Fiscalité  et  nitrates

  En  ce  qui  concerne  la  lutte  contre  les  nitrates,  la  Commission  a  préconisé,  dans  un   rapport  du  17  juillet  2002391,  sur  la  mise  en  œuvre  de  la  directive  n°91/676  du  Conseil   concernant  la  protection  des  eaux  contre  la  pollution  par  les  nitrates  à  partir  de  sources   agricoles,    l’instauration  de  mesures  préventives  par  le  biais  d’une  taxation  des  surplus   des   nutriments.   Cette   solution   semble   tout   à   fait   pertinente   puisqu’elle   devrait   permettre  aux  pouvoirs  publics  de  contraindre  les  agriculteurs  à  utiliser  uniquement  la   quantité   d’azote   absorbable   par   les   cultures,   ce   qui,   à   priori,   ne   créerait   aucune   pollution.  Toutefois,   en   pratique,   cela   conduirait   à   instaurer   un   système   de   calcul   établissant  pour  chaque  exploitant  agricole  la  différence  entre  la  quantité  de  nutriments   utilisés   et   la   quantité   de   nutriments   que   les   cultures   peuvent   absorber,   ce   qui   est   techniquement   impossible.   D’ailleurs,   la   Commission   n’est   pas   allée   plus   loin   que   la   simple   évocation   de   cette   taxation,   ceci   est   regrettable,   car   il   aurait   été   intéressant   de   voir  quelles  eussent  été  les  conditions  de  mise  en  œuvre  d’une  telle  redevance.  

La   taxation   des   nitrates   constitue   également   pour   les   économistes,   une   occasion   de   débattre   sur   l’opportunité   de   tel   ou   tel   système.   Une   étude   approfondie   des   débats   doctrinaux  en  la  matière  serait  très  utile  à  l’élaboration  technique  d’une  taxe392,  ceci  ne   constitue  pourtant  pas  l’objet  de  la  présente  étude  qui  s’intéresse  aux  aspects  juridiques   de  la  taxe.  

  Cependant,   il   serait   intéressant   d’étudier   la   façon   dont   la   Cour   de   justice   des   Communautés   européennes   perçoit   et   interprète   les   litiges   concernant   la   taxation   des   nitrates,  notamment  dans  un  arrêt  en  manquement  opposant  la  Commission  aux  Pays-­‐ Bas393.    En  l’espèce,  les  Pays-­‐Bas  avaient  mis  en  place  un  régime  fiscal  dit  «  MINAS  »  afin   de   répondre   aux   exigences   de   la   directive   «  nitrates  ».   Il   s’agissait,   par   l’intermédiaire   d’une  taxation  de  l’azote,  des  composés  azotés  et  des  composés  phosphatés,  d’orienter   les   agriculteurs   vers   l’utilisation   de   fertilisants   plus   conformes   à   la   protection   de  

l’environnement.  L’objectif  était  d’équilibrer  l’apport  d’azote  et  de  phosphates  en  amont   de  la  production  avec  l’écoulement  de  ces  substances  en  aval.  Indépendamment  de  cet   équilibre,   le   législateur   néerlandais   tolérait   une   perte   qui     ne   portait   pas   préjudice   au   respect  de  l’environnement.  Or,  c’est  cette  perte  qui  déterminait  le  montant  de  la  taxe  à   payer.   En   effet,   les   exploitants   devaient   déclarer   la   quantité   d’azote,   des   composés   azotés   et   des   composés   phosphatés   en   amont   de   leur   production   et   celle   évacuée   en   aval.  Si  la  différence  dépassait  la  perte  tolérée  par  le  législateur,  alors  l’exploitant  était   redevable   d’une   taxe   forfaitaire.   Elle   concernait   tout   exploitant   agricole,   qu’il   s’agisse   d’une   personne   physique   ou   morale   ou   toute   association   de   ces   personnes,   qui   faisait   usage  de  fertilisants  organiques  chimiques  et  même  d’effluents  d’élevage.  La  taxe  était   prélevée   en   fonction   de   la   quantité   d’engrais   taxable   au   cours   d’une   année   calendaire,   exprimée  en  kilogrammes  de  phosphates  et/ou  d’azote.  La  quantité  d’engrais  imposable   étant  définie  comme  la  somme  de  la  quantité  d’engrais  entrante  et  la  quantité  d’effluents   d’élevage   produite   diminuée   successivement   de   la   quantité   d’effluents   d’élevage   sortante,   de   l’absorption   des   fertilisants   par   les   cultures   et   de   la   perte   d’engrais   admissible.   Les   mêmes   dispositions   existaient   à   propos   des   prélèvements   sur   les   matières  minérales  affinées.  

La  Commission  reprochait  au  régime  MINAS  de  contrevenir  à  certaines  dispositions  de   la   directive   «  nitrates  ».   En   effet,     la   directive   prescrivait   l’introduction   de   mesures   de   limitation   d’épandage   des   fertilisants   dans   les   programmes   d’action.   Or,   ces   mesures   comportaient  des  règles  fondées  sur  un  équilibre  entre  les  besoins  prévisibles  en  azote   des  cultures  et  l’azote  apporté  aux  cultures  par  le  sol  et  les  fertilisants394.  En  revanche,  le   régime   MINAS   était   fondé     sur   un   niveau   trop   élevé   pour   les   normes   de   pertes   et   le   montant   des   taxes   régulatrices   sur   les   minéraux   était   incompatible   avec   la   directive   «  nitrates  »;   enfin,   la   Commission   déplorait   l’absence   de   prise   en   compte   de   la   minéralisation  nette  des  réserves  d’azote  organique  dans  le  sol  et  de  l’apport  d’azote  par   les  organismes  fixateurs  vivant  dans  le  sol.  Au  demeurant  elle  estimait  qu’  «  il  ne  suffit   pas,   afin   de   démontrer   que   les   effluents   d’élevage   excédentaires   sont   évacués   de   manière  inoffensive  pour  l’environnement,  de  constater  qu’un  exploitant  qui  ne  respecte   pas   cette   condition   pourrait   se   voir   imposer   une   taxe   en   vertu   du   régime   MINAS.   En   effet,  l’imposition  d’une  telle  taxe  ne  remédie  pas  au  non  respect  de  l’obligation  imposée   par  la  directive  et  atteste  au  contraire  que  la  pollution  des  eaux  que  la  directive  vise  à   prévenir   s’est   déjà   produite  »395.   D’après   la   Commission,   un   exploitant   agricole   peut   opter  pour  le  paiement  de  la  taxe  à  défaut  de  respecter  les  quantités  de  pertes  autorisées  

par   la   loi.   Par   conséquent,   le   montant   des   taxes   prévues   en   cas   de   dépassement   des   quantités  de  pertes  autorisées  ne  permet  pas  de  garantir  l’équilibre  visé  par  la  directive,   c’est-­‐à-­‐dire  l’adéquation  entre  les  besoins  des  cultures  et  les  fertilisants  introduits  par   l’exploitant.   La   Commission   estime,   à   la   suite   du   premier   programme   d’action   quadriennal,  que  le  montant  des  taxes  s’avère  insuffisant  pour  avoir  une  réelle  influence   sur  le  comportement  des  agriculteurs  et  attribue  cette  attitude  au  fait  que  les  exploitants   agricoles  préfèrent  payer  une  taxe  plutôt  que  de  modifier  la  quantité  de  fertilisants  qu’ils   utilisent396.  

Il   revient   à   la   Cour   d’établir   la   compatibilité   de   la   taxation   fondée   sur   les   normes   de   pertes   avec   la   directive   «  nitrates  ».   Pour   ce   faire,   elle   s’inspire   de   la   jurisprudence   Standley397   en   s’intéressant   notamment   à   l’objet   de   la   taxe   qui   doit   consister   en   la   création  d’instruments  permettant  de  garantir,  au  sein  de  la  Communauté,  la  protection   des  eaux  contre  la  pollution  par  les  nitrates  à  partir  de  sources  agricoles398.  Or,  pour  la   Cour,   la   directive   «  nitrates  »   prévoit   que   les   mesures   adoptées   doivent   assurer   que   «   pour   chaque   exploitation   ou   élevage,   la   quantité   d’effluents   d’élevage   épandue   annuellement,   y   compris   par   les   animaux,   ne   dépasse   pas   une   quantité   donnée   par   hectare  »399  et  qu’au  demeurant,  elle  considère  que  les  fertilisants  épandus  peuvent  être   des   effluents   d’élevage400.   Or,   cette   exigence   ne   peut   être   respectée   qu’au   moyen   de   normes   d’utilisation   des   fertilisants.   Les   normes   de   pertes   telles   que   prévues   par   le   régime   «  MINAS  »   peuvent   uniquement   limiter   de   manière   indirecte   l’épandage   des   fertilisants,  mais  ne  sauraient  limiter  l’utilisation  d’un  type  concret  d’engrais401.    

Pour   la   Cour,   les   normes   d’utilisation,   telles   que   celles   exigées   par   la   directive,   interviennent   en   amont   et   apparaissent   nécessaires   pour   réduire   et   prévenir   toute   pollution,   alors   que   les   normes   prévues   par   le   régime   «  MINAS  »   interviennent   à   un   stade   ultérieur   du   cycle   de   l’azote   et   tout   dépassement   de   ces   normes   contribue   nécessairement  à  l’existence  d’une  pollution402.  La  Cour  a  rappelé  que  conformément  à   l’article   174   §   2,   la   pollution   doit   être   combattue   par   priorité   à   la   source.   Dans   le   contexte   de   la   directive,   cela   signifie   que   les   apports   d’azote   doivent   être   limités   dans   toute  la  mesure  du  possible,  ce  qui  justifie  également  la  fixation  de  normes  d’utilisation.   En  conséquence,  les  normes  de  pertes  ne  suffisent  pas  à  cet  égard,  même  s’il  est  prévu  le   versement  de  taxes  en  cas  de  dépassement  de  celles-­‐ci403.  Dans  la  mesure  où  la  Cour  a   conclu  à  l’incompatibilité  des  normes  de  pertes  avec  les  exigences  de  la  directive,  elle  a   aussi   précisé   qu’il   importait   peu   de   savoir   si,   dans   le   cadre   de   ce   régime,   ces   normes  

étaient  ou  non  trop  élevées  ou  si  les  taxes  dues  en  cas  de  dépassement  de  ces  normes   étaient  ou  non  trop  faibles404.  Toute  la  complexité  de  la  tâche  est  illustrée  par  cet  arrêt.   L’élaboration  d’une  fiscalité  sur  l’azote  efficace  et  adéquate  est  particulièrement  difficile.   Il  importe  maintenant  de  savoir  si  ce  schéma  est  transposable  aux  cas  de  pollutions  par   l’utilisation  excessive  de  produits  phytopharmaceutiques.