Accident Systèmes judiciaire Système victimaire Hommes - Environnement Jugements Systèmes législatif Nouvelles Lois Axe déontologique
Figure 12 - Regard porté sur l'axe déontologique.
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Le 11 juillet 1947, l’Organisation Internationale du Travail (O.I.T.) adopte la convention n° 81 concernant l’industrie et le commerce. Cette convention oblige les Etats, qui l’ont ratifiée, à organiser un système d’inspection du travail chargé d’assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leurs professions…
Dans son article 6, cette convention précise que «le personnel de l’inspection sera composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leurs emplois et les rendent indépendants de tout changement de gouvernements et de toute influence extérieure indue». La France transcrira cette convention dans loi du 10 août 1950. Les lois AUROUX composées de quatre lois, votées en 1982, ont chacune un domaine d’application précis : la liberté des travailleurs, le développement des institutions représentatives du personnel, la négociation collective et les conflits du travail, et enfin les conditions de sécurité et d’hygiène dans l’entreprise.
Nous ne retiendrons ici que la loi du 23 décembre 1982 qui consacre la fusion du Comité d'Hygiène et de Sécurité créé par la loi du 1er août 1947 et la Commission d'amélioration de Travail, commission spécialisée du comité d’entreprise. Le CHSCT, jusqu'alors simple instance consultative, est transformé en véritable institution représentative du personnel L'établissement de CHSCT devient obligatoire dans les entreprises employant plus de 50 salariés, et plusieurs comités peuvent être créés pour les entreprises de plus de 500 salariés. Ils
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Ces comités ont un rôle de conseil auprès du chef d'entreprise, qui peut les consulter sur toutes les modifications de l'appareil de production, ou des rythmes de travail et pour l'adoption d'un nouveau règlement intérieur, qui viendrait à modifier les règles ayant trait à l'hygiène dans l'entreprise.
Ces comités ont également un rôle de contrôle. Ils peuvent attirer l'attention du chef d'entreprise sur toutes les situations dangereuses pour les salariés dans le cadre des enquêtes qu'ils mènent régulièrement. Ils sont obligatoirement saisis dans le cadre de la « procédure
d'alerte », c'est-à-dire lorsqu'un salarié ou un membre du comité signale une situation de
travail pouvant créer un danger grave. S'il y a divergence avec le chef d'entreprise sur l'existence de ce danger, l’inspection du travail pourra être saisie et ordonner toute mesure qui s'impose. Les comités peuvent faire effectuer des inspections aux frais de l'employeur, et faire intervenir le directeur départemental du travail en cas de danger imminent, lequel pourra mettre l'employeur en demeure de prendre les mesures de sécurité qui s'imposent.
Nous reviendrons par la suite sur ces deux notions du droit pénal et concernant la prévention des accidents.
La loi 91-1414 du 31 décembre 1991 transpose en droit Français les dispositions de la Directive Européenne n° 89/391 du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre des mesures visant à promouvoir la prévention des risques professionnels. Elle introduit notamment le principe de l’évaluation des risques à priori et renforce les moyens du CHSCT en lui
reconnaissant la personnalité civile.
Il est clair que le CHSCT est devenu au fil des années un lieu rare ou le dialogue devrait se placer plus sur le terrain de l’échange, de la concertation, de la recherche de voies de progrès que sur celui de la négociation.
Ainsi on voit se créer des briques qui pourraient par la suite permettre de constituer un droit, une justice du collectif.
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Nous nous proposons d'insister ici sur les lois relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement et la directive SEVESO. Les cas particuliers du traitement des déchets, des transports (aériens, ferroviaires), des Installations Nucléaires de Base sont renvoyés en annexe 2.
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Cette loi publiée le 19 juillet 1976, soit neuf jours après l’accident de SEVESO, remplace la loi du 12 décembre 1917 concernant les établissements insalubres, dangereux et incommodes. Puisant dans les deux grandes lois évoquées ci-dessus, elle tient compte des évolutions technologiques et sociales intervenues depuis la fin de la première guerre mondiale. Cette loi concerne "les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières et d'une manière générale les
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pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments" (article 1). Cette loi délimite le domaine de la police administrative spéciale chargée du contrôle de ces installations, mais aussi largement celui du risque industriel.
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Ces établissements, dits Installations Classées pour la Protection de l’Environnement
(I.C.P.E.) font l’objet d’une nomenclature établie en Conseil d’Etat, selon une procédure
définie aujourd’hui par l’article L.511-2 du Code de l’environnement. Cette nomenclature est régulièrement modifiée sous l’impulsion du droit communautaire, mais également pour répondre à l’émergence de nouveaux produits, de nouvelles technologies. "C’est ainsi, par exemple, que l’on a vu apparaitre en 1993 la rubrique n° 2680 consacrée à la mise en œuvre des organismes génétiquement modifiés. In fine cette nomenclature répertorie un grand nombre d’installations, extrêmement diverses, allant du stockage au maniement de multiples substances chimiques, en passant par les parcs de stationnement (2.935), les abattoirs (2.210) ou les carrières (2.510)" [Coll,2008]. Ainsi adaptée aux pressions des techniques, cette nomenclature est censée identifier l’ensemble des activités et des produits qui, soit en tant que tels, soit le plus communément au-delà d’un seuil de production, de stockage …présentent un risque pour l’environnement ou pour le voisinage. Ceci sous entend qu’en dessous du seuil fixé le risque est présumé mineur et sérieux au-delà. Il est à noter que cette nomenclature est construite sur un risque théorique, ignorant notamment les situations topographiques particulières (proximité des zones habitées, point de captage des eaux, constitution des sols …) mais également des modes de production et des organisations mises en place au niveau de chaque établissement.
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Les installations classées relèvent de la compétence du Ministre de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement durable qui peut fixer des règles générales et des prescriptions techniques conditionnant leur fonctionnement et ceci afin d’imposer une certaine uniformisation du traitement du risque sur le territoire national. Ces installations relèvent aussi de la compétence des Préfets qui dans chaque département, peuvent fixer des prescriptions générales de fonctionnement, autorisent ou non leur implantation, les contrôlent tout au long de leur existence et le cas échéant prononcent des sanctions.
Nous verrons plus loin le rôle du Préfet lorsqu’un accident technologique majeur se produit, notamment concernant l’organisation des secours portés aux victimes.
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La loi du 19 juillet 1976 distingue deux régimes de fonctionnement, celui de l’autorisation
préalable dont relèvent les installations les plus dangereuses ou présentant le plus
d’inconvénients de voisinage et celui de la déclaration préalable pour les installations les moins dangereuses ou les moins gênantes.
Il est important de noter que le décret d’application n’envisage nullement le risque zéro, puisqu’il précise dans son article 38 "qu’il appartient aux exploitants de déclarer aux instances de contrôle tous les accidents et incidents survenus à leurs installations".
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finalité, l’objet est la mise en place d’une organisation générale qui dépasse très largement le strict périmètre de l’Entreprise, afin que les risques, les dangers que pourraient faire courir les installations projetées, soient maintenus en dessous de seuils socialement acceptables. Des organes de contrôle, compétents et indépendants sont mis en place. Leur mission s’assurer dès la phase de projet et avant la mise en service de l’installation que les risques qu’elle pourrait faire courir sont bien identifiés et limités aux valeurs socialement acceptées, mais aussi durant leur fonctionnement, tout incident significatif devant être signalé et analysé.
Dans l’esprit du Législateur, il s’agit bien ici d’une organisation collective, ayant une
responsabilité collective propre, engageant aussi bien la responsabilité de l’industriel que
celle de l’Etat. Or, comme nous aurons l’occasion de le voir dans nombre de jugements lorsque l’accident arrive la justice va s’intéresser immédiatement et en premier à l’industriel. D’une responsabilité collective voulue par le législateur, on dérive très vite vers une responsabilité individuelle, même si dans certains cas les autorités officielles sont mises en examen, pour être très généralement relaxées. Il y a là, selon nous, une réflexion à poursuivre concernant ce sujet.
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L’émotion très forte suscitée par le rejet accidentel de dioxine le 10 juillet 1976 sur la commune de SEVESO en Italie a incité les Etats Européens à se doter d’une politique commune en matière de prévention des risques industriels majeurs. Le 24 juin 1982, soit six ans après, était publiée la Directive N° 82/501/CE dite SEVESO. Cette directive "a pour objet la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et la limitation de leurs conséquences pour l'homme et l'environnement, afin d'assurer de façon cohérente et efficace dans toute la Communauté des niveaux de protection élevés" (article 1).
Cette Directive a été modifiée à diverses reprises et son champ d’application progressivement étendu, notamment suite à l’accident survenu à BALE dans la nuit du 30 novembre au 1er décembre 1986.
Elle est aujourd’hui remplacée par la Directive N° 96/82/CE publiée le 14 janvier 1997, dite SEVESO II, qui a pris effet au 3 février 1999.
Il est à noter que la Commission examine actuellement un certain nombre d’installations comme les pipelines, les ports, les gares de triage … non pris en compte par ce texte.
Toute nouvelle installation disposant de substances dangereuses doit être déclarée (article 6). Cette Directive demande à chaque exploitant d’établissements possédant les substances dangereuses répertoriées, en quantité égale ou supérieure à celles fixées, de réaliser des études de dangers, véritable clef de voute de toute politique de prévention des risques industriels et ce par installation concernée. Pour chacune d’elles, l’exploitant devra notamment identifier les sources de risques, les scénarios accidentels envisageables, leurs effets sur les personnes et l’environnement, leur probabilité d’occurrence, et leur cinétique de développement. Les établissements sont classés en deux catégories : les établissements dits à Seuil Haut et ceux dit à Seuil Bas (article 7).
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mettre en œuvre par cette dernière sont précisés article 18.
L’exploitant doit fournir à l’autorité compétente un rapport de sécurité dont le contenu est fixé par la Directive (article 9). En cas de modification des installations, l’ensemble des études de danger doivent être revues et corrigées (article 10). Il doit de plus élaborer un Plan d’Urgence Interne (P.U.I.) fixant les mesures à prendre à l’intérieur de l’établissement en cas d’accident (article 11) et rendre compte à l’autorité compétente de ce qui s’est passé après tout accident majeur (article 14).
Les risques associés à ces établissements doivent être pris en compte par les autorités compétentes dans leur politique d’urbanisation (article 12) et être transmis aux établissements recevant du public (article 13). Les Etats membres doivent fournir à la Commission un certain nombre d’informations concernant les établissements SEVESO qu’ils ont sur leur territoire (article 15).
L’article 19 demande aux Etats membres d’échanger leurs expériences en matière de prévention des accidents majeurs et de mesures prises pour en limiter les conséquences.
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"L’émotion très forte qui a été manifestée par l’opinion publique lors de l’explosion de l’usine AZF de Toulouse, le 21 septembre 2001, notamment en raison de sa proximité avec les attentats terroristes du 11 septembre à New York, a conduit les pouvoirs publics à engager de nombreuses rencontres « citoyennes » sur le thème des risques industriels. Deux ans plus tard, la loi du 30 juillet 2003 s’efforçait d’apporter une réponse qui ne soit pas simplement juridique et technicienne. La philosophie retenue repose sur l’idée que les données relatives aux risques encourus sont doubles : industrielles et urbaines. Il s’agissait donc pour elle de créer les moyens d’un traitement plus global et coordonné de l’ensemble" [Seil,2006]. On retrouve encore et toujours cette notion d’organisation collective qui dépasse la seule responsabilité de l’industriel.
Cette loi n’a plus pour seule finalité, ce qui était le cas des lois précédentes, de réaliser des études de dangers à seule fin d’obtenir les autorisations administratives nécessaires pour exploiter les installations projetées. Ses objectifs sont plus ambitieux. Au-delà de la maîtrise des risques, il s’agit d’informer les élus locaux et les riverains afin qu’ils soient à même de déterminer les bonnes politiques de prévention compte tenu des nouveaux risques technologiques envisagés. "Les mots clefs de cette loi sont : information, transparence, concertation, responsabilisation, prévention et indemnisation" [CFDT,2006].
Dans la suite de ce texte, nous retiendrons les définitions mentionnées dans le glossaire technique des risques technologiques adressé le 7 octobre 2005 par le Directeur de la prévention des pollutions et des risques aux Préfets.
Rappelons brièvement la nature des dispositions arrêtées dans cette loi très importante pour l’avenir.
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préciser la probabilité, l’occurrence, la cinétique et la gravité des accidents potentiels, selon
les méthodes déterministes, ce qui était déjà le cas avec les lois précédentes, mais aussi en
ayant recours aux méthodes probabilistes ce qui est nouveau. Ces méthodes sont déjà utilisées dans le nucléaire et l’aviation.
En second lieu, la loi instaure des Plans de Prévention des Risques Technologique (PPRT) et des Plans Locaux d’Urbanisation (PLU). Ces derniers ont pour objet de conduire à une urbanisation maîtrisée à la périphérie des sites industriels dangereux.
Cet ensemble de dispositions est complété par les Plans d’Organisation Interne (POI) fixant les dispositions à prendre en cas d’accident à l’intérieur de l’établissement, qui sont de la responsabilité de l’exploitant et les Plans Particuliers d’Intervention (PPI) concernant les actions à entreprendre à la périphérie de l’établissement et qui sont du ressort du Préfet et des Services Départementaux d'Incendie et de Secours (SDIS). Comme on le voit tous ces dispositifs s’articulent, interfèrent et se complètent les uns avec les autres. La figure 13 montre l’articulation de ces divers organismes vis-à-vis de ces dispositions.
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Figure 13 – Inter relations entre les différents plans et organes créés par la loi du 30 juillet 2003.
Cette loi permet désormais au Préfet, c'est-à-dire à l’Etat, d’exproprier les riverains concernés par un risque technologique important, mais, et c’est ce qui est nouveau, en concertation avec le riverain lui-même, l’Etat, les collectivités locales et l’industriel.
De plus, cette loi comporte de nombreuses avancées, traduites dans le Code du Travail, principalement concernant la sous-traitance et les prérogatives des CHSCT.
Dernier point complété par cette loi, les dispositions à prendre en fin d’activité pour réhabiliter le site.
On comprend mieux, dès lors, les innombrables contraintes qui pèsent sur les chefs d’entreprises et les responsables des grands systèmes socio techniques. Il est clair que les définitions de fonctions et les délégations de pouvoirs deviennent, dans de tels contextes,
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Ceci permet de mettre en évidence l’importance de créer une autre scène judiciaire, différente du tribunal correctionnel actuel, pour juger du dysfonctionnement grave d’un Etablissement inséré dans une telle organisation collective. Car, au-delà de la recherche de la responsabilité des personnes physiques et morales, mise en place par le législateur, c’est bien vers un droit prenant en compte l’organisation, vers une justice du fonctionnement collectif qui faut tendre.
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L’annexe de cette thèse donne concernant cet axe un certain nombre de compléments relatif : au traitement des déchets (§ 211) ;
à l’organisation et à la réglementation des réseaux aériens (§ 212) ;
à l’organisation et à la réglementation relatives aux installations nucléaires de base (§ 213) ;
à l’organisation et à la réglementation relatives à la sécurité ferroviaire (§ 214) ; au transport des matières dangereuses (§ 215).
Concernant l’axe statistique, elle donne un certain nombre de compléments concernant : les installations nucléaires de base (§ 221) ;
le réseau ferroviaire français (§222).
Conclusions partielles.
Ces développements montrent le long chemin parcouru en matière de législation pour prévenir les risques de santé des travailleurs, la sécurité des riverains et les atteintes à l’environnement. Quelle évolution depuis la parution du Décret Impérial de 1810 où les installations étaient positionnées par rapport au tissu urbain en fonction de leurs nuisances et la loi du 30 juillet 2003 concernant les I.C.P.E., cherchant à développer un véritable partenariat entre les différents réseaux d’acteurs concernés : l’Etat, les collectivités locales, les riverains et les industriels.
Après avoir vécu longtemps séparés, l’amélioration de la santé des travailleurs, la protection des riverains et de l’environnement se rejoignent dans le cadre de la loi du 30 juillet 2003, au travers des nouvelles prérogatives données au CHSCT et aux salariés notamment par le droit de retrait. Il en a été de même concernant les réseaux de l’aviation civile, les installations nucléaires de base et plus récemment avec la profonde mutation que sont entrain de vivre les réseaux de transport de passagers et de frets. Cette évolution des lois est le résultat des leçons du retour d’expérience tirées des nombreux accidents qui se sont produits, de l’évolution des mentalités au sein de la Société et de la constitution d’un véritable espace économique européen. Au sein de chaque secteur d’activité, compte tenu de ses risques propres, chaque loi plonge ses racines dans les lois antérieures dont elle se nourrit, reprenant les concepts de base les complétant, les enrichissant, en ajoutant de nouveaux pour tenir compte des évolutions technologiques et sociétales. Mais force est de constater que, malgré le poids grandissant des contraintes qui pèsent aujourd’hui sur les épaules des concepteurs et des exploitants de systèmes socio techniques complexes, comme ceux que nous venons d’évoquer, ces textes ne
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systématiquement en examen les personnes morales, les dirigeants et les techniciens impliqués dans de telles catastrophes que l’on réduira par un facteur dix ou cent les risques résiduels actuels. Il nous faut donc rechercher une autre voie plus efficace, plus pédagogique, une autre scène judiciaire où la priorité serait donnée au retour d’expérience, à la compréhension des faits, à la recherche de solutions techniques, technologiques, organisationnelles, humaines, la sanction des éventuels comportements délictueux n’intervenant qu’en second, la préservation des liens sociaux passant avant la règle du talion. La recherche et la définition de cette nouvelle scène judiciaire restent bien l’objectif majeur de cette thèse.
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Dans ce paragraphe nous allons examiner comment les valeurs d’un réseau d’acteurs, d’une communauté peut influencer la fiabilité et donc la sécurité d’un système socio technique complexe. Quels sont les fondements, les racines de toute culture ? Quel est le poids social de cet enracinement culturel ? Y a-t-il des phénomènes de résistance culturelle ? Quelles sont les dimensions profondes de toute culture ?
C’est à ces questions que nous allons essayer de répondre maintenant.
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Pour montrer très concrètement comment la culture d’une communauté peut influencer le fonctionnement d’un système, nous partirons d’un exemple que nous avons vécu il y a quelques dizaines d’années. Cela se passait en Mauritanie à la MIFERMA, entreprise qui exploitait l’un des plus riches gisements de fer du monde. Un des énormes camions qui transportaient le minerai de fer arraché à la montagne venait de franchir le talus de sécurité et de dévaler la pente. C’était le dixième accident depuis l’ouverture du chantier. Cette fois-ci, le conducteur n'avait que quelques ecchymoses. Mais les précédents avaient fait plusieurs morts. Le docteur M. FILIU, expert à EUREQUIP, fut chargé d’identifier les causes à l’origine de cette série d’accidents.
En examinant les informations disponibles, il lui apparut très vite que ceux-ci survenaient