Dans la fonction publique prise dans son ensemble, "La durée du travail, son
contenu et son analyse n'étaient pas, jusqu'à une période très récente, une préoccupation majeure" : tel est l'un des premiers constats réalisé par le rapport de la mission "ROCHE", mise en place début 1998 par le gouvernement de la gauche afin de préparer l’application des « 35 heures » à la fonction publique40. Il ajoute que "les mesures affectant la durée du travail se sont superposées sans qu'une véritable réflexion sur leur impact ait émergé", d'où "une extrême diversité et surtout l'absence d'instruments de mesure homogène. La durée du travail n'a pas été considérée comme un élément à part entière de l'organisation du travail, mais ses modulations ont très souvent servi, à l'instar des primes et indemnités, de monnaie d'échange dans les négociations, notamment à la suite de conflits".
Entre 1939 et 1981 la durée hebdomadaire avait été réduite de 45 à 41 heures (sauf pour les militaires, et pour les magistrats du siège) : il faut attendre 1968 pour que la durée hebdomadaire soit abaissée à 44 heures. Mais tout au long de cette période l'organisation du temps de travail est régie par des textes disparates et de valeur juridique différentes (nombreuses circulaires et instructions). Des circulaires européennes intervenues depuis 1981 n'y sont pas transposées
Dans la Fonction Publique Hospitalière (FPH), jusque en 2002 avec la mise en
place des « 35 heures », compte tenu des contraintes de continuité de service et de sécurité des patients, les dispositions spécifiques sont souvent plus précises que dans la fonction publique d'Etat. La durée et l’organisation du travail étaient régis depuis 1982 par ordonnances, décrets d’application et "nombre des dispositions ne sont fixées que par des circulaires"41.Par exemple ces textes précisent la notion de durée du travail effectif, excluant les temps de pause et de repas.
L'emploi à temps partiel relève alors d’une ordonnance, concernant l’ensemble de la Fonction Publique, précisée en 1985 par une circulaire d’application à la FPH. Le travail de nuit quant à lui fait l’objet d’un accord national en 1991, suivi d’une circulaire d’application en 1994 ; des circulaires précisent enfin le nombre de jours fériés (14 jours) ainsi que le mode de compensation des jours fériés coïncidant avec des jours de repos.
Cette réglementation apparaît minimale. La mission « ROCHE » met en lumière le caractère « inadapté » et « incomplet » du cadre juridique de l’organisation du travail dans les hôpitaux, en même temps qu’elle révèle une grande disparité des pratiques dans la « mise en œuvre de la réglementation ». Parmi ses principales recommandations : la mise en place « au plan national d’un cadre de référence fixant sans ambiguïté les règles s’appliquant à tous » ; « l’élaboration d’outils communs de mesure du temps de travail » ; « lier le passage aux 35 heures à une véritable réflexion organisationnelle » ; « tout en laissant une réelle autonomie au niveau local, ne plus accepter, sous couvert de maintien des pratiques acquises, des inégalités trop flagrantes », en remarquant que « l’application des textes n’est pas toujours évidente ». Sont cités sur ce dernier point, à propos des horaires de nuit, les plages de 12 heures ou la pratique de cumul des « récupérations ».
Les statuts d’emploi, le déroulement des carrières et les conditions de la retraite sont régis par d’autres textes s’appliquant ou non à l’ensemble de la fonction publique : toutes ces dimensions sont écartées de l’acception courante du « temps de travail »
40 Rapport de la mission ROCHE, Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation, Janvier 1999.
41
comme de la négociation collective nationale des « 35 heures ». On ne les présente pas ici.
Les principales dispositions nationales en matière de régulation du temps de travail au sens étroit avant 2002 dans la Fonction Publique Hospitalière sont les suivantes:
-Durée hebdomadaire de 39 heures.
-Limitation à 9 heures (de jour) et 10 heures (de nuit) de la durée quotidienne. -Obligation d’un « tableau de service » (dit plus couramment « planning ») précisant au moins pour la quinzaine la répartition des heures de travail, affiché au moins huit jours à l’avance ; les modifications éventuelles devant être portées au tableau (sans obligation légale de délai minimal de prévenance).
-Organisation du travail sur une période de 14 jours ; 4 jours de repos par quatorzaine, dont au moins deux consécutifs.
-Heures supplémentaires « lorsque les besoins du service l’exigent », limitées à 20 heures par mois, soit compensées en horaire identique, soit rémunérées (selon l’indice du traitement, mais plafonnées, et selon la période - nuit et dimanche étant bonifiés).
-Possibilité de « permanence » à l’établissement « lorsque la continuité du service l’exige », dans la limite d’une nuit par semaine et d’un dimanche ou jour férié par mois, rémunéré en heures supplémentaires en cas de travail effectif, à 50% de l’heure supplémentaire en cas de non travail effectif ; et possibilité d’astreintes à domicile, non rémunérées en cas de non déplacement sur le lieu de travail (ces deux possibilités, faute de décret d’application, avaient un statut flou, normalement « exceptionnel »).
-Travail de nuit : durée hebdomadaire de 35 heures (son application, à partir de 1994, a été très problématique, et a été l’occasion de remettre en question des avantages locaux en matière de jours fériés ou de repos et de la mise en place d’une comptabilisation annuelle de la durée du travail).
-Congés annuels : 25 jours, auxquels s’ajoutent 11 fériés et 2 jours dits « hors saison » (en cas de prise des congés hors saison estivale), et 3 jours de tolérances usuellement admises.
-Emploi à temps partiel : pas d’embauche à temps partiel possible ; droit ouvert à tous les agents titulaires sans nécessité de justification, mais avec possibilité de refus pour « nécessité du service », aux quotités de 50, 60, 70, 80 et 90% 42; mi-temps (50%) « de droit pour raisons familiales » (naissance, soins au conjoint, à enfant ou à ascendant) depuis 1994 ; incitations financières pour les quotités de 80 et 90% (rémunérées à 86% et 91,5%) ; prise en compte comme un temps plein pour la constitution des droits à la retraite, mais au prorata pour le niveau des pensions ; possibilité de cumuler un temps partiel et l’Allocation Parentale d’Education (APE) si au moins deux enfants dont le plus jeune a moins de trois ans43.
- Horaires a-typiques (nuit, dimanche et jours fériés) : bénéficient d’indemnités horaires spécifiques, indemnités dont le niveau est fixe (indépendant de l’indice du traitement et donc de la rémunération de base).
La plupart de ces dispositions apparaissent faire l'objet d'applications partielles et disparates. Des exemples en sont fournis par les congés annuels, selon qu'il est fait référence à la notion de "jours ouvrables" ou de "jours ouvrés", ou encore sur la prise en compte ou non des temps de pause et de repas dans le temps de travail effectif. D'où l'insistance mise par la Mission sur la notion de "mise à plat" préalable au passage à 35 heures.
42 Ce qui fait que le passage, y compris « pour raisons familiales », à taux de temps partiel de 60,
70, 80, ou 90%, n’est pas un droit absolu, d’autant plus que les établissements ont des difficultés d’obtenir des compensations en termes budgétaires.
43
Les principales particularités locales, au niveau du Centre Hospitalier étudié, avant la mis en place des « 35 heures » de la réglementation et des coutumes de temps de travail sont les suivantes :
-Un nombre de jours fériés et de repos supérieur au minimum légal ;
-Un système de « roulement » touchant pour l’essentiel du personnel de jour, dit en « repos variable », datant semble-t-il des luttes syndicales de 1968, se traduisant par des durées hebdomadaires moyennes inférieures à 39 heures44, et par le grand nombre de « bascules » du soir au matin, lesquelles impliquent une durée de repos inférieure aux minimum légaux (fin à 21 heures le soir, reprise à 6 heures du matin, soit 9 heures seulement) ; roulement dominant organisé par cycle de trois semaines, et permettant de faire coïncider jours de repos et week-end un week-end sur trois ; une prise de poste matinale (6 heure), plus matinale que dans d’autres établissements de province .
- Un horaire de 9 h 15 pour le travail de nuit, organisé selon un cycle alternant trois nuits et trois repos.
-Heures supplémentaires : pratique de récupération « heure pour heure » et non d’indemnisation.
- Emploi à temps partiel : taux supérieur à la moyenne nationale suite à politique de la Directrice des Soins Infirmiers (DSI) (Cf. plus bas).
- Existence d’une crèche ouvrant de 6 heures à 21 heures, accueillant les enfants des personnels s’engageant à les mettre au moins 10 jours dans le mois.
2-3-2 Les « 35 heures » à l’hôpital : le protocole national du 27/09/2001
Signataires : CFDT, CGC, SNCH, UNSA (35% des voix aux élections professionnelles)
Non signataires : CGT, FO, Sud-CRC, CFTC (65% des voix).
C’est donc un accord minoritaire, ce qui est le cas rappelons-le, à propos des « 35 heures » dans beaucoup de branches et d’entreprises.
Décrets d’application publiés le 4 janvier 2002.
Prévoit des négociations locales avec une première date butoir fin février 2002. Des négociations s’engagent dans les établissements concernés (environ 1000). Plus de 80% d’entre elles auraient débouché sur des accords fin 2002.
Le grand point de conflit national – avec plusieurs journées d’action relativement suivies de la fin 2001 à la mi 2002 – porte sur le volume de création d’emploi destiné à accompagner le passage aux « 35 heures » : fixé finalement à 45 000 – sur 3 ans, dont 10 400 en 2002 – les non signataires demandaient 80 000. Cet enjeu pèse directement sur l’effectivité des « 35 heures » : faute de nouveaux postes en nombre suffisant, risquent de se développer les heures supplémentaires non récupérées, les jours de RTT non pris, voire les fermetures de services. Il pèse évidemment sur le devenir de la charge de travail, déjà jugée excessive dans de nombreux hôpitaux et services.
Les autres points du conflit sont classiques, la question d’une baisse ou d’une modération des rémunérations, qui aurait sans doute été trop explosive, n’ayant semble-t- il pas été posée. Comme à propos de la Loi Aubry s’appliquant au secteur privé, ils ont porté sur les modalités de comptabilisation du « temps de travail effectif », sur les formes d’annualisation de fait et de flexibilité du temps de travail : qui maîtrise, du salarié ou de la hiérarchie, le choix des plages de temps libérés ?
44 Pour le cycle ou roulement dominant alors, sur trois semaines, comprenant 14 journées de travail
Principales dispositions
- Durée du travail : « 35 heures » de « travail effectif » par semaine, sur la base d’un décompte annuel de 1600 heures (hors heures supplémentaires) ; cette durée peut être réduite pour des agents « soumis à des sujétions spécifiques ».
- Définition du temps de travail effectif : reprise de la nouvelle définition du code du travail issu de la loi Aubry II, formulation évasive relative aux temps de pause et de restauration : « lorsque les critères de définition du travail effectif sont réunis », ces temps sont considérés comme du temps de travail effectif.
- « Garanties » en matière d’amplitudes et de repos : 48 heures au plus sur 7 jours, 9 heures par jour pour les équipes de jour, 10 heures pour les équipes de nuit , 10 h. 30 pour le « travail discontinu » (journée fractionnée) ; repos quotidien de 12 h. minimum, hebdomadaire de 36 h., 4 jours pour 2 semaines, dont au moins 2 consécutifs incluant un dimanche : travail de nuit = tout travail compris entre 21 h et 6 heures, ou 9 h. consécutives entre 21 h. et 7 h. ; pause obligatoire si prestation minimale de 6 h.
- Cycles et horaires : peuvent aller de 1 à 12 semaines, comprenant des semaine d’au plus 44 heures .
- Modalités de RTT : nombre de jours de RTT en fonction de la durée hebdomadaire moyenne pouvant aller de 20 jours (si 39 h. hebdo) à 6 jours pour 36 h.
- Tableau de service : porté à la connaissance des agents 15 jours avant, rectifications possibles « sauf contraintes impératives de fonctionnement » 48 h. avant.
- Heures supplémentaires : 20 heures au plus par mois et par agent (15 heures en 2005, 10 heures en 2006). Si dépassement des bornes horaires du cycle, soit récupérées sur la base d’une durée au moins égale, soit indemnisées (modalités précisées par les décrets d’application).
- Horaires variables individuels : possible sous condition de décompte exact et de la définition de plages fixes.
- Astreintes à domicile : possible dans les limites d’une liste d’emplois par service, rémunération en cas de travail effectif, durée du trajet comprise.
- Cadres : choix entre décompte horaire et un décompte en jours, avec 20 jours de RTT.
- CET : chaque agent « peut en bénéficier à sa demande » , pour y affecter des jours de congés annuels, des jours de RTT, et des heures supplémentaires.
- Régimes d’équivalence : concerne les personnels éducatifs des établissements sociaux et sociaux-médicaux, « dont les fonctions impliquent ne présence comportant des temps d’inaction ».
On le voit, un grand nombre de modifications et de précisions sont introduites par cet accord et les décrets qui suivront par rapport à la régulation nationale du temps de travail dans la FPH instituée antérieurement. On relève cependant que rien n’est modifié sur des points clefs, comme les amplitudes horaires quotidiennes, et le volume maximal des heures supplémentaires (pour lequel aucune diminution n’est prévue avant 2005). 2-3-3 Le protocole d' "assouplissement des 35 heures" de début 2003
Fin 2002, le changement de gouvernement s’est traduit par des modifications législatives visant à « assouplir les 35 heures » dans l'ensemble des secteurs d'activité, en particulier en révisant à la hausse le contingent d’heures supplémentaires (Cf. plus haut). Concernant la fonction publique hospitalière, jugeant que la mise en place des 35 heures a accentué les tensions dans les établissements, jusqu’à remettre en question parfois la sécurité des malades, le nouveau ministre confie rapidement à A. PIQUEMAL (directeur de l’Hôpital de Bordeaux) une mission d’évaluation de la RTT dans les établissements de santé. Le rapport est remis le 7 novembre 2002, et le 8 janvier un certain nombre de syndicats - comprenant cette fois FO, mais toujours pas la CGT ni SUD - signent un protocole d’accord sur « l’assouplissement des 35 heures ». Jugeant que la RTT demeure
un acquis social sur lequel il ne saurait être question de revenir, l’accord prévoit notamment la possibilité de reporter ou de payer (dans la limite de 10 jours) des journées de RTT non prises, le recours aux heures supplémentaires est aménagé (la limite passe de 20 heures par mois à 180 heures par an), et le CET devient plus attractif (bonification à hauteur de 10% des jours de RTT épargnés d’ici le 31 .12. 2005). Les décrets d’application sont publiés en juin 2003.
2-3-4 La mise en place des "35 heures" dans la fonction publique hospitalière
Deux études complémentaires - l'une quantitative, l'autre qualitative - ont été réalisées par la DREES fin 2002 et début 2003 dans la fonction publique hospitalière afin de connaître les modalités de mise en œuvre de la RTT.
Une étude quantitative
A l'automne 2002 un questionnaire a été adressé à l'ensemble des 1 080 établissements relevant de la FPH. 80% d'entre eux, représentant 80% du personnel, avaient négocié un accord d'application45. Et 99% des établissements déclarent avoir procédé avant les négociations à une concertation des personnels. Au sein des établissements signataires seulement 54%, représentant 45% des effectifs, sont des accords majoritaires (au sens où les organisation signataires avaient rassemblé la majorité des suffrages des personnels). Dans un peu plus des trois quarts des établissements la RTT s'est traduite par au moins 15 journées de congés supplémentaires, le nombre de 15 jours associé à une durée hebdomadaire de 37 h 30 arrivant en tête (40%) pour le personnel infirmier. Les modalités de la RTT apparaissent peu différentes selon le régime horaire des personnels ("repos fixe", en "repos variable avec moins de 20 dimanche et jours fériés" (DJF) prestés dans l'année, "repos variable avec plus de 20 DJF"). La prépondérance de la modalité de RTT en journées est associée positivement à la taille de l'établissement, et elle est plus fréquente en Ile de France.
En moyenne le temps de travail a été réduit de 9,7% pour atteindre 1 563 heures par an pour les infirmiers en repos fixe, et 1 537 pour ceux en repos variable avec plus de 20 DJF, soit dans les deux cas un peu moins que le nouveau maximum légal. Les disparités de la durée du travail entre les établissements auraient diminué sous l'effet de la RTT (diminution de moitié des disparités, appréciées par l'écart type, pour chacun des régimes temporels). L'étude note cependant qu'une partie de cette RTT s'est faite par un raccourcissement de la durée du chevauchement entre équipes, en particulier entre équipe du matin et équipe du soir (durée réduite, en moyenne, d'une heure à 45 minutes dans les établissements concernés). Le sort fait au temps de repas est variable : si la majorité des établissements n'a pas changé son statut - qu'il soit demeuré dans le temps de travail ou en dehors du temps de travail - ceux qui l'ont exclu du temps de travail alors qu'il l'était sont un peu plus nombreux à l'avoir inclus alors qu'il ne l'était pas. C'est pour les organisations fondées sur un repos variable que l'intégration du temps de repas au temps de travail demeure la plus fréquente, même si elle diminue avec la RTT (460 établissements en 2001, 425 en 2002). L'étude estime à 40% la proportion des établissements comptant le temps de repas dans le temps de travail pour les personnels à repos fixe, et prés de 50% pour les personnels en repos variable.
Les créations de postes programmées sur trois ans (2002 à 2004) sont estimées de 5,6 à 5,9%, 11 000 recrutements - principalement en personnel soignant, qui représente 80% des recrutements prévus, contre 70% des effectifs en place - étant d'ores et déjà intervenus au 30.09.2000. Ce sont les personnels techniques et administratifs qui sont les
45 DREES, "Enquête sur la mise en place de la RTT dans la fonction publique hospitalière", Série
moins concernés par les créations d'emploi. Si au plan national 90% des recrutements programmés pour 2002 ont déjà été réalisés, les disparités régionales sont sensibles, en lien semble-t-il avec des difficultés de recrutement dans certaines zones, comme en Ile de France. Nombre de ces recrutements se sont fait sous la forme d'embauche d'agents contractuels, plus rarement d'intérimaires. La situation faite aux emplois à temps partiel semble avoir été peu affectée : seulement 60% des établissements ont proposé à leurs agents à temps partiel d'augmenter leur quotité de travail, et seulement un quart de ceux qui ont recruté déclarent avoir en même temps accru cette quotité de travail des soignants à temps partiel. Si le Compte Epargne Temps (CET) semble utilisé de manière marginale, ce n'est pas le cas des heures supplémentaires, dont 42% des établissements (représentant 55% des effectifs) déclarent y avoir recours plus fréquemment… que ces heures soient rémunérées ou non. Un établissement sur cinq, représentant le tiers des effectifs de la FPH, déclare en outre procéder à des fermetures d'unités de soins certaines périodes de l'année. Quant aux aspects organisationnels liés à la RTT ils ont été plus souvent traités dans les grandes structures que dans les petits hôpitaux.
Enfin 60% des établissements, représentants 75% des effectifs déclarent avoir rencontré des difficultés les ayant amené à différer l'application de certaines mesures réglementaires, comme le nombre de dimanche par quinzaine (50% des établissements, 61% des effectifs) et l'amplitude des horaires coupés : temps de repos minimum entre deux journées de travail (39% des établissements, 42% des effectifs), repos minimum hebdomadaire de 36 heures consécutives (32%, 38%). 70% des établissements citent comme conséquence de la RTT la diminution du temps passé par les soignants au lit des malades, un sur deux (représentant les 2/3 des effectifs) juge que la RTT a été un facteur d'aggravation des tensions sociales, et ce d'autant plus que l'hôpital est de grande taille ; 20% seulement jugent que la RTT a été un facteur d'amélioration du climat social.
Une étude qualitative
Elaborée à partir de 17 monographies d'établissements réalisées entre novembre 2002 et février 2003, une synthèse est publiée par la DREES en octobre 2003 46. Elle dessine un tableau sensiblement plus critique que le précédent.
Le résumé de cette étude relève ainsi les points principaux.
Les initiatives prises en matière de consultation et de concertation avec les personnels préalables aux négociations n'ont été que "très partiellement perçues par les agents". "Les agents n'ont pas toujours pu bénéficier pleinement des mesures décidées", compte tenu de l'étalement des embauches sur trois ans. Les problèmes d'effectifs