Les réformes successives de la Politique agricole commune démontrent les difficultés à changer les pratiques agricoles et à inscrire la protection de l’environnement parmi ses objectifs.
Aussi, de profondes réformes touchant les structures de l’agriculture c’est-‐à-‐dire ses territoires, son organisation économique ainsi que la place qu’elle doit occuper dans nos sociétés européennes furent nécessaire ; c’est grâce à ces mesures que la politique de développement rural a vu le jour (§1).
Cependant, les différents résultats observés à travers les réformes entreprises par les Institutions de l’Union européenne ont permis de constater que l’aspect financier constitue non seulement un levier permettant d’orienter le comportement des agriculteurs mais aussi et surtout, un instrument efficace en matière de lutte contre les mauvaises pratiques agricoles (§2).
§1 : Le développement rural : une nouvelle vision pour l’agriculture
Le développement rural « a pour objectif de mettre en place, de façon durable, un cadre cohérent et global destiné à renforcer le tissu économique et social des zones rurales, y freiner l’exode, maintenir et développer l’emploi, encourager une agriculture plus respectueuse de l’environnement tout en accompagnant et complétant la politiques des prix et des marchés »116. Il s’agit d’intégrer l’agriculture dans un concept plus large, celui de « développement durable »117 qui consiste à satisfaire les « besoins des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures de satisfaire les leurs »118. Ce principe s’est matérialisé par un plan d’action intitulé « Action 21 », approuvé par cent soixante-‐dix pays et visant à assurer le développement durable pour le 21ème siècle. Le développement rural était consacré dans le chapitre 14 de ce plan d’action et c’est dans une communication du 27 janvier 1999 intitulée « Piste pour une agriculture durable »119 que la Commission européenne en a défini les contours120. Cependant, ce n’est qu’à l’occasion du sommet de Göteborg les 15 et 16 juin 2001 que le concept a été formellement érigé. Si la politique de développement rural a permis de renforcer le lien entre l’agriculture et l’environnement, par le biais du développement durable, les premiers pas de cette politique furent timides (A) et seules les mesures agro-‐environnementales qui faisaient parties de cette politique se sont avérées efficaces
(B).
A : Un renforcement du lien entre agriculture et environnement
A l’occasion du Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999, l’adoption de la réforme de la P.A.C. proposée par la Commission dans l’Agenda 2000 a permis de définir la politique structurelle sur laquelle se construit le développement rural ; avec l’adoption du règlement n°1257/99 du 17 mai 1999 concernant le soutien au
116 Les dossiers de la P.A.C., « le développement rural », www.agriculture.gouv.fr.
117 Le terme de « développement durable » a été défini dans le rapport Brundtland qui a été rédigé par la
Commission mondiale sur l’environnement et le développement créée par la résolution 38/161 de l’Assemblée générale de l’ONU du 19 décembre 1983.
118 L’article 6 CE intègre pleinement le développement durable dans les politiques de protection de
l’environnement de la Communauté. D’ailleurs, à la lecture de l ‘article 2 du même traité, il apparaît que les objectifs visés par la notion de développement durable constituent l’une des missions de la Communauté.
119 J.O.C.E. C 173 du 19 juin 1999, p.2.
120 La Commission s’est inspirée de la définition élaborée par l’Organisation des Nations unies pour
l’alimentation et l’agriculture (F.A.O.) pour laquelle le développement durable de l’agriculture consistait à « préserver la terre, l’eau et les ressources génétiques, végétales et animales, ne pas dégrader l’environnement, et être techniquement approprié, économiquement viable et socialement acceptable ».
développement rural par le F.E.O.G.A. qui modifie et abroge un certain nombre de règlements121. Il s’agit du deuxième pilier de la P.A.C., à côté de celui constitué par la politique des marchés. C’est une conférence s’intitulant « l’Europe rurale, des perspectives d’avenir » sur le développement rural qui s’est tenue en Irlande à Cork du 7 au 9 novembre 1996 qui a inspiré cette nouvelle politique. Ce fut l’occasion pour le commissaire Franz FISCHLER, instigateur de la conférence, de mettre en évidence les insuffisances structurelles des zones rurales, que ce soit en matière économique ou sociale. A l’issue de cette conférence, une déclaration commune, la « Déclaration de Cork », a permis d’ériger le développement rural au rang de principe fondamental de toute action de l’Union européenne.
Il s’agit notamment de considérer l’agriculture non pas uniquement comme une activité économique mais aussi comme une activité permettant le développement social des territoires, la protection de l’environnement, des animaux ou bien la garantie d’une sécurité alimentaire. Par conséquent, les agriculteurs peuvent être perçus comme des producteurs de biens (agricoles) échangeables sur un marché mais aussi et surtout comme des prestataires de services agissant dans le cadre de la collectivité et de l’intérêt général. Or, cette approche permettrait de justifier le système interventionniste auquel sont attachés les États membres. Ainsi, la Commission propose à l’égard de la P.A.C. que « durant la décennie à venir, les zones rurales devront remplir des fonctions d’ordre écologique et récréatif de plus en plus importantes qui offriront de nouvelles possibilités de développement pour les exploitants agricoles et leurs familles : l’agriculteur ne peut plus se contenter de produire, il doit diversifier ses activités »122. Cette nouvelle approche que matérialise le règlement du Conseil n°1257/99 du 17 mai 1999 démontre clairement que l’agriculture se caractérise désormais par une multifonctionnalité et une diversification et que de ce fait les exploitants agricoles pourront être rémunérés pour l’ensemble de leurs activités, qu’il s’agisse de la production agricole ou qu’il s’agisse d’activités annexes qui consistent en une prestation de services. Par ailleurs, le marché ne rémunérant pas ces services rendus à la collectivité, il paraît tout à fait justifié qu’une intervention publique permettent leur financement.
121 J.O.C.E. L 160 du 26 juin 1999, p.80.
122 Communication de la Commission, « Agenda 2000. Pour une union plus forte et plus large ». COM (97)
La mise en œuvre de cette politique se caractérise par la possibilité pour les États membres de choisir parmi vingt-‐deux mesures prédéfinies par la Commission celles qui semblent les plus adaptées à leur situation. Ce choix est défini par les États membres dans l’élaboration de plans de développements ruraux. Dans l’élaboration de ces plans, ils sont tenus de présenter la rédaction d’une analyse de la situation, une description des mesures envisagées et un tableau financier indicatif résumant les ressources nationales et communautaires utilisées. En complément de ce régime de droit commun, la Commission a défini un programme annexe permettant à certains États d’aller au delà de ce que prévoient les programmes classiques123, en promouvant notamment toutes les formes de collaborations entre les territoires tant sur le plan national que transnational. La politique de développement rural est accompagnée d’une réforme concernant les fonds structurels. Cette réforme, matérialisée par le règlement 1260/99 du 21 juin 1999124, consistait en une réduction des objectifs et une restructuration des aides et consacrait la compétence du F.E.O.G.A. section « Garantie » sur tout le territoire en matière de développement. Or, cette reconnaissance permet un meilleur contrôle des dépenses puisque les dépenses relevant du F.E.O.G.A. sont soumises à une certaine discipline budgétaire. Il est néanmoins utile de noter que la participation financière de la Communauté n’intervient qu’à hauteur d’un certain montant du coût total des projets qui restent cofinancés par les États membres, que de surcroît la part du budget accordé au développement rural reste nettement inférieure aux sommes que le F.E.O.G.A. consacre aux politiques de marché. À titre d’exemple, pour l’année 2006, 43 344 millions d’euros ont été consacrés à l’agriculture, alors que 4547 seulement millions d’euros ont été réservés au développement rural et aux mesures d’accompagnement, avec 38 797 millions d’euros destinés au premier pilier125. Il est également permis aux États de réduire, s’ils le désirent et en fonction de critères qu’ils prédéfinissent, de 20 % le montant des aides directes aux agriculteurs. Or, les sommes ainsi dégagées permettent aux États membres de mobiliser des fonds pour établir des actions structurelles mises en œuvre dans le cadre du règlement sur le développement rural et concernant les seules mesures d’accompagnement.
123 Il s’agit du programme LEADER « plus » établi le 14 avril 2000 par une Communication de la
Commission dans laquelle sont fixées aux États membres des orientations pour l’initiative communautaire concernant le développement rural, J.O.C.E. C 139 du 18 mai 2000, p. 13.
124 J.O.C.E. L 161 du 26 juin 1999, p.1.
Par conséquent, les États membres ont la possibilité de transférer des fonds initialement affectés aux politiques de marché du premier pilier vers les mesures de développement rural du second pilier sans peser sur le budget global.
Le bilan de la politique de développement rural reste globalement positif, notamment au regard de ses objectifs environnementaux. Ce bilan semble en partie dû à l’efficacité des fonds structurels qui ont permis d’atteindre l’objectif 5 b) défini par le règlement cadre couvrant la période 1994-‐1999126 et qui visait à « promouvoir le développement rural en facilitant le développement et l’ajustement structurel des zones rurales »127. Cependant, il apparaît nettement que le développement économique et social ait été le grand bénéficiaire de cette nouvelle approche de la politique agricole au détriment de l’environnement qui reste encore une fois au second plan, tant en terme d’objectif que de réussite.
Ce résultat fut atteint par la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures agro-‐ environnementales.
B : Un renforcement basé sur les mesures agro-environnementales
Ce sont les mesures dites agro-‐environnementales qui ont permis d’instaurer la politique de développement rural, elles ont été mises en œuvre par le règlement du 12 mars 1985 n°797/85 du Conseil relatif à l’amélioration et à l’efficacité des structures agricoles128 et reconduites en 1991129 puis ont fait l’objet d’un règlement spécifique à l’occasion de la réforme Mac SHARRY130. Leur finalité était de « favoriser une diminution des effets polluants de l’agriculture. »131 Les mesures agro-‐environnementales consistaient, pour les États membres, à octroyer des aides à ceux de leurs agriculteurs qui s’engageaient à respecter l’un des objectifs prévus. Dans le cadre d’une protection
126 Règlement du Conseil n°1260/99 du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds
structurels, J.O.C.E. L 161 du 26 juin 1999, p. 1.
127 Consortium conduit par A.D.E. (Aide à la décision économique, Belgique), « Evaluation ex post des
programmes de l’objectif 5 b) pour la période 1994-1999. », août 2004,
www.europa.eu/agriculture/eval/reports/objective5b/full.pdf.
128 J.O.C.E. L 93 du 30 mars 1985, p. 1.
129 Règlement du Conseil n°2328/91 du 15 juillet 1991 relatif à l’amélioration et à l’efficacité des
structures des exploitations agricoles, J.O.C.E. L 218 du 6 août 1991, p.1.
130 Règlement n°2078/92 du Conseil du 30 juin 1992 concernant les méthodes de production agricoles
compatibles avec les exigences de la protection de l’environnement ainsi que l’entretien de l’espace naturel, J.O.C.E. L 215 du 30 juillet 1992, p. 85.
directement liée à la ressource hydrique, il pouvait s’agir, par exemple, d’objectifs tels que la diminution de l’utilisation d’engrais ou de produits phytosanitaires ou bien encore le gel des terres sur une longue durée, ce qui devait permettre de protéger les nappes phréatiques132.
La procédure d’octroi des aides était subordonnée à la définition de programmes zonaux pluriannuels que les États membres établissaient pour une durée de cinq ans. A défaut de plans régionaux, les États membres avaient la possibilité d’opter pour un cadre plus général applicable sur la totalité du territoire. Il faut toutefois que ces programmes, qu’ils soient zonaux ou nationaux, aient l’aval de la Commission et des comités de gestion133, une fois cette condition remplie, une prime annuelle par hectare ou par unité de gros bétail (U.B.G.) pouvait être octroyée, cette dernière ne pouvait néanmoins pas aller au delà d’un plafond qui était établi en fonction des cultures considérées, de l’engagement souscrit ou de la taille de l’exploitation. Le taux de financement communautaire dépendait des objectifs choisis et pouvait varier de 5O à 75 % du montant des aides.
Encore une fois, force est de constater que la protection de l’environnement n’était pas l’objectif principal des mesures agro-‐environnementales. En effet, l’article premier du règlement 2078/92 mentionne clairement et sans ambigüité aucune qu’il s’agissait, pour ces mesures « d’accompagner les changements prévus dans le contexte des organisations communes de marchés, de contribuer à la réalisation des objectifs des politiques communautaires en matière agricole et d’environnement, de contribuer à offrir aux agriculteurs un revenu approprié. ». Par conséquent, ces mesures, qui peuvent être considérées comme les plus environnementales de la P.A.C. ont été introduites dans un règlement dont la priorité reste la régulation du marché agricole. Cependant, pour la première fois il ne s’agit pas d’une incidence occasionnée par des mesures visant à
132 Article 1 et 2 du règlement n°2078/92.
133 D’usage fréquent en agriculture, le comité de gestion, composé de représentants des ÉtatÉtat membres
et présidé par un membre de la Commission a été défini par la C.J.C.E. dans un arrêt ou elle a été saisie pour
statuer de la légalité d’une telle instance « […] considérant que la mission du comité de gestion est de donner des
avis sur le projet des mesures envisagées par la Commission ; que celle-ci peut arrêter des mesures immédiatement applicables, quel que soit l’avis du comité de gestion ; qu’en cas d’avis non conforme de ce comité, la seule obligation incombant à la Commission est celle de communiquer au Conseil les mesures prises ; que le comité de gestion a pour fonction d’assurer une consultation permanente afin d’orienter la Commission dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par le Conseil et de permettre à celui-ci de substituer son action à celle de la Commission ; que le comité de gestion n’a donc pas de pouvoir de prendre une décision au
lieu et place de la Commission et du Conseil ; […] ». C.J.C.E., 17 décembre 1970, Einfuhr-und Vorratselle
réguler la productivité européenne pour l’ajuster au marché mondial mais bel et bien d’une démarche volontariste de protection de l’environnement. D’ailleurs, le conditionnement des aides au seul respect de mesures protectrices et conservatrices à l’égard des ressources naturelles démontre cette nouvelle volonté politique. Par ailleurs, il faut noter que les Institutions communautaires laissent aux États membres le soin de définir les conditions d’octroi de ces aides134. Cette politique doit elle être interprétée comme un réel transfert de compétence de la Communauté vers les États membres ou comme un manque d’intérêt de la part des Institutions communautaires ? Dans cette seconde hypothèse, c’est non seulement l’efficacité du droit communautaire de l’environnement qui serait affectée mais surtout sa légitimité.
Cependant, il est faut noter que la conditionnalité des aides en matière de lutte contre les pollutions d’origine agricole offre des perspectives très intéressantes.
§ 2 : La conditionnalité des aides
Il est établi que l’une des principales causes de la pollution de l’eau dans le cadre d’une activité agricole résulte de la politique des marchés instaurée par la Politique agricole commune.
En effet, il a été démontré que les mécanismes d’aides incitent les exploitants agricoles à se tourner vers un productivisme qui épuise les ressources naturelles et augmente le taux de pollution des eaux par un usage intensif de nitrates et de produits phytopharmaceutiques.
La stratégie qui consiste à octroyer des aides aux agriculteurs en fonction de leur mode de production n’est pas une réelle et totale innovation. Cette option présente en filigrane dans les différentes réformes précédemment évoquées, et en l’occurrence à travers l’éco conditionnalité.
Néanmoins, il convient de s’interroger sur une meilleure utilisation du mécanisme d’aides instauré par la Politique agricole commune afin d’améliorer la qualité de l’eau tout en ménageant les deniers publics qui se font de plus en plus rares. Or, la piste qui semble la plus appropriée pour servir cet objectif est sans nul doute la conditionnalité des aides.
Cependant, une telle démarche conduit inévitablement à établir le bilan des dispositifs juridiques permettant d’instaurer un tel système, pour en appréhender la portée (A). Néanmoins, la finalité de cette approche ne réside pas tant dans la recherche d’une mise en œuvre juridique mais plutôt dans la constatation d’un résultat concret (B).
A : État des lieux de la conditionnalité des aides de la Politique agricole commune
Au préalable, il convient de mettre en exergue la différence entre l’éco conditionnalité et la conditionnalité des aides établie par la réforme de 1999.
En effet, il faut souligner que la conditionnalité présente un aspect plus coercitif que l’éco conditionnalité. Il s’agit de passer d’un régime de protection de l’environnement par l’attribution d’aides émanant du F.E.O.G.A. à un conditionnement de l’octroi d’aides agricoles au respect de dispositions spécifiques liées en l’occurrence à la protection de l’environnement. La différence de degré entre ces deux processus s’exprime non seulement à travers les sanctions prises en cas de non respect mais également à travers leur champ d’application propre. Ainsi, la conditionnalité a une vision plus globale de la question environnementale puisqu’elle concerne aussi bien la santé publique que la condition animale ou bien encore la sécurité alimentaire. Le régime de sanction est plus sévère puisque les agriculteurs peuvent se voir priver d’une partie voire de la totalité des aides prévues par la Politique agricole commune.
Selon les termes de Monsieur BLUMANN, « la Communauté fait coup double, non seulement elle favorise la diffusion de la culture environnementale dans la production agricole, mais elle soulage aussi son budget »135.
En ce sens, il s’agit d’un renforcement de la Politique agricole commune en tant que politique de marché puisque dorénavant les agriculteurs orientent leur production en fonction de la demande et des lois du marché et non plus en fonction des aides accordées. Ce renforcement permet à l’agriculture européenne d’être en parfaite adéquation avec les contraintes imposées par l’Organisation mondiale du commerce tout en acquérant une dimension environnementale.
Cette « contrainte salvatrice » selon les termes de Monsieur BLUMANN aura permis de mettre l’environnement au cœur de la Politique agricole commune et de
démontrer l’efficacité des réformes successives dont elle a fait l’objet. Il est néanmoins paradoxal de constater que ces réformes furent introduites grâce aux contraintes imposées par l’Organisation mondiale du commerce et par conséquent d’admettre que cette organisation a joué un rôle dans le « verdissement de la PAC ».
C’est lors de la réunion du Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 que celui-‐ci « invite la Commission à présenter au Conseil, en 2002, un rapport sur l’évolution des dépenses agricoles, assorti, au besoin, de propositions appropriées et demande au Conseil de prendre les décisions nécessaires dans le respect des objectifs de la réforme »136.
En conséquence de quoi, le 10 juillet 2002 la Commission a adressé une communication137 au Conseil et au Parlement européen en identifiant de nouveaux objectifs pour une révision à mi-‐parcours de l’Agenda 2000. Dans cette communication, « La Commission constate que des résultats substantiels ont été atteints depuis le processus de réforme engagé en 1992, mais que la politique agricole actuelle n’est pas pleinement susceptible de relever les nouveaux défis qui attendent l’agriculture de l’U.E. »138. Or, pour relever ces nouveaux défis, la Commission a mis en œuvre dans le cadre du premier pilier de la P.A.C., un instrument visant expressément à intégrer la protection de l’environnement dans l’activité agricole. Il s’agit de la conditionnalité : « par conditionnalité, il faut entendre que l’ensemble des aides directes auxquelles peut prétendre un producteur se trouvent subordonné à un certain nombre de conditions, notamment dans le domaine de la protection de l’environnement ».139
Le fait de conditionner l ‘attribution des aides directes ou du paiement unique en fonction du respect des règles environnementales constitue un moyen extrêmement efficace pour convaincre les exploitants agricoles. En effet, la réduction ou la