Répartition territoriale des compétences institutionnelles en matière de voirie dans le District Métropolitain de Quito juillet

2.1.2 - Le système d’acteurs intervenant dans l’organisation des transports et la gestion de la circulation

Peut-être encore plus que dans le domaine de la voirie, le système d’acteurs chargés de la l’organisation des transport a connu de profondes mutations au cours de la décennie 1990. Cette évolution est associée au processus cadre de municipalisation de la compétence des transports dans le DMQ. Ce processus, loin d’être spécifique à Quito, est issu d’une adaptation progressive du système à une politique visant à transférer la responsabilité de certaines activités et services, des instances centrales aux instances locales, ayant une meilleure connaissance des problèmes concernant leur juridiction et donc mieux à même de répondre aux demandes de la communauté. Ce processus a entraîné l’apparition de nouveaux acteurs sur la scène de la gestion et planification des transports. Dans cette partie, nous analysons les compétences des organismes représentant l’autorité (organismes de tutelle concédants, organismes de planification, organismes de régulation et de contrôle) à différentes échelles. Les acteurs reflètent aussi les multiples formes de production de la mobilité, selon que le transport est collectif ou individuel, public ou privé, urbain ou extra urbain. Certains acteurs relèvent du pouvoir municipal, d’autres relèvent encore des instances centrales.

2.1.2.1 – Les organismes de tutelle du transport en commun : le rôle essentiel de la mairie

La Municipalité de Quito, organisme responsable du transport en commun urbain et interparoissial

Le transport en commun urbain et interparoissial dans le District Métropolitain est à la charge exclusive de la Mairie de Quito depuis la Loi du Régime du District Métropolitain de Quito de 1993 qui notifie les obligations suivantes : « planifier, réguler et coordonner tout ce qui est en relation avec le transport public et privé dans sa juridiction ». Le système de gestion municipal des transports mis en place dans le DMQ a en quelque sorte servi de modèle au processus de municipalisation de la compétence des transports urbains à l’échelle nationale. En effet, les prérogatives dont bénéficie le DMQ depuis 1993 en matière de transport s’appliquent dorénavant à l’ensemble des municipalités du pays comme le précise la dernière constitution de 1998 : « Le conseil municipal… pourra planifier, organiser, réguler le transit et le transport terrestre, en forme directe, par concession, autorisation ou autre forme de passation de contrat administratif, en fonction des nécessités de la communauté (art. 234) ». Deux entités municipales gèrent le transport en commun urbain et interparoissial dans le DMQ. Il s’agit de la DMT (Direction Métropolitaine de Transport et Voirie) et de l’EMSAT (Entreprise Métropolitaine de Service et Administration du Transport). La première, constituée en 2002, établit la politique cadre, les stratégies et les directives majeures du transport et de la voirie58. Elle élabore des plans, des propositions de régulation et oriente la politique tarifaire et la réglementation. La deuxième, entité concédante, créée en 2001, assure un rôle opérationnel59. Sa fonction est notamment d’administrer et contrôler le transport. Elle attribue les permis d’opération et définit les itinéraires et fréquences des lignes de bus urbaines et interparoissiales. L’EMSAT administre également les taxis, le transport scolaire et

58 _{Résolution Municipale N° 002, du 2 janvier 2002} 59 _{Ordonnance Municipale N° 055, du 13 juin 2001}

d’entreprise60. Les grands traits de l’action municipale à venir en matière de transport et de voirie s’insèrent dans le cadre du schéma directeur des déplacements urbains (MDMQ-DMT, 2002) présenté par la DMT en mai 2002. Ce schéma directeur, premier en son genre à Quito, résulte d’un travail mené par la DMT conjointement avec la EMSAT, la EMOP et la DMTV (Direction Métropolitaine du Territoire et du Logement). Il comporte un aspect novateur à Quito en ce sens qu’il intègre les multiples composants de la mobilité (transport, circulation, voirie) et tient compte des directives en matière d’aménagement du territoire et d’occupation des sols61 formulées dans le Plan Général de Développement Territorial (MDMQ/DMTV, 2000).

Le Conseil National de Transit (CNT), organisme responsable du transport en commun interprovincial

Le transport en commun interprovincial est à la charge du Conseil National de Transit, organisme qui dépend du Ministère du Gouvernement Central. Cette compétence est stipulée dans la Loi du Transit et Transport Terrestre de 1966. Le CNT détermine les itinéraires et fréquences des bus interprovinciaux. Il est également responsable de la détermination du prix du transport en commun interprovincial et intercantonal. Jusqu’au début des années 1990, il déterminait également les prix du transport urbain. Cette compétence lui a été retirée au profit des municipalités en deux étapes, tout d’abord avec la Loi du Régime du District Métropolitain de Quito de 1993 et ensuite avec la dernière actualisation de la constitution de l’Equateur de 1998 qui renforce les prérogatives de l’ensemble des municipalités de l’Equateur en matière de transport (cf. infra).

Le Conseil Provincial du Transit de Pichincha (CPTP), organisme responsable du transport en commun intercantonal

Le transport en commun intercantonal (intraprovincial) est à la charge du Conseil Provincial du Transit de Pichincha qui dépend directement du Conseil National de Transit (CNT). Le Conseil Provincial du Transit de Pichincha détermine les itinéraires et fréquences des bus intercantonaux et applique les directives tarifaires définies par le CNT.

2.1.2.2 – Les organismes chargés du parc automobile et du trafic : des compétences plus ou moins clairement partagées entre la Municipalité de Quito et la Police Nationale L’immatriculation des véhicules et le contrôle du trafic : des responsabilités de la Police Nationale

D’après la Loi de Transit et Transport Terrestre, le contrôle du parc automobile et l’immatriculation des véhicules tous types confondus au sein du DMQ, revient à l’Office Provincial du Transit de Pichincha (JPTP)62 _{dépendant de la Police Nationale. Une}

particularité est que cette immatriculation doit être renouvelée chaque année en Equateur, ce qui permet d’avoir des statistiques actualisées. Depuis 2003, les véhicules doivent cependant

60 _{La DMT et l’EMSAT ont remplacé la UPGT (Unité de Planification et de Gestion des Transport) créée en} 1995 et dissolue en 2001.

61 _{En effet, le schéma directeur antérieur de 1998, était surtout un plan de rationalisation du transport} essentiellement orienté vers la modernisation technique et opérationnelle des transports urbains qui devaient s’articuler autour de l’axe du trolleybus dans un réseau de transport intégré (service et tarif).

passer au préalable par un Centre de Révision et de Contrôle Techniques créé grâce à une convention signée en décembre 2000 entre la Municipalité de Quito et le Conseil National de Transit. Toujours d’après la Loi du Transit et Transport Terrestre, le contrôle du trafic en ville relève de la Direction Nationale de Transit (DNT), organisme également dépendant de la Police Nationale. La DNT est responsable de la prévention et de la sécurité routières. Elle intervient également lors des accidents de circulation dont elle tient à jour une base statistique qui nous été utile pour déterminer la dangerosité des tronçons (troisième partie).

La surveillance et la gestion de la circulation en ville : des responsabilités de la Mairie

Dans le DMQ, un service municipal est chargé de la surveillance des conditions de circulation urbaine. Il s’agit du Centre de Contrôle des Opérations (CCO) rattaché à l’EMSAT. Son rôle est de résoudre les problèmes de circulation en informant les organismes appropriés tels que la Police Nationale en cas d’accident ou d’engorgement de trafic, la EMOP-Q en cas de défectuosité de la voirie, la EMAAP-Q en cas de problèmes liés à l’eau, les pompiers en cas d’ennoiement des passages surbaissés… Toutes ces perturbations relevées par des observateurs de terrain sont communiquées à une centrale et enregistrées dans une base de données. Cette base sert de support à des études visant à améliorer la fluidité du trafic en effectuant des réformes géométriques de la chaussée, une meilleure calibration du système de feux tricolores…. Le CCO joue également un rôle fondamental en temps de crise. Lors de l’éruption du volcan Pichincha en octobre 1999, des agents ont été envoyés aux quatre coins de la ville et ont tenu informée la centrale sur les engorgements et difficultés de circulation. Cette information nous a été utile pour déterminer les portions de l’appareil circulatoire les mieux surveillées et celles qui le sont moins ou pas du tout. Ceci fournit des indications sur la vulnérabilité des tronçons routiers (troisième partie).

De plus, l’EMSAT a pour fonction d’administrer et gérer les équipements circulatoires (feux tricolores et dispositif de signalisation). Depuis 1996, la Municipalité de Quito a instauré dans une dynamique centrifuge consubstantielle à la construction du trolleybus, un système centralisé de feux de signalisation électrique unique en Equateur. Celui-ci a été étendu progressivement et intégrait 230 carrefours à la fin 2001, soit 50 % des intersections dotées de feux tricolores. Les autres feux, plus anciens, fonctionnent indépendamment des premiers et relèvent encore temporairement de la Direction Nationale de Transit (Police Nationale). Deux systèmes de signalisation électrique coexistent et empêchent en ville une gestion optimale de la circulation ce qui renvoie également à une forme de vulnérabilité (troisième partie).

L’analyse préalable a permis de faire ressortir qu’aussi bien dans le domaine de la voirie que dans celui des transports, plusieurs acteurs jouent un rôle à des échelles différentes au sein du DMQ. Le système d’acteurs intervenant en matière de voirie relève de l’emboîtement complémentaire des pouvoirs à la fois municipal (EMOP-Q), provincial (HCPP) et central (MOP). Si les compétences en matière de transport en commun apparaissent claires avec deux acteurs principaux, la mairie d’un côté (DMT, EMSAT) et la Police Nationale de l’autre (CNT et CPTP), on constate en revanche, un certain recouvrement des prérogatives dans la gestion et le contrôle du trafic, en partie dû à un flou juridique et en partie dû au caractère relativement récent du transfert de responsabilité au profit de la mairie. Ce récent transfert est à l’origine d’un rapport de forces et d’un manque de coopération entre la municipalité et la police et explique la permanence du double système de signalisation électrique empêchant une gestion optimale de la circulation en ville. Connaissant le système institutionnel de la voirie et des transports, la question que l’on se pose à ce stade est de savoir quelles sont les caractéristiques de l’appareil circulatoire de l’agglomération et quels sont les principes de fonctionnement du système de transport, dans un deuxième temps ?

2.2 – Le système d’infrastructures routières (réseau, ouvrages et équipements)

Nous avons étudié au préalable l’ampleur et les logiques de déplacements, principalement en transport en commun, au regard des centralités et de l’agencement socio-économique du système territorial du district de Quito. L’objectif de l’analyse suivante est de comprendre sur quel système d’infrastructures routières s’appuie cette mobilité. Quelles en sont ses principales caractéristiques ? Comment le réseau routier est-il agencé ? Quelles ont été ses principales évolutions ?

Le réseau routier de l’agglomération de Quito est constitué d’un ensemble de routes, de rues et de ruelles63 et intègre également des ponts et des tunnels. Si le réseau principal et les rues de la partie centrale de la ville sont entièrement goudronnés, il n’en est pas de même dans le sud de la ville, les quartiers périphériques urbains et les espaces suburbains. La cartographie du tracé des rues dans la ville nous a été fournie par l’Entreprise Electrique de Quito qui gère cette information au même titre que la base géoréférencée sur les compteurs électriques (cf. supra).

2.2.1 – Une extension exponentielle du réseau routier lié à l’étalement urbain amorcé surtout à partir des années 1920

2.2.1.1 – Une extension contrainte selon une direction nord-sud à l’échelle de la ville L’appareil circulatoire du district s’est développé corrélativement à l’extension urbaine. En 1921, la ville de Quito comptait 80 700 habitants et s’étalait sur 815 ha64. En 2001, la ville rassemble 1 413 700 habitants et occupe 19 200 ha. En 80 ans, la population urbaine a été multipliée par 17, la superficie de la ville par 23, signifiant une baisse de la densité urbaine moyenne. Dans le même laps de temps, la longueur du réseau routier de la ville a été multipliée par 22, passant de 132 km. en 1921 à près de 3000 en 2001 (carte 19). La longueur du réseau routier urbain a été calculée à différents stades de l’expansion de la ville dont les limites sont connues65. Nous n’avons malheureusement pas pu calculer la longueur de voirie en dehors de la ville car nous ne disposions pas d’une cartographie actualisée et exhaustive du réseau de ces secteurs.

De 1720 à 1921, le taux d’accroissement annuel du système de voiries a été extrêmement faible (0,66 %). Jusqu’en 1921, Quito n’était qu’une petite ville avec son centre historique et quelques extensions vers le nord. A partir de 1921, l’extension de l’appareil circulatoire s’est accélérée corrélativement à la progression soutenue du tissu urbain avec des taux de variation annuels moyens supérieurs à 3,5 %. C’est après 1946 et surtout au cours de la période 1971- 1987 que le plus grand nombre de voies ont été construites avec un taux de 6,64 % par an. Depuis 1987, l’accroissement du réseau a fortement diminué (1,22 % par an) et a surtout concerné le sud de la ville.

63 _{Nous n’analysons pas ici les sentiers et chemins non praticables en voiture} 64 _{D’après l’Atlas Infographique de Quito, 1992.}

65 _{Nous considérons schématiquement que l’expansion du réseau routier va de pair avec l’extension urbaine. En} effet, l’aménagement d’un lotissement implique la construction d’un ensemble de rues. Ceci dit, les calculs que nous présentons ne tiennent pas compte dans le détail des rues qui ont pu être tracées a posteriori dans un ensemble urbain déjà consolidé (mais ce cas de figure est plutôt marginal).

de 1971 à 1987 de 1946 à 1971 de 1921 à 1946 avant 1921 après 1987 0 2000 m période longueur de voirie construite cumulée (km)

taux de variation annuel moyen de l'extension du réseau routier [1760-1921[ 0,66% [1921-1946[ 3,68% [1946-1971[ 4,11% [1971-1987[ 6,64% [1987-2001] 1,22%

Périodes de construction du réseau

Aéroport Parc La Carolina Parc El Ejido Panecillo Centre Historique de Quito Solanda 132 326 892 2496 2995