénéficie pas toujours aux pauvres, contrai- rement à une idée économique reçue ;
la croissance rurale a un effet significatif plus important sur la réduction de la pauvreté générale que la croissance urbaine (Guenard, Dubois).
Au terme de ce balayage à petite échelle, on reste encore dans l’incertitude sur deux points. De fortes inégalités favorisent-elles ou inhibent-elles la croissance ? Les pays les plus égalitaires sont-ils ceux qui connaissent la croissance la plus forte ? Si la deuxième hypothèse est la bonne, une politique de réduction des inégalités favorable à l’enri- chissement général serait plus facile à plaider, même si sa mise en place reste délicate.
La dureté des conditions de vie, malgré l’amélioration notable des indicateurs
Les conditions de vie se sont-elles améliorées ? Au niveau agrégé, certains facteurs qui ont des effets prolongés l’indiquent, et notamment dans l’utilisation de biens collectifs comme la santé ou l’éducation alors même que ces secteurs ont connu une dégradation avec l’ajustement (Guenard, Dubois). En ce qui concerne la consommation alimentaire des familles urbaines populaires après la dévaluation du franc CFA, la situa- tion est autrement plus délicate et suppose la mobilisation de nouvelles ressources. Elle se traduit aussi par une réévaluation des coÛts/avantages des réseaux sociaux à conserver (Akindès), ce qui constitue un tournant fondamental dans la régulation de la société africaine.
Si l’espérance de vie à la naissance a légèrement augmenté et le taux de mortalité infantile baissé, le retard en matière d’analphabétisme reste sensible. L’inégalité des conditions de vie traduit l’inégale possi- bilité offerte à chacun d’accéder à des services collectifs permettant de satisfaire aux besoins fondamentaux. S’il y a eu depuis deux décennies une amélioration de la plupart des indicateurs de conditions de vie, ces
PAUPÉRISATION ET INÉGALITÉS D’ ACCÈS AUX RESSOURCES 29 fragiles progrès ne sont pas à attribuer uniquement à la croissance économique (Guenard, Dubois).
La dévaluation du franc CFA en 1994 a affecté tout particuliè- rement les habitudes de consommation des grandes familles urbaines des villes francophones en augmentant les incertitudes pour accéder dura- blement à une alimentation adéquate en qualité et en quantité et satisfai- sante sur le plan nutritionnel et culturel. Suppression de certains pro- duits, réduction de la quantité consommée, substitution de produits, ajus- tement par la qualité sont autant de tactiques utilisées pour diminuer les dépenses alimentaires. Pluriactivité , mise au travail des enfants et petite corruption sont des ressources mises à contribution, de même que les femmes esseulées dans le cadre de services sentimentaux (Akindès).
Les femmes font par ailleurs une entrée massive sur le marché du travail ou s’investissent plus qu’avant dans les activités agricoles. Face aux difficultés, des stratégies de neutralisation et de division du risque sont mises en œuvre. Et la perte du contrôle des aînés sur les cadets accélère la transformation des rapports de pouvoir à l’intérieur de la famille (Courade, Suremain et al.).
La dureté des conditions de vie conduit à trois phénomènes, porteurs de changements conséquents :
o la progression de formes d’ (< individuation D, de comportements individualis tes ;
0 la mise en place de processus d’exclusion dans les réseaux sociaux ;
0 l’apparition de potentialités de contestation chez les cadets sociaux.
0 l’apparition de potentialités de contestation chez les cadets sociaux.