Principaux enjeux de la gouvernance du secteur de l’électricité dans les PMA

de l’électricité dans les PMA

Le paysage mondial de l’énergie s’est divisé entre des marchés caractérisés par une demande en croissance rapide et des capacités insuffisantes (notamment la plupart des PMA et d’autres pays en développement) et Figure 4.1

Nombre de PMA dotés d’un plan d’électrification

PMA africains et Haïti PMA asiatiques PMA insulaires Total

Source : Estimations du secrétariat de la CNUCED, d’après la base de données Readiness for Investment in Sustainable Energy (RISE) de la Banque mondiale et la base de données de l’Initiative Renewable Energy and Energy Efficiency Partnership (REEEP) (date de consultation : avril 2017).

Figure 4.2

Nombre de PMA dotés de cadres directifs en faveur des énergies renouvelables

Le développement des énergies renouvelables

PMA africains et Haïti PMA asiatiques PMA insulaires Total

Source : Estimations du secrétariat de la CNUCED, d’après la base de données RISE de la Banque mondiale (date de consultation : avril 2017).

des marchés caractérisés par une demande stable ou en baisse et des capacités excédentaires (notamment la plupart des pays développés). Ces trajectoires divergentes déterminent fortement les stratégies de planification et les possibilités de transformation des systèmes de distribution d’énergie (NREL, 2015), et requièrent des outils et des compétences de nature différente. La croissance rapide de la demande représente un facteur beaucoup plus complexe et difficile à gérer pour l’évaluation, la planification et la réalisation des investissements.

Ces difficultés sont d’autant plus importantes que dans le monde entier, le secteur de l’électricité doit faire face à deux changements fondamentaux : le passage d’une production centralisée à partir de combustibles fossiles à une production plus décentralisée reposant davantage sur les énergies renouvelables (Lammers and Diestelmeier, 2017) ; et la complexité croissante des réseaux de distribution fondée sur les technologies de l’information et de la communication (TIC), qui (entre autres) permet aux consommateurs de jouer un rôle plus actif en contrôlant de manière dynamique Figure 4.3

Nombre de PMA dotés de cadres directifs en faveur de l’efficacité énergétique

0 législation ni de plan d'action national en faveur de l'efficacité énergétique

Le pays dispose d'un plan d'action national en faveur de l'efficacité

énergétique

Le pays a défini des cibles en matière d'efficacité énergétique

Il existe des mécanismes de financement en

PMA africains et Haïti PMA asiatiques PMA insulaires Total

Source : Estimations du secrétariat de la CNUCED, d’après la base de données RISE de la Banque mondiale et la base de données de l’Initiative REEEP (date de consultation : avril 2017).

Figure 4.4

Nombre de PMA dotés de cadres concernant les miniréseaux

Il existe des normes techniques relatives aux miniréseaux

Le secteur privé est autorisé à posséder

PMA africains et Haïti PMA asiatiques PMA insulaires Total Aucune information disponible

Source : Estimations du secrétariat de la CNUCED, d’après la base de données RISE de la Banque mondiale et la base de données de l’Initiative REEEP (date de consultation : juillet 2017) ; UN DESA (2014).

leur consommation d’électricité et en alimentant potentiellement le réseau en tant que « producteurs-consommateurs » (producteurs-consommateurs d’électricité qui produisent également de l’électricité). Ces changements technologiques se produisent à un rythme très rapide pour un secteur habitué à planifier sur un horizon de trente à quarante ans, ce qui suscite de réelles incertitudes (Bharath Jairaj, 2016). Dans le même temps, l’arrivée de nouveaux acteurs dans le secteur de l’électricité et la participation active des consommateurs permise par ces nouvelles technologies soulèvent de multiples questions techniques, commerciales et réglementaires, nécessitant l’adoption d’une approche axée sur

« l’ensemble du système » et une réflexion nouvelle sur les chaînes d’approvisionnement en électricité.

Certains observateurs ont souligné la possibilité pour les pays dans lesquels les réseaux de distribution sont moins développés de sauter l’étape de l’industrialisation à forte intensité de carbone (par exemple, The Economist, 2015 ; Harvey, 2015 ; Oh et al., 2016) ; et des PMA comme le Bhoutan, le Népal, le Sénégal et la République-Unie de Tanzanie ont réussi à stimuler les projets d’électrification des campagnes en intégrant les énergies renouvelables et la production décentralisée comme des options centrales dans les stratégies énergétiques nationales (UNEP, UNCTAD, UN-OHRLLS, 2011).

Toutefois, d’autres observateurs préconisent la prudence (par exemple, Lee et al., 2016)⁵. La transition vers les énergies renouvelables non hydroélectriques en est encore à un stade relativement précoce dans les PMA, en partie en raison de difficultés d’ordre

technique, économique et institutionnel (chap. 3) et de la nécessité d’élaborer des cadres directifs pour encourager leur mise en œuvre. Le coût des technologies renouvelables reste relativement élevé pour les PMA, même s’il a récemment baissé de manière spectaculaire (chap. 3) ; et les marchés des énergies renouvelables à l’échelle mondiale continuent d’être largement tributaires des incitations ou des réglementations publiques (REN21, 2017). L’adoption de nouvelles technologies est aussi souvent entravée par l’absence des capacités nécessaires pour l’accès aux technologies, leur transfert et leur déploiement, en raison de l’insuffisance des capacités d’absorption et des lacunes en matière d’institutions et de réglementation sectorielles. Certaines technologies présentant des avantages potentiels pour le secteur de l’électricité dans les PMA, telles que l’« Internet des objets », restent hors de portée de la plupart de ces pays (encadré 4.2).

Néanmoins, le recours accru aux énergies renouvelables hors réseau et non hydroélectriques dans le secteur de l’électricité des PMA dans les années à venir pourrait inciter à repenser les dispositions relatives à la gouvernance du secteur, en particulier en rapport avec le rôle croissant des entreprises énergétiques privées des pays développés qui ont une plus grande propension à appliquer les nouvelles technologies.

Cette évolution rapide de la situation a d’importantes répercussions sur la gouvernance du secteur, ce qui pourrait inciter à se demander si les dispositions actuelles en matière de gouvernance du secteur sont toujours adaptées à l’objectif visé (Scott, 2015).

1. Politique et planification à l’échelle du secteur

L’évolution des réseaux de distribution d’électricité des PMA, qui cherchent à tirer parti des nouvelles technologies et sources d’énergie, sera déterminée par l’ensemble des structures du marché de l’électricité et par le contexte national. Au-delà du modèle classique de réforme (sect. C1), il existe aujourd’hui un ensemble croissant de connaissances sur les approches possibles en matière de planification et de politique (IEA, 2017a ; NREL, 2015). Les principales approches possibles

La croissance rapide de la demande et l’insuffisance des capacités rendent particulièrement difficiles l’évaluation,

la planification et la réalisation des investissements dans le secteur de l’énergie

Figure 4.5

Nombre de PMA disposant d’un organisme chargé de réglementer le secteur de l’électricité

Source : Estimations du secrétariat de la CNUCED, d’après la base de données RISE de la Banque mondiale et la base de données de l’Initiative REEEP (date de consultation : juillet 2017).

sont décrites à la figure 4.6. En raison des difficultés structurelles et de l’accès limité qui caractérisent les PMA, on peut retenir trois de ces approches, qui sont fondées sur l’intégration verticale ou la dissociation partielle :

• L’adaptation : les entreprises verticalement intégrées privilégient la valeur apportée plutôt que la limitation des coûts ;

• La reconstruction : les nouveaux marchés sont utilisés pour faciliter l’intégration des sources d’énergie propre et optimiser les réseaux, en tenant compte des enseignements tirés des restructurations précédentes ;

• La coordination « à la base de la pyramide » : l’accélération de l’accès est privilégiée grâce à l’application de nouvelles options technologiques et de nouveaux modèles d’activités.

Ces modèles nécessitent d’adopter une approche réfléchie et coordonnée du développement du réseau d’électricité dès le début, en tenant compte

du contexte local, des objectifs et des priorités de développement propres à ce secteur et à d’autres, des besoins de financement ainsi que des prescriptions et des capacités réglementaires.

La planification est particulièrement importante pour les systèmes d’électricité en raison du décalage entre le temps nécessaire pour bâtir des réseaux de distribution et les délais de construction des installations de production, ce qui souligne la nécessité de coordonner les processus de planification de la production et du transport (Chattopadhyay et al., 2014 ; Bhattacharyya and Palit, 2016), ainsi que les complémentarités entre les technologies de production (chap. 3). Cela est d’autant plus pertinent dans le cadre des efforts faits pour élargir l’accès aux énergies renouvelables et pour les intégrer dans les réseaux d’électricité en associant de manière optimale production centralisée et production décentralisée (Chattopadhyay et al., 2014).

La fiabilité optimale des réseaux d’électricité reposant sur toutes les solutions et technologies disponibles Encadré 4.2. L’Internet des objets

L’un des domaines où les pays en développement sont considérés par certains comme ayant un avantage technologique potentiel est l’application de l’Internet des objets dans la distribution d’électricité. L’Internet des objets est défini par l’Union internationale des télécommunications (UIT) comme une infrastructure mondiale à l’usage de la société de l’information, qui permet de fournir des services avancés en interconnectant des objets (physiques et virtuels) au moyen des TIC interopérables existantes et en cours d’évolution. Un exemple d’application dans le secteur de l’électricité est l’utilisation des TIC pour faciliter la télésurveillance du fonctionnement et de la production des systèmes photovoltaïques par la société kenyane de production d’énergie solaire M-Kopa.

Toutefois, la fracture numérique croissante entre les PMA et les autres pays en développement qu’illustrent tous les indicateurs de l’accès aux TIC et de leur utilisation (à l’exception des prix du haut débit mobile) peut constituer un obstacle à l’adoption des TIC dans le secteur de l’électricité, en particulier dans les zones rurales où l’utilité des applications susmentionnées est la plus grande mais où la pénétration des TIC est la plus faible. Si le développement et le succès de l’argent mobile montrent qu’il est possible d’utiliser l’Internet des objets en l’absence d’infrastructures d’appui, l’optimisme quant à son rôle potentiel dans les PMA est prématuré en l’absence de recherches consacrées spécifiquement aux PMA.

Source : ITU (2015, 2016a, 2016b).

Figure 4.6

Approches de la transformation des systèmes d’électricité

Situation de départ Approches possibles

• Faible niveau d’accès

• Difficultés structurelles (coût élevé de l’accès et faiblesse des capacités de paiement d’une grande partie de la population)

• L’entreprise publique d’électricité est l’unique acheteur

Intégration verticale/dissociation partielle

L’adaptation : les entreprises verticalement intégrées évoluent pour privilégier la valeur apportée plutôt que la limitation des coûts (réalignement)

La reconstruction : de nouveaux marchés de l’énergie sont créés afin de faciliter l’intégration des énergies propres et l’optimisation des réseaux, en tenant compte des enseignements tirés des restructurations précédentes (révolution)

La coordination « à la base de la pyramide » : l’accélération de l’accès est privilégiée grâce à de nouvelles configurations technologiques et à de nouveaux modèles d’activités qui facilitent à la fois l’extension du réseau et l’adoption de solutions d’accès adaptées à la collectivité (progressivité)

• Marchés de gros et de détail concurrentiels et bien établis

• Autonomie des acteurs du réseau chargés du transport

et de la distribution Dissociation totale

L’évolution : les acteurs chargés de la distribution innovent afin de stimuler la production propre et la flexibilité du système, encouragés par des cadres réglementaires et directifs réalignés

Source : Données compilées par le secrétariat de la CNUCED, d’après NREL (2015) ; IEA (2017a).

pour la production et la distribution au coût le plus bas passe par la planification à un horizon temporel de trente à quarante ans des investissements à réaliser dans de nouvelles installations correspondant au processus de développement du réseau. La planification devrait aborder la question du choix entre fourniture privée ou publique d’électricité et entre financement privé ou public. Par exemple, la fourniture publique par des réseaux centralisés offre la possibilité de subventions croisées pour accroître l’abordabilité, tandis que les réseaux décentralisés ou les systèmes autonomes exploités localement par le secteur privé visent habituellement à s’autofinancer et à recouvrer entièrement les coûts d’exploitation et d’entretien.

Une approche globale du secteur et des systèmes est importante pour garantir la viabilité et l’abordabilité des systèmes centralisés existants pendant que des solutions hors réseau se développent. Alors que, dans les PMA, les réseaux desservent généralement les zones urbaines et périurbaines, où l’activité industrielle est généralement concentrée, la faible qualité et le manque de fiabilité de l’offre incitent souvent les grands clients, tels que les hôtels internationaux et les moyennes et grandes entreprises, à s’appuyer sur leur propre production⁶ comme source principale plutôt que complémentaire. Les entreprises de services d’utilité publique sont ainsi privées de l’accès aux parties les plus rentables de la clientèle, entretenant un cercle vicieux dans lequel elles ne parviennent pas à couvrir les coûts d’exploitation ou à financer les investissements d’infrastructure nécessaires.

L’incapacité d’élargir l’accès aux réseaux est donc à la fois une cause et une conséquence des difficultés financières des entreprises de services d’utilité publique qui s’efforcent d’atteindre la viabilité financière. Elle peut aussi contribuer à l’octroi de subventions à la consommation plus importantes et à l’aggravation des difficultés budgétaires lorsque la majorité des consommateurs ont une faible capacité de paiement mais que les possibilités de subventions croisées sont limitées, ce qui est une question de première importance dans les PMA (Estache et al., 2015). Dans les PMA qui utilisent le modèle de fourniture d’électricité à acheteur unique, les effets négatifs sur la situation financière des entreprises de services d’utilité publique sont aggravés par les primes plus élevées versées aux producteurs d’électricité indépendants au titre des risques d’approvisionnement dans les accords d’achat d’électricité conclus, et peuvent même décourager la participation des producteurs indépendants.

La capacité ou l’incapacité des systèmes centralisés à fournir de l’électricité à faible coût peut avoir des répercussions sur la transformation structurelle et la productivité. Si la transition vers les énergies

renouvelables se traduisait par un processus d’industrialisation à coût élevé, cela irait à l’encontre du principe fondamental des responsabilités communes mais différenciées énoncé dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), compte tenu de la contribution très limitée des PMA aux émissions de gaz à effet de serre (GES) (Bowen and Fankhauser, 2011).

2. Coordination des politiques

Une planification et une gestion efficaces de la transition vers des réseaux d’électricité plus propres et plus abordables nécessitent la participation de multiples parties prenantes sous la direction claire d’un organisme chef de file, afin de s’assurer que tous les objectifs et priorités de développement pertinents sont pris en considération, notamment la promotion de l’investissement, l’accès aux technologies, le développement industriel, l’équité entre hommes et femmes, le développement rural et urbain, la réduction de la pauvreté et la durabilité environnementale.

Les structures d’élaboration des politiques dans le secteur de l’électricité ne sont pas toujours propices à une direction claire et efficace. Dans de nombreux PMA, les ministères responsables de la gouvernance de l’électricité peuvent avoir une autorité limitée ou partagée. Dans les Îles Salomon et en Somalie, par exemple, la politique énergétique est fragmentée entre plusieurs organismes gouvernementaux qui ont une influence directe ou indirecte sur le secteur.

Au Myanmar, huit ministères interviennent dans le secteur énergétique (Nam et al., 2015). En l’absence de coordination efficace, la participation de multiples acteurs entraîne des difficultés et des préoccupations en matière de gouvernance concernant l’élaboration, la cohérence, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques ; et elle inhibe les perspectives et les approches globales de la planification, de l’élaboration des politiques et de la gouvernance du secteur au niveau national.

La prédominance des personnes vivant dans les zones rurales parmi la population qui n’a pas accès à l’électricité (chap. 1) a conduit un nombre croissant de gouvernements des PMA à placer l’électrification des campagnes (souvent à l’exclusion des grandes

Il est nécessaire que les PMA adoptent une approche globale du secteur et des réseaux appliquée à la planification

et à la politique énergétiques

centrales hydroélectriques) sous la direction de structures de gouvernance distinctes qui donnent la priorité aux réseaux décentralisés et aux énergies renouvelables, parfois sous une autorité ministérielle différente de celle des réseaux centralisés établis de longue date. Ce choix peut résulter en partie du constat que différentes structures de gouvernance sont nécessaires dans le cas de réseaux décentralisés et du souci d’éviter les retards associés à l’adaptation des cadres de gouvernance existants. Toutefois, ce type d’approche n’atteste pas toujours une politique délibérée appuyée par un cadre de gouvernance adéquat, des institutions efficaces et une planification coordonnée.

Une coordination efficace peut également renforcer la contribution du secteur de l’énergie à d’autres objectifs de développement. En plus de faciliter l’accès à un large éventail de services, notamment l’inclusion financière (en particulier parce que les factures des services publics sont généralement acceptées comme preuve d’identité ou d’adresse), l’extension du réseau peut contribuer à la mobilisation des ressources nationales et à la lutte contre la fraude fiscale. Lorsque les capacités institutionnelles sont faibles et que le secteur informel est important, les connexions au réseau peuvent contribuer à élargir l’assiette fiscale en détectant les constructions immobilières clandestines et en facilitant l’établissement des registres de propriété et la collecte des impôts fonciers⁷. Une répartition plus large de la charge fiscale peut aussi contribuer à renforcer la relation entre l’État et les citoyens en général (Carnahan, 2015 ; IMF, 2015). Toutefois, la disponibilité de systèmes domestiques autonomes comme solution de rechange au raccordement au réseau peut limiter l’efficacité de ces mesures.

3. Dynamique rurale-urbaine

Dans les PMA, le secteur de l’électricité est souvent dualiste, les villes, grandes villes de province et centres industriels bénéficiant de systèmes centralisés traditionnels à côté de zones rurales mal desservies, où l’extension du réseau est limitée par la faiblesse des revenus et/ou des contraintes logistiques. La planification du secteur de l’énergie dans les PMA exige donc un examen attentif de l’interdépendance entre les

liens villes-campagnes et la migration, l’électrification des campagnes et la transformation structurelle des économies rurales, ainsi que du rôle de cette interdépendance dans l’optique d’un développement inclusif.

Les pays en développement s’urbanisent à un rythme sans précédent, laissant peu de place à l’expérimentation et à l’ajustement (Henderson, 2002) et entraînant des risques de défaillance des infrastructures et d’instabilité sociale. De nombreuses villes à croissance rapide dans les PMA se caractérisent par l’extension ou la consolidation des bidonvilles, accompagnée d’un accroissement de la pauvreté et parfois des inégalités ; environ la moitié des habitants des bidonvilles dans l’ensemble des pays en développement ont accès à l’électricité par des branchements illégaux (UN-Habitat, 2016). D’où des pannes coûteuses, une dépendance accrue à l’égard des capacités propres de production et des pertes de recettes dues au vol d’électricité, ce qui compromet la qualité et la stabilité de l’approvisionnement et la viabilité financière des entreprises de services d’utilité publique.

Il incombe également aux urbanistes de comprendre les conséquences d’un accès inéquitable aux infrastructures (UN-Habitat, 2016). Si une grande partie des ménages urbains dépourvus d’électricité vivent dans des établissements informels et non autorisés, les efforts visant à y remédier peuvent être entravés par l’absence de droits d’occupation légale, ce qui peut obliger les autorités à procéder à des réinstallations et à adopter des mesures complémentaires.

Les liens entre les zones rurales et urbaines ont aussi des conséquences importantes pour l’électrification des campagnes. Dans de nombreux pays d’Asie et d’Afrique, on constate l’existence d’un modèle de migration temporaire et circulaire de type rural-urbain-rural, suivant lequel les travailleurs agricoles cherchent du travail dans les zones urbaines en tant que travailleurs domestiques ou saisonniers dans le secteur hôtelier pendant les saisons agricoles creuses (IOM, 2015 ; Srivastava and Kumar Pandey, 2017). Il s’ensuit que les habitants des zones rurales ne sont pas nécessairement peu familiers avec l’électricité ou les appareils électriques modernes. Les attentes à l’égard des initiatives d’électrification rurale peuvent donc être très élevées, et la déception à l’égard d’initiatives limitées aux besoins de base peut susciter le mécontentement social, ce qui peut inciter à se lancer dans des extensions non planifiées et coûteuses

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