Fiscalité  et  produits  phytopharmaceutiques

  Pour  ce  qui  est  de  l’élaboration  d’un  régime  fiscal  de  lutte  contre  la  pollution  de   l’eau  par  l’utilisation  de  produits  phytopharmaceutiques405,  la  Commission  considère  la   tâche   toute   aussi   complexe   et   difficile   que   pour   les   nitrates.   Les   difficultés   se   posent,   pour  ce  qui  est  de  l’évaluation  précise  de  l’impact  environnemental  lié  à  l’utilisation  de   produits   phytopharmaceutiques,   mais   également   par   rapport   au   coût   financier   des   préjudices   causés   par   leur   utilisation,   qu’il   convient   de   prendre   en   compte   dans   la   détermination  d’une  taxe406.  

De  plus,  à  l’inverse  du  débat  doctrinal  que  les  économistes  ont  pu  avoir  sur  la  taxation   des  nitrates,  il  se  dégage  du  débat  sur  la  taxation  des  produits  phytopharmaceutiques  un   certain   consensus   qui   tend   à   considérer   qu’une   telle   fiscalité   est   impossible407,   ceci   s’explique  notamment  par  de  trop  grandes  variations  dans  les  quantités  autorisées  ainsi   que   par   les   prix   des   éléments   actifs   qui   composent   les   pesticides.   Il   en   résulte   l’impossible  détermination  d’une  taxe  tant  les  données  sont  floues  et  changeantes.  Ces   caractéristiques  techniques  permettent  de  comprendre  le  peu  d’enthousiasme  des  États   membres   à   élaborer   un   régime   fiscal   s’appliquant   au   domaine   des   produits   phytopharmaceutiques  ;   sans   omettre   le   fait   que   les   secteurs   agricole   et   industriel   agrochimique   œuvrent   contre   l’élaboration   d’un   tel   régime,   puisque   les   premiers   y   voient   un   obstacle   à   la   productivité,   tandis   que   les   seconds   le   perçoivent   comme   une   perte  de  parts  de  marché.  

  Cependant,   les   Institutions   de   l’Union   européenne   s’efforcent   quant   à   elles   d’imposer  aux  États  membres  la  mise  en  œuvre  de  telles  taxes:  le  Conseil  et  le  Parlement   européen   ont   adopté,   le   22   juillet   2002,   le   sixième   programme   d’action   pour   l’environnement408   qui   prescrit   l’adoption   d’une   «  Stratégie   thématique   concernant   l’utilisation  de  pesticides  »409.  Il  convient  de  préciser  que  cette  «  stratégie  thématique  »   complète   le   cadre   législatif   existant   et   qu’elle   vise   certes   à   réduire   les   impacts   des   pesticides  à  la  fois  sur  la  santé  humaine  et  sur  l’environnement  mais  sans  mettre  en  péril  

la   protection   nécessaire   des   cultures.   Ceci   correspond   certes   à   la   notion   de   développement  durable,  mais  ne  confère  pas  une  réelle  force  politique  ou  juridique  à  la   question   environnementale   qui   se   retrouve   reléguée   au   même   rang   que   des   considérations  purement  économiques  comme  la  productivité.  

Néanmoins,   si   la   «  stratégie   thématique  »   complète   le   cadre   législatif   existant,   elle   est   aussi   la   source   de   nouveaux   objectifs   dont   le   principal   consiste   à   changer   les   comportements   des   exploitants   agricoles   afin   de   les   contraindre   à   diminuer   voire   à   bannir  l’utilisation  de  pesticides  dans  leurs  cultures.  Or,  l’instrument  financier  constitue   l’un   des   outils   privilégiés   de   cette   démarche,   avec   notamment   l’instauration   d’une   taxation   des   produits   phytopharmaceutiques.   Pour   la   Commission,   «     L'introduction   d'une   redevance   environnementale   de   ce   type   sensibiliserait   les   intéressés   aux   effets   néfastes  d'une  utilisation  trop  intensive  des  P.P.P.410  et  réduirait  encore  la  dépendance   de   l'agriculture   moderne   à   l'égard   des   produits   chimiques.   En   outre,   cette   taxe   renforcerait   la   compétitivité   des   méthodes   non   chimiques   et   alimenterait   les   fonds   supplémentaires   nécessaires   pour   couvrir   les   coûts   externes   des   P.P.P.,   les   travaux   de   recherche   et   de   développement   visant   à   trouver   des   solutions   de   remplacement   plus   durables   et   l'amélioration   de   la   protection   des   zones   et   des   groupes   de   population   sensibles.  »411  

  En  outre,  la  Commission  est  à  l’origine  d’un  rapport412  établissant  les  avantages,   les  inconvénients  et  surtout  la  faisabilité  d’une  taxation  environnementale  à  l’égard  des   pesticides   à   l’échelle   de   l’Union.   Ce   rapport   a   permis   de   dessiner   les   contours   d’une   «  taxe   idéale  »   pour   les   produits   phytopharmaceutiques.   Il   faut,   en   l’occurrence,   que   cette   taxe   permette   d’   «   opérer   une   distinction   effective   entre   les   différents   pesticides   (autrement  dit  être  proportionnelle  aux  dommages  environnementaux  potentiels)  413  »,   d’«  être   fixée   à   un   niveau   correct   (autrement   dit,   correspondre   aux   coûts   externes   marginaux)  »,   d’«  être   accompagnée   d'un   système   de   collecte   et   de   remboursement   efficace  »,  d’  «  exclure  toute  possibilité  de  fraude  »  et  enfin  de  «  constituer  une  incitation   permanente  pour  les  agriculteurs.  »414.  Toutefois,  «  le  respect  des  deux  premiers  de  ces   critères   est   confronté   à   des   obstacles   considérables:   les   effets   néfastes   (à   long   terme)   sur   l'environnement   des   pesticides   ne   sont   pas   suffisamment   connus   et   il   est   extrêmement  difficile  de  regrouper  les  divers  effets  dans  un  seul  objectif  (effets  sur  le   milieu   aquatique   contre   effets   sur   l'environnement   terrestre).   En   outre,   il   est   pratiquement  impossible  de  quantifier  précisément  les  externalités  (et  d'en  déterminer  

le  coût).  Il  a  été  impossible,  dans  le  cadre  de  l'étude,  de  proposer  une  solution  en  vue   d'un  cadre  réglementaire  à  l'échelle  de  l'U.E.  dans  lequel  pourraient  s'inscrire  les  taxes   sur  les  pesticides.  »415.  D’ailleurs,  la  Commission  n’ambitionne  pas  d’élaborer  un  système   de  taxes  sur  les  produits  phytopharmaceutiques  reflétant  les  coûts  externes  marginaux   réels.  L’éventualité  d’une  telle  taxe  repose  sur  la  capacité  des  États  membres  à  appliquer   une   «  taxation   différentielle  »,   en   respectant,   bien   entendu,   les   principes   généraux   du   droit   primaire   et   par   ailleurs,   elle   devrait   permettre   le   financement   de   travaux   cherchant   à   diminuer   les   risques   encourus   par   l’environnement   dans   le   cadre   de   l’utilisation  de  pesticides416.  

En  considérant  que  les  États  membres  constituent  le  niveau  d’action  le  plus  efficace  en   matière   de   lutte   contre   les   dommages   environnementaux,   la   Commission   confirme   sa   position   antérieure417   et   tient   compte   des   particularités   locales,   ce   qui   est   particulièrement  pertinent  en  matière  de  politique  environnementale.  Néanmoins,  son   approche   en   matière   de   taxation   des   pesticides   n’est   pas   aussi   tranchée   puisque   la   Commission   s’autorise   à   s’immiscer   dans   la   mise   en   œuvre   de   toute   fiscalité   environnementale  «  en  cas  de  prolifération  de  solutions  nationales  différentes  pour  des   problèmes   similaires,   ou   dans   le   cas   où   les   objectifs   environnementaux   peuvent   être   atteints  à  meilleur  compte  »418.  

  Dans   l’une   de   ces   Communications419,   la   Commission   a   estimé   qu’il   n’était   pas   possible  de  mettre  en  œuvre  un  système  de  taxation  garantissant  le  recouvrement  réel   des   coûts   liés   aux   dommages   environnementaux   causés   par   chaque   pesticide;   notamment  en  raison  du  caractère  aléatoire  des  éléments  sur  lesquels  s’établit  une  telle   taxe.  Qu’il  s’agisse  du  comportement  de  l’agriculteur  dans  l’utilisation  des  pesticides,  des   conditions   liées   au   climat   ou   au   milieu   naturel   ou   enfin   du   caractère   nocif   qui   peut   dépendre   de   certains   mélanges   actifs   nécessaires   à   l’élaboration   de   pesticides,   ces   différents   paramètres   ont   une   influence   sur   le   degré   de   dangerosité   des   produits   phytopharmaceutiques.  Par  conséquent,  l’impact  environnemental  auquel  doit  répondre   la  taxe  est  quasiment  impossible  à  déterminer.  

Enfin  la  Commission  a  précisé  que  les  expériences  de  taxation  des  pesticides  qui  ont  été   menées   jusqu’à   présent   furent   globalement   inefficaces.   D’ailleurs,   la   conclusion   du   rapport   de   la   Commission   traduit   l’impossibilité   d’élaborer   un   tel   régime   de   fiscalité   même  si  dans  un  sursaut  d’optimisme  elle  considère  que  sa  position  pourrait  changer  à   l’avenir.  

  L’élaboration   d’une   taxation   efficace   des   intrants   utilisés   dans   le   cadre   d’une   activité  agricole  semble  fortement  compromise.  Pour  autant,  ce  constat  est-­‐il  figé  par  les   caractéristiques  des  produits  chimiques  utilisés  pour  la  composition  de  tels  intrants  et   par   le   caractère   diffus   des   pollutions   qui   entraîne   l’utilisation   de   ces   produits   par   le   secteur  agricole?  La  question  réside  dans  la  capacité  du  législateur  à  déterminer,  s’il  est   possible,  par  le  biais  de  la  fiscalité,  d’élaborer  un  régime  capable  de  limiter  la  pollution   de   l’eau   dans   le   cadre   d’une   activité   agricole.   A-­‐t-­‐il   saisi   une   telle   opportunité   à   l’occasion  des  dernières  évolutions  en  la  matière  ?  (§2).  

§2  :  Le  bilan  mitigé  de  la  fiscalité  à  travers  l’étude  des  dernières  normes  en   matière  de  protection  de  la  ressource  hydrique  

  Saisie   par   le   gouvernement   français   d’un   projet   de   loi   visant   à   réformer   la   politique   de   l’eau420,   l’Assemblée   nationale   a   amendé   et   adopté   ce   projet   en   première   lecture   le   10   janvier   2002421.   Cependant,   en   raison   des   élections   présidentielles   et   du   changement  de  gouvernement  qui  s’ensuivit,  le  Sénat  n’a  pas  pu  procéder  à  la  relecture   du  projet.    

Aussi  après  un  temps  relativement  long,  le  30  décembre  2006,  ce  projet  initial  a  enfin   abouti  à  l’adoption  et  à  la  promulgation  de  la  loi  sur  l’eau  et  les  milieux  aquatiques422.   Cette  loi  paraissait    prometteuse  en  ce  sens  qu’elle  envisageait  une  «  gestion  durable  et   équilibrée  »423   des   différents   usages   de   l’eau.   Même   si   «  au   final,   la   loi   se   présente   comme   une   reprise   de   la   jurisprudence   interne,   et   non   comme   une   réforme   en   profondeur   du   système   qui   concilierait   les   notions   d’agriculture   et   d’environnement  »424.    

Sur  les  102  articles  qui  composent  la  loi  n°  2006-­‐1772,  plusieurs  affectent  directement   ou   indirectement   l’agriculture.   Par   ailleurs,   la   loi   autorise   les   Agences   de   l’eau   à   percevoir  six  redevances  :  pour  la  pollution  de  l'eau,  pour  la  modernisation  des  réseaux   de   collecte,   pour   les   pollutions   diffuses,   pour   le   prélèvement   sur   la   ressource   en   eau,   pour  le  stockage  d'eau  en  période  d'étiage,  pour  l’obstacle  sur  les  cours  d'eau  et  enfin   pour  la  protection  du  milieu  aquatique425.  

Pour  autant,  cette  nouvelle  norme  introduit-­‐elle  des  outils  fiscaux  pertinents  en  matière   de  lutte  contre  les  pollutions  de  l’eau  par  une  activité  agricole  ?  

  Tout   d’abord,   il   faut   souligner   que   depuis   l’application   de   la   Loi   sur   l’eau   et   les   milieux   aquatiques,   la   contribution   des   agriculteurs   est   passée   de   1%   à   4   %   avec   la   création   de   redevances   spécifiques  :   la   redevance   pour   activité   d’élevage   et   celle   pour   pollution  diffuse.  

Ensuite,  la  Taxe  Générale  sur  les  Activités  Polluantes  qui  regroupait  initialement  5  taxes   élaborées   entre   1985   et   1992   a   été   étendue   de   façon   à   concerner   davantage   l’agriculture.   En   effet,   la   loi   de   financement   de   la   sécurité   sociale   du   29   décembre   1999426   pour   l’année   2000   a   permis   d’intégrer   les   produits   antiparasitaires   à   usage   agricole   au   régime   de   la   Taxe   Générale   sur   les   Activités   Polluantes.   Cependant,   le   montant  des  sommes  perçues  est  affecté  au  budget  général  de  l’État.  Par  conséquent,  il   ne   s’agit   nullement   d’une   taxe   environnementale   puisque   son   produit   ne   finance   pas   directement   une   politique   de   ce   type.   Or,   s’il   existe   un   déséquilibre   au   profit   de   l’agriculture  entre  le  montant  des  aides  perçues  par  le  secteur  agricole  et  le  montant  des   redevances   qu’ils   concèdent   aux   Agences   de   l’eau,   cela   résulte   principalement   du   fait   que   le   produit   de   cette   Taxe   Générale   sur   les   Activités   Polluantes   n’est   pas   prise   en   compte  dans  le  ratio  «  redevances  aides  ».  C’est  tout  à  fait  regrettable  et  injuste  car  entre   1997  et  2002,  la  moyenne  des  aides  accordées  s’élevait  à  environ  59  millions  euros  alors   que  le  montant  de  la  taxe  représentait  plus  de  30  millions  d’euros427.  Aussi  apparaissait-­‐ il   légitime   d’affecter   le   produit   de   la   T.G.A.P.   assise   sur   les   produits   phytopharmaceutiques    aux  Agences  de  l’eau  afin  de  renforcer  leurs  mesures  d’aides  aux   agriculteurs.  Par  ailleurs,  une  telle  démarche  semblerait  tout  à  fait  conforme  à  l’esprit   initial   de   la   fiscalité   écologique   en   permettant   non   seulement   d’orienter   les   comportements  par  des  effets  incitatifs,  mais  aussi  de  générer  des  recettes  affectées  à  la   préservation  de  l’environnement.  C’est  donc  sans  surprise  qu’à  partir  de  2008  la  T.G.A.P.   appliquée  aux  produits  antiparasitaires  à  usage  agricole  a  été  perçue  par  les  Agence  de   l’eau  à  travers  une  redevance  pour  pollutions  diffuses.  Cette  redevance  est  due  par  toute   personne  vendant  des  produits  phytopharmaceutiques  à  l’utilisateur  final  et  détentrice,   à  ce  titre,  d’un  agrément.  De  plus,  depuis  le  1er  janvier  2009,  le  montant  de  la  redevance   acquittée  doit  apparaître  sur  les  factures  destinées  aux  utilisateurs.  

Pour   autant,   comme   le   souligne   Bernard   BARRAQUÉ,   si   la   récupération   des   coûts,   y   compris   environnementaux   avaient   lieu   secteur   par   secteur,   les   agriculteurs   ne   pourraient  pas  les  supporter.  De  plus,  à  quel  titre  les  usagers  qui  n’ont  pas  financé  leurs   installations   d’assainissement,   puisqu’elles   ont   été   payées   en   bonne   partie   par   les  

contribuables,  exigeraient-­‐ils  que  les  agriculteurs  financent,  eux,  la  totalité  du  traitement   des   pollutions   issues   de   leurs   activités  ?   En   conséquence,   la   mutualisation   financière   entre  usagers  telle  que  pratiquée  par  les  Agences  de  l’eau  apparaît  nécessaire428.  

  L’instauration  d’une  fiscalité  environnementale  pour  lutter  contre  la  pollution  de   l’eau   d’origine   agricole   paraît   improbable,   en   partie   à   cause   du   caractère   diffus   de   ce   type   de   pollution.   Dès   lors,   il   convient   de   s’interroger   sur   d’autres   moyens,   que   la   fiscalité,  qui  permettraient  de  responsabiliser  les  acteurs  de  telles  pollutions  (Partie  II).  

Conclusion de titre :

  Un   ensemble   de   directives   et   de   règlements   ont   été   mis   en   œuvre   pour   lutter   spécifiquement  contre  la  pollution  de  l’eau  d’origine  agricole.  Cependant,  les  effets  de  ce   dispositif  juridique  sont  insuffisants  puisqu’ils  n’ont  pas  permis  de  préserver    la  qualité   de  l‘eau.  

En   ce   qui   concerne   les   directives   et   les   règlements,   il   faut   distinguer   les   textes   permettant  de  lutter  contre  la  pollution  par  les  nitrates  et  les  produits  phytosanitaires,   de  la  directive  cadre,  car    si  dans  les  deux  cas,  le  constat  est  négatif,  les  causes  de  ces   échecs  sont  différentes.    

La   législation   sur   les   nitrates   et   les   produits   phytosanitaires   est   d’une   extrême   complexité,   ce   qui   rend   très   difficile   sa   mise   en   œuvre  ;   de   même,   l’application   du   principe  du  pollueur-­‐payeur  est  illusoire,  notamment  en  raison  du  caractère  diffus  des   pollutions  occasionnées  par  ce  type  d’intrants.  Enfin,    les  industriels  occupent  une  place   trop  importante  dans  le  processus  de  mise  sur  le  marché  des  produits  phytosanitaires,   ce  qui  pose  un  problème  de  conflit  d’intérêts.    

En  ce  qui  concerne  la  directive  cadre,  elle  souffre  d’un  régime  dérogatoire  trop  large  ce   qui  complique  grandement  l’application  au  pollueur-­‐payeur  et  reporte  les  charges  sur  le   «  contribuable  payeur  »,  l’activité  agricole  demeurant  hors  de  son  champ  d’application.   Ce  constat  résulte  principalement  de  la  réticence  des  États  membres  à  concéder  une  part   de   leurs   compétences,   en   matière   de   gestion   de   l’eau,   à   l’Union   européenne.   Il   faut   également   souligner   la   volonté   pour   certains   États,   comme   par   exemple   la   France,   de   ménager  les  agriculteurs  en  ne  les  soumettant  pas  à  l’application  d’une  législation  trop   stricte.  

Sur  le  plan  fiscal,  en  plus  des  contraintes  techniques  liées  à  l’élaboration  d’une  fiscalité   permettant     de   lutter   contre   la   pollution   des   eaux   d’origine   agricole,   la   taxation   telle   qu’elle   est   pratiquée,   est   satisfaisante,   non   pas   au   regard   des   résultats   obtenus   en   matière  de  réduction  de  la  pollution  et  de  changement  des  comportements,  mais  du  fait   qu’elle   permet   d’assurer   le   financement   d’une   politique   coûteuse   en   matière   de   dépollution,   sans   pour   autant   recourir   aux   deniers   publics,   donc   d’épargner   le   contribuable.