à l’échelle du système 153
2. Augmentation de l’offre et adoption d’une stratégie de
diversification du bouquet énergétique national 155
3. Extension et modernisation du réseau 156
4. Meilleure intégration des marchés régionaux de l’énergie 157 C. Gouvernance et financement du système électrique 158
1. Instauration de cadres de gouvernance judicieux pour
le secteur de l’électricité 158
2. Fixation de tarifs conciliant abordabilité et reflet des coûts 160 3. Mobilisation accrue des sources intérieures de financement 162 D. Tirer parti du couple énergie-transformation 163
1. Intégration des politiques énergétiques et des stratégies
de transformation structurelle 163
2. Mobiliser les options technologiques en vue de l’électrification
et du développement des campagnes 164
3. Politiques complémentaires pour la transformation structurelle et l’utilisation productive de l’énergie 165 4. Les politiques de la science, de la technologie et de l’innovation
au service d’un accès énergétique favorisant la transformation 167
E. Dimensions internationales 168
1. Accroître l’effet de l’investissement étranger direct 168 2. Recourir à l’emprunt sans compromettre la viabilité de la dette 169 3. Aide publique au développement et financement de l’action
climatique 170
4. Accès aux technologies 172
Notes 173
Des stratégies d’accès universel qui ne tiendraient pas compte du pouvoir de
transformation de l’accès à l’énergie risqueraient de condamner les PMA à une
trajectoire de développement imparfaite
A. Introduction
L’accès universel à des services énergétiques modernes pourrait avoir un effet d’entraînement sur les économies des PMA. Toutefois, cet élan ne pourra pas se concrétiser sans un recours grandissant à l’énergie moderne à des fins productives de façon à accroître la productivité des activités existantes et à diversifier la production au profit de nouveaux secteurs et produits.
De même, l’utilisation productive accrue de l’énergie peut jouer un rôle important dans le renforcement du secteur de l’électricité en créant la demande nécessaire pour viabiliser les investissements, et éventuellement en appuyant la diversification des sources d’énergie des PMA.
Pour exploiter cette relation synergique qui est au cœur du couple énergie-transformation, il faut dépasser les approches sociales et environnementales qui prévalent généralement dans les débats sur l’accès à l’énergie et prêter l’attention voulue à la dimension économique. Il faudra agir de façon dynamique pour faire de l’accès à l’énergie un vecteur de transformation et pour promouvoir l’utilisation de l’électricité à des fins productives.
Les besoins énergétiques à des fins productives varient beaucoup en fonction des secteurs et des activités, mais ils dépassent généralement de loin la vision minimaliste selon laquelle l’accès universel ne consiste qu’à raccorder physiquement les ménages à des sources d’électricité. Si les besoins énergétiques des producteurs ne sont pas satisfaits − notamment en termes de puissance de crête, de fiabilité, de qualité de l’approvisionnement et d’abordabilité −, les pays passeront à côté des possibilités de développement sans précédent qu’offrent les récents progrès technologiques en matière de production (et, dans une moindre mesure, de stockage) d’électricité.
Pour parvenir d’ici à 2030 à faire de l’accès à l’énergie un vecteur de transformation, il faudra investir massivement dans l’infrastructure matérielle et améliorer en parallèle l’architecture institutionnelle du secteur énergétique. Il s’agit, de par leur nature, d’investissements à très long terme, qui pourraient constituer un élément important de dépendance vis-à-vis des choix de trajectoire antérieurs. Une stratégie d’accès universel qui ne répondrait pas comme il se doit aux besoins énergétiques actuels et futurs dans un contexte de transformation structurelle risquerait donc de condamner les PMA à une trajectoire de développement imparfaite pour les décennies à venir.
Cela a des conséquences importantes pour la politique énergétique, pour les stratégies de développement, et pour l’articulation entre les deux.
On trouvera dans le présent chapitre des conclusions fondées sur les chapitres précédents, ayant trait au secteur de l’électricité, à la façon dont les politiques énergétiques s’articulent avec les stratégies de développement au sens large et au système économique international.
B. Renforcer les systèmes d’électricité des PMA
1. Planification énergétique et coordination des politiques à l’échelle du système
Pour que l’accès à l’énergie soit vecteur de transformation structurelle, il faut mettre en place un système d’approvisionnement en électricité qui réponde aux besoins des secteurs productifs en expansion. Il s’agit donc, en plus d’améliorer l’accès physique, d’assurer un approvisionnement électrique adéquat, fiable et à un coût abordable dans un contexte d’augmentation de la demande.
La tâche qui attend la plupart des PMA est gigantesque. Elle est également extrêmement complexe et nécessite un examen attentif de la situation locale qui prenne en compte de multiples options technologiques évoluant rapidement et un environnement économique changeant. Certaines des décisions à prendre, notamment en ce qui concerne les choix technologiques et les modèles économiques, pourraient sans doute être laissées à des acteurs économiques tels que des producteurs d’électricité indépendants ou les ménages eux-mêmes, mais un certain degré de planification centrale est nécessaire pour anticiper et gérer les incidences systémiques de leurs choix d’investissement et pour exploiter pleinement les synergies et les complémentarités potentielles entre les différentes technologies à intégrer dans le bouquet énergétique de chaque pays.
Pour surmonter les difficultés multiples que pose le renforcement des systèmes énergétiques des PMA, il faudra donc conjuguer flexibilité et planification à long terme à l’échelle du système.
Le renforcement des systèmes énergétiques des PMA nécessite de conjuguer flexibilité
et planification à long terme à l’échelle du système
L’efficacité de la planification énergétique à l’échelle du système dépend de la cohérence et du réalisme des politiques et de la fiabilité de la base d’information.
L’extension du réseau conduit inévitablement à une augmentation de la demande d’électricité. Si les capacités de production ne parviennent pas à suivre le même rythme, il en résultera une baisse de la fiabilité de l’approvisionnement, ce qui minorera la contribution de l’extension du réseau au développement et obligera les producteurs et les ménages à recourir à des options plus coûteuses (et peut-être plus polluantes).
Il est donc vital que les capacités de production et le réseau se développent de pair. Le rythme prévu d’augmentation de la production et d’élargissement de l’accès doit également être réaliste et tenir compte non seulement des ressources disponibles et des délais de construction, mais aussi des contraintes logistiques et humaines, ainsi que des retards probables dans la prise de décisions, dans l’obtention des financements et dans la réalisation des projets.
Tout processus de planification repose sur une base d’information solide. À cet égard, compte tenu de l’absence généralisée de statistiques systématiques, fiables et comparables sur l’énergie, les PMA doivent renforcer dans une large mesure leurs capacités statistiques, notamment grâce aux initiatives internationales lancées en faveur de la révolution des données. L’amélioration des données est rendue d’autant plus nécessaire par l’élargissement de l’accès à l’énergie et par sa redéfinition selon les orientations proposées par l’Initiative Énergie durable pour tous, notamment parce que les besoins en données concernent des dimensions aussi diverses que le potentiel de ressources propres à un site, l’information géospatiale, les perspectives du marché ou la démographie.
Dans ce contexte, le renforcement des initiatives internationales visant à recenser les ressources énergétiques potentielles des PMA (par exemple, l’Atlas global des énergies éolienne et solaire de l’IRENA et l’Initiative « Renewable Energy Resource Mapping Initiative » du Programme d’assistance à la gestion du secteur énergétique, présentés au chapitre 3) pourrait grandement contribuer à la mise en place d’un processus de planification fondé sur des données factuelles, ainsi qu’à la réalisation d’investissements
viables dans les énergies renouvelables. En outre, étant donné qu’une grande partie des données sous-jacentes serviront également à planifier le développement d’autres secteurs (par exemple, l’eau, l’assainissement, la santé, l’éducation et les transports), de substantielles économies d’échelle pourraient probablement être réalisées en élaborant un processus intersectoriel national de collecte des données qui permettrait de coordonner les besoins découlant notamment des systèmes d’information géographique et des enquêtes sur les ménages et les entreprises.
Bien que la prévisibilité et la transparence des grandes orientations de la planification à long terme soient nécessaires du point de vue de l’investisseur, le processus de planification doit aussi être suffisamment flexible pour s’adapter à l’évolution des circonstances, car le secteur de l’électricité continue de connaître des changements technologiques rapides, en particulier dans le domaine des énergies renouvelables. Il convient donc de faire preuve d’une certaine souplesse pour s’adapter à l’évolution de la faisabilité et des coûts relatifs des variantes technologiques, qui pourraient au cours des prochaines années être influencée par la réorientation des incitations associées aux efforts de promotion de l’accès universel, ainsi que par des modifications des modalités de financement de l’action climatique et du secteur de l’énergie.
Au niveau national, l’extension du réseau et l’électrification des campagnes sont également soumises à un niveau d’incertitude particulièrement élevé. On peut s’attendre à ce que les efforts concertés déployés pour réaliser les ODD modifient profondément la structure de la demande d’électricité, en raison à la fois de l’augmentation de la demande intérieure et de la création d’équipements collectifs tels que des écoles et des dispensaires. Les besoins en électricité varieront également en fonction des politiques énergétiques, dont les conséquences peuvent être difficiles à prévoir, d’où un degré élevé d’endogénéité, les politiques devant répondre à des variations de la demande dont elles sont en partie la cause. Par exemple, les mesures visant à promouvoir l’utilisation productive de l’électricité influeront sur la demande, tandis que les progrès accomplis en matière d’électrification des campagnes pourraient avoir un effet sur le taux d’urbanisation et les modes de peuplement ruraux. Les changements apportés aux institutions, à la structure des marchés, à la réglementation, aux systèmes de fixation des prix et aux subventions pourraient également avoir des incidences importantes et difficiles à anticiper pleinement.
Compte tenu de ce qui précède, il importe d’examiner régulièrement les cadres de planification énergétique à long terme, de suivre les progrès réalisés afin d’améliorer
et de coordonner la mise en œuvre des politiques, et de réévaluer l’adéquation de la planification à un contexte changeant.
Il faudrait soutenir la mise en œuvre d’outils d’intégration des questions de genre dans les plans nationaux et locaux des services énergétiques publics, et renforcer, à tous les niveaux de gouvernance, les capacités à tenir compte des différences entre femmes et hommes dans les programmes et projets relatifs à l’énergie (ENERGIA, 2017). Une meilleure intégration de ces questions dans la planification énergétique peut également contribuer à exploiter les synergies potentielles entre l’accès à l’énergie comme vecteur de transformation et le renforcement de la participation des femmes à l’économie et à la transformation structurelle (chap. 2).
Parmi les initiatives visant à la promouvoir, on peut citer le programme de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) sur l’intégration des questions de genre dans l’accès à l’énergie et l’intégration d’objectifs, d’indicateurs et de cibles liés à l’équité entre femmes et hommes et à l’inclusion sociale dans le programme national du Népal en matière d’énergie renouvelable en milieu rural (ECREEE and NREL, 2015 ; ADB et al., 2015). Toutefois, il faudra, pour concevoir des politiques énergétiques efficaces tenant compte des disparités entre les sexes, améliorer la production de données ventilées par sexe sur l’accès énergétique et les utilisations de l’énergie.
Malgré la reconnaissance croissante de l’importance de la planification énergétique à l’échelle du système, en particulier au vu de la place grandissante prise par les énergies renouvelables, la répartition de l’aide au développement ne tient pas encore suffisamment compte de cette priorité. Au-delà d’un soutien financier accru à ce processus, les PMA et d’autres pays en développement pourraient également bénéficier de l’élaboration d’outils de planification adaptés à leur contexte national.
2. Augmentation de l’offre et adoption d’une stratégie de diversification du bouquet énergétique national
Le développement du secteur de l’électricité ne se fait pas ex nihilo, mais s’appuie sur un système énergétique existant (quoiqu’inadapté). Compte tenu de l’augmentation considérable des capacités de production qui sera nécessaire pour faire de l’accès à l’énergie un vecteur de transformation dans les PMA, il serait peu judicieux de démanteler les installations existantes ou de renoncer aux plans d’investissement visant à les renforcer lorsque ceux-ci restent viables, quelle que soit la technologie utilisée. Il pourrait toutefois être souhaitable d’améliorer ou de moderniser
ces installations afin d’accroître leur efficacité et de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) (IPCC, 2014).
Il convient donc de suivre une approche évolutive du secteur de l’électricité, dans le cadre de laquelle les ajouts de capacité prévus sont intégrés aux actifs existants de manière à augmenter et à améliorer progressivement l’offre tout en modifiant la part relative des différentes sources d’énergie utilisées.
Comme on l’a vu au chapitre 5, les investissements dans les infrastructures électriques ont des cycles de vie très longs, d’où l’importance de faire des choix technologiques judicieux et tournés vers l’avenir. À l’échelle du système, l’objectif primordial est donc de gérer judicieusement le portefeuille de technologies afin de parvenir à un bouquet énergétique adapté aux ressources et aux besoins futurs du pays.
La simple comparaison du coût moyen actualisé de l’électricité (chap. 3), si elle fournit des informations utiles sur les coûts relatifs de différentes technologies, ne permet pas à elle seule de déterminer le rôle optimal que chaque technologie peut jouer dans le bouquet énergétique national. Outre le fait que la diversification favorise la répartition des risques et la sécurité énergétique, le recours à différentes technologies peut produire une valeur de système distincte qui reflète, entre autres aspects, l’étendue, la flexibilité et le profil chronologique de leur production ainsi que son coût relatif1. En outre, les estimations du coût moyen actualisé de l’électricité variant fortement en fonction des hypothèses relatives à l’évolution des prix, des conditions de financement et des externalités environnementales, cette sensibilité mérite un examen attentif dans le cadre de l’élaboration des politiques en raison de la situation particulière des PMA (chap. 3).
L’équilibre entre les coûts d’investissement et les dépenses de fonctionnement pourrait constituer un autre sujet de réflexion. Dans la mesure où les coûts d’investissement sont financés par l’aide publique au développement ou par d’autres apports de fonds publics (non créateurs de dette), ils ne sont pas supportés par le pays lui-même. L’enjeu porte donc sur les dépenses de fonctionnement relatives liées aux variantes technologiques. Dans ce contexte, il est probable que la balance penche de manière décisive du côté des énergies renouvelables, pour lesquelles les dépenses de fonctionnement sont
Les PMA doivent diversifier leur bouquet
énergétique en sélectionnant des
technologies adaptées au contexte local...
... et en combinant l’extension et la modernisation du réseau avec un déploiement approprié
de solutions hors réseau
proportionnellement beaucoup plus faibles. Si l’accès à des sources extérieures de financement influe sur les choix technologiques, il importe toutefois que ces choix soient dictés par les conditions locales et ne soient pas simplement faits en fonction de la disponibilité de ressources.
Les calculs du coût moyen actualisé de l’électricité se fondant sur les coûts privés, ils ne tiennent pas compte des incidences environnementales et sociales des différents choix technologiques. D’un point de vue sociétal, ces incidences sont un aspect essentiel de la planification énergétique intégrée. À long terme, il serait souhaitable d’internaliser progressivement les externalités environnementales associées aussi bien aux polluants locaux (notamment les particules) qu’aux émissions de GES. Cependant, il ne faudrait pas exclure les possibilités de développement liées à l’utilisation de combustibles fossiles lorsque ceux-ci constituent la meilleure option. Dans de tels cas, la communauté internationale devrait dans l’idéal fournir, sous la forme d’un financement, d’un transfert de technologie et d’un appui technique, les moyens nécessaires à la poursuite de la décarbonisation du secteur énergétique des PMA. De même, il convient, du point de vue de la durabilité environnementale, de procéder à une évaluation adéquate des possibilités de recyclage ou d’élimination dans de bonnes conditions de sécurité des appareils de production contenant des matières potentiellement dangereuses (notamment les panneaux solaires), ou − dans le cas de projets hydroélectriques à grande échelle − de leur impact social et environnemental sur les écosystèmes fluviaux et les communautés concernées.
En particulier dans le cas des énergies renouvelables variables (éolien et solaire), il convient de tenir dûment compte de leur nature intermittente et des besoins de stockage complémentaire qui en découlent.
Bien que les coûts des technologies de stockage aient chuté au cours des dernières années et que le stockage sur batterie puisse à terme constituer une option viable, ce n’est pas encore le cas dans l’ensemble des PMA (du moins pas à l’échelle d’un miniréseau ou d’un grand réseau). À court terme, la continuité de l’approvisionnement pourrait donc nécessiter l’utilisation de systèmes hybrides combinant les énergies renouvelables variables d’une part, et le
transfert d’énergie par pompage ou la production à partir de diesel ou de biocombustible d’autre part.
L’énergie héliothermique pourrait également devenir une option viable si l’on associait la production à partir de sources renouvelables et le stockage d’énergie thermique pour conférer une plus grande flexibilité au profil chronologique de l’approvisionnement.
Cependant, il faudrait pour cela que les coûts baissent de façon substantielle.
D’un autre côté, l’extensibilité des sources d’énergie renouvelables (c’est-à-dire la possibilité d’augmenter progressivement l’offre d’électricité en fonction de l’évolution de la demande) pourrait faciliter leur déploiement en lissant quelque peu les coûts d’investissement dans le temps. En particulier en ce qui concerne les miniréseaux, l’exploitation de la modularité de l’énergie solaire photovoltaïque et, dans une moindre mesure, de l’éolien pourrait faciliter un déploiement initial relativement rapide tout en laissant la possibilité d’accroître progressivement les capacités de production à mesure que la demande augmente.
Dans l’ensemble, s’il appartient à chaque pays de choisir son bouquet énergétique en fonction de ses ressources et de son potentiel, il est clair que ce processus devrait dans l’idéal viser à enclencher la transformation structurelle et à maximiser les possibilités de développement au sein de la chaîne de valeur énergétique. Comme nous l’avons vu au chapitre 3, il s’ensuit que la production d’électricité à partir de combustibles fossiles continuera de jouer un rôle important, voire croissant, en particulier dans les pays dotés de réserves considérables et où des coûts irrécupérables ont déjà été engagés pour accroître les capacités de production à partir de telles sources.
Néanmoins, un accroissement de la production à partir de sources renouvelables pourrait contribuer de façon importante à un accès à l’énergie qui soit porteur de transformation, outre les avantages que cela comporterait pour l’environnement, et l’exploitation des complémentarités entre les technologies pourrait offrir de nouvelles possibilités de production connectée au réseau et favoriser la création de systèmes plus diversifiés, plus fiables et moins dépendants des importations.
3. Extension et modernisation du réseau
Il est nécessaire, pour parvenir à l’accès universel à des services énergétiques modernes, d’associer la modernisation et l’extension du réseau dans les zones urbaines et périurbaines et le déploiement de miniréseaux et de solutions autonomes pour les populations rurales dispersées (chap. 3). Comme l’utilisation productive de l’énergie nécessite souvent
des installations de forte puissance (qui peuvent généralement être raccordées au réseau ou à un miniréseau), l’ampleur et le rythme réalistes de l’extension du réseau sont un élément de première importance dans l’optique d’une planification intégrée de l’énergie à des fins de transformation structurelle.
Ce processus dépendra à la fois de considérations logistiques et économiques − en particulier les coûts relatifs de l’extension du réseau et des miniréseaux pour les communautés rurales − et des ressources disponibles pour investir.
Au-delà de l’ampleur potentielle de l’extension du
Au-delà de l’ampleur potentielle de l’extension du