Section 2 : L‟apport de la RGPP à la recomposition de l‟appareil administratif
B. La RGPP, une étape vers la constitution d‟un droit des ressources humaines
La RGPP intervient donc dans un contexte déjà balisé de remise en cause des principes spécifiques de la fonction publique, à la faveur d‟une conception managériale Elle approfondit ce mouvement d‟une double manière. D‟une part, elle promeut de manière globale une orientation GRH dans la thématique de la modernisation de la fonction publique (1). D‟autre part, elle approfondit le phénomène que nous venons d‟évoquer de contractualisation et de « travaillisation » (2).
1) La modernisation de la fonction publique selon les principes de la gestion des ressources humaines
La RGPP marque une radicalisation dans la promotion de la gestion des ressources humaines comme modèle pour la modernisation de la fonction publique. En effet, le terme de GRH est désormais couramment employé, et fait souvent office de substitut à celui, plus
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DUGUIT Léon, Traité de droit constitutionnel, Ed. E. de Boccard, 1930, t. 3, p. 13
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classique, de droit de la fonction publique. Elle entreprend une requalification des catégories traditionnelles désignant les postes et les hiérarchies et régissant les relations de travail au sein de l‟administration. Ainsi, les personnels exerçant des emplois de direction sont-ils assimilés à des « cadres »206 ou encore à des « managers »207 devant être
« responsables », essentiellement de la bonne réalisation des « objectifs » qui leur sont fixés. Le même impératif s‟impose aux agents ordinaires qui doivent accomplir leur service en exécutant leur « fiche de poste » et chercher à augmenter leur « performance
individuelle ». Cette nouvelle lecture de la « manière de servir » et de diriger imprègne les
rapports entre un supérieur hiérarchique et ses subordonnés ; le contrôle du premier sur les seconds s‟exerçant désormais par l‟intermédiaire d‟un « dialogue de gestion » et par l‟ « évaluation »208.
En outre, c‟est en empruntant au vocabulaire et aux techniques de la gestion des ressources humaines que sont proposées les mesures destinées à moderniser la fonction publique. L‟idée dominante est qu‟il convient de développer la « GRH », c‟est-à-dire d‟introduire une gestion plus souple des personnels, en favorisant la mobilité, l‟ouverture de chaque fonction publique aux autres (nationales et communautaires) mais aussi au secteur privé, en développant l‟individualisation des carrières, le dialogue, etc., (transformations que nous avons déjà évoquées). L‟idée qui se profile à travers ces usages terminologiques est que seule la gestion des ressources humaines peut parvenir à rendre l‟administration, et donc ses agents, plus performante et plus efficace, ce qui est l‟objectif de toute entreprise. Cet exemple illustre encore la tension entre la dimension organisationnelle et institutionnelle de l‟administration. En l‟occurrence, s‟il peut être légitime de chercher des solutions issues du management afin d‟améliorer la gestion de la fonction publique, d‟adapter son régime afin de lui permettre de réaliser au mieux ses missions, tout autre est l‟ambition de substituer à ce modèle celui des ressources humaines. C‟est pourtant la perspective que semble suivre la RGPP en multipliant les références au monde de l‟entreprise. Cette remise en cause du système statutaire passe notamment par le processus de contractualisation et de « travaillisation » de la fonction publique.
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Circulaire du Premier ministre du 10 février 2010 relative aux cadres dirigeants de l‟Etat
207
Discours du Premier ministre, « Le lancement… », préc., 10 juillet 2007
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La terminologie évoquée manifeste la performativité de la RGPP à l‟exception, sans doute, du terme d‟évaluation qui est une voie intéressante pour essayer de connecter les problèmes nouveaux posés à l‟administration avec l‟exigence maintenue de l‟intérêt général.
2) L’approfondissement de la contractualisation et de la « travaillisation » de la fonction publique
La contractualisation de la fonction publique, qui tend à rapprocher le modèle statutaire du modèle des relations de travail ordinaires, est déjà, comme nous l‟avons vu, un processus bien entamé. La RGPP contribue à renforcer ce mouvement par le recours au contrat comme instrument de flexibilité et de performance et par l‟ouverture de la fonction publique au « dialogue social ». Nous appuierons notre réflexion sur certaines pistes d‟évolution proposées par le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique209, et sur la loi
du 5 juin 2010 relative au dialogue social dans la fonction publique.
Le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, dit « rapport Silicani », revient longuement sur les sources de dysfonctionnements du système statutaire de la fonction publique (voir infra ).Il propose de réformer ce dernier afin de répondre aux exigences de flexibilité et d‟efficacité attendues du service de l‟Etat. Il envisage à cet effet d‟abandonner le principe selon lequel la qualité de fonctionnaire serait le mode normal d‟exécution d‟un emploi public et de transformer le rapport entre statut et contrat sur le mode de la complémentarité. Selon les termes du rapport, « le statut demeurerait ainsi la modalité
principale de l’emploi public, et le contrat la complèterait »210. Cette banalisation du
régime des agents publics est encore renforcée par l‟incitation au recrutement de contractuels de droit privé dans la fonction publique211. Le Livre blanc reprend alors
pleinement les principes véhiculés tant par les institutions communautaires que par la doctrine managériale puisqu‟il propose de limiter l‟application du droit administratif aux fonctions qui ne pourraient être assimilées à des fonctions exercées par toute organisation, publique ou privée, c‟est-à-dire aux missions régaliennes ou comportant des prérogatives de puissance publique. Pour le reste, il devrait être fait appel à des contractuels régis par le droit du travail. Ces propositions conduisent donc non seulement à banaliser le processus de contractualisation mais aussi à généraliser le droit du travail au cœur même de la fonction publique.
Par ailleurs, ce mouvement de « travaillisation » s‟opère également en amont par le développement du « dialogue social » pour définir les conditions de travail au sein de la fonction publique. Bien que le droit syndical constitue une des garanties fondamentales
209
Livre Blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des
atouts pour la France, La Documentation française, 2008
210
Livre blanc…, op. cit., p. 102
211
reconnues aux fonctionnaires depuis le statut de 1946212, la négociation collective était
relativement étrangère aux relations de travail dans l‟administration, en raison de la prééminence du statut et du caractère « légal et réglementaire » de la situation juridique des fonctionnaires213, par opposition au caractère contractuel et négocié des relations de
travail dans le secteur privé. Or, cette spécificité a été particulièrement remise en cause ces dernières années. Ainsi, la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, élaborée dans la cadre de la RGPP contribue à « renforcer la place de la négociation » ; autrement dit, elle élargit à tous les sujets concernant la vie professionnelle et sociale des agents la possibilité de négocier des accords collectifs. Bien que ces accords n‟aient toujours pas en eux-mêmes de force contraignante sur le plan juridique, à la différence des conventions conclues dans le secteur privé, ils sont réputés engager la responsabilité des parties. La loi définit les conditions de validité des accords ; elles reprennent les critères appliqués dans le cadre de la négociation collective dans le privé. Un accord est donc considéré comme valide dès lors qu‟il a été signé par au moins une organisation syndicale représentative (le critère de représentativité étant identique puisque l‟organisation syndicale doit avoir recueilli au moins 50 % des voix lors des élections professionnelles pour être considérée comme telle). Cette loi instaure par ailleurs des dispositifs inspirés de ceux existant dans l‟entreprise : elle étend les compétences des comités d‟hygiène et de sécurité aux conditions de travail ; elle renforce les garanties de carrière des agents publics investis de mandats syndicaux. Avec cette importante loi, la RGPP développe donc les procédés de relations collectives de travail dans le droit de la fonction publique, ce qui participe toujours de ce même mouvement de « travaillisation ».
La RGPP prend ainsi place dans un mouvement progressif de recomposition du droit administratif, qui se traduit par une certaine banalisation de ce droit, ou plus exactement par une hybridation avec des éléments qui lui étaient traditionnellement étrangers, ce qui entraîne une atténuation de sa singularité. Cependant, la recomposition du droit administratif signifie également que son adaptation n‟écarte pas la permanence de certaines dynamiques. Cette notion permet de concilier les deux réactions apparemment contraires du droit administratif face à la réforme de l‟Etat : à la fois source de résistance et vecteur
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Il est garanti par l‟article 8 de la loi du 13 juillet 1983.
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de changement, la modernisation contribue parfois au réagencement de principes plus anciens. A la faveur d‟une conception institutionnelle du droit administratif, il semble que le cadre structurant bâti sur quelques notions fondamentales ne cesse d‟être remis en jeu, mais sans jamais disparaître complètement.