II – La tendance du législateur à préserver une marge d’appréciation discrétionnaire en matière de restriction des droits et libertés au
B- Une règlementation partielle et fragmentée de l’article 55 al-2 CE et l’inertie du Congrès en matière de protection des droits fondamentau
Dès les premières années suivant la promulgation de la Constitution espagnole de 1978, un ensemble de lois organiques portant application du deuxième alinéa de l’article 55 ont été voté par le Parlement dans le but de faire face à travers des mesures d’exception au terrorisme basque de l’ETA486. Si l’objectif du constituant était celui d’encadrer le phénomène
du terrorisme par un cadre législatif renforcé par la procédure spéciale en matière de lois organiques, prévue par l’article 81 de la Constitution, favorisant ainsi un majeur consentement
informatiques saisies par l’autorité de police. Enfin, dans la décision n°2017-624 QPC du 16 mars 2017, le Conseil censure l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, tel que modifié par la loi du 19 décembre 2016, dans la mesure où il priverait le requérant d’un remède juridictionnel effectif en prévoyant l’intervention préalable du Conseil d’Etat en matière de validation des assignations à résidence.
484 Dans la décision n°2015-527 QPC du 22 décembre 2015, le Conseil constitutionnel émet une réserve d’interprétation concernant la durée légale des assignations à résidence : cette dernière ne pouvant dépasser les douze heures prévues par la loi du 3 avril 1955. En cas de violation de ce terme, l’assignation à résidence doit être considérée comme une mesure de détention. La compétence du juge judiciaire, aux termes de l’article 66 de la Constitution, est, donc, rétablie. Enfin, dans la décision n°2017-624 QPC du 16 mars 2017 susmentionnée, le Conseil constitutionnel a précisé que le renouvellement des assignations à résidence est soumis à la réunion cumulée de trois conditions : le comportement de la personne soumise à assignation à résidence doit constituer un danger grave pour la sécurité et la sauvegarde de l’ordre publics ; l’administration doit indiquer les éléments de fait justifiant le renouvellement ; elle doit, enfin, vérifier l’existence de mesures de sécurité complémentaires et évaluer l’impact des obligations découlant de ces dernières sur la vie de l’individu.
485 « Constitutionnalisation de l’état d’urgence : avancée ou recul de l’état de droit ? », Serge Slama, dans « L’état d’urgence : de l’exception à la banalisation » p 118.
486 Il s’agit, plus précisément, d’un ensemble de lois au caractère hétérogène dont la plus ancienne est la loi organique n°56 du 4 décembre 1978 introduisant des mesures spéciales en matière de délits de nature terroriste commis par des bandes armées, intégrée successivement par la loi organique n°11 du premier décembre 1980 et par celle n°2 du 4 mai 1981, dont le contenu fut, par la suite, transposé dans la loi organique n°9 du 26 décembre 1984. La dernière intervention du législateur étant relative à la loi organique n°1 du 10 mars 2003. Sur le même sujet voir aussi le sinopsis de l'article 55 de la Constitution du site du Congrès espagnol.
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démocratique, les garanties apportées par le Parlement aux régimes de suspension individuelle des droits fondamentaux ont, toutefois, été jugées insuffisantes par la doctrine. L’absence d’une définition claire des conditions d’application du régime de suspension individuelle des droits constitutionnels et les incertitudes au niveau des moyens de contrôle juridictionnel et parlementaire constituent, de ce point de vue, les deux éléments plus controversés.
Dans un premier temps, le législateur n’a pas précisé ultérieurement la portée de la locution « bandes armées ou éléments terroristes » dont au deuxième alinéa de l’article 55. Plus précisément, puisque la notion de « bande armée » était aussi utilisée en référence à des infractions pénales de droit commun, la pratique judiciaire avait fini par étendre le régime des suspensions individuelles à des cas de figures qui n’avaient pas nécessairement un lien avec le terrorisme, comme indiqué par I. M. Lo Presti487. Ainsi, suite à une requête conjointe du
Parlement catalan et de celui basque ayant pour objet la constitutionnalité de la loi organique n°9 du 26 décembre 1984, le Tribunal constitutionnel interdisait la lecture dissociée des termes « bandes armées » et « éléments terroristes » sur la base de la finalité politico- institutionnelle du deuxième alinéa de l’article 55 sanctionnant toute conduite visant à porter atteinte à l’Etat de droit488. Le juge constitutionnel identifiait, toutefois, une exception pour la
réitération de certaines infractions de droit commun susceptibles de porter atteinte à la sécurité et à l’ordre public ; le législateur ayant prévu l’application du régime de suspension individuelle des droits pour « les délits d’identité égales » au terrorisme489. L’assimilation au
terrorisme de certains comportements pénalement répréhensibles non-circonstanciés était, alors, sauvegardée en assurant une certaine marge d’appréciation discrétionnaire à l’autorité judiciaire et, par ricochet, aux autorités administratives de police.
487 « L’esperienza spagnola : dal terrorismo interno alla minaccia globale. Strumenti di difesa di una democrazia “banco di prova” », Isabella M. Lo Presti, Democrazia e Sicurezza – Democracy and Security Review ISSN: 2239- 804X, anno VII, n.1, 31 maggio 2017, pg 147-148
488 « El concepto de «bandas armadas» ha de ser interpretado así restrictivamente y en conexión, en su transcendencia y alcance, con el de «elementos terroristas» mencionado en el precepto constitucional. En esta misma línea la jurisprudencia penal también ha definido de forma restrictiva el tipo delictivo contemplado en el art. 7 de la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, haciendo referencia no sólo a la nota de permanencia y estabilidad del grupo, y a su carácter armado (con armas de defensa o de guerra, y también con sustancias o aparatos explosivos), sino también a su entidad suficiente para producir un terror en la sociedad y un rechazo de la colectividad, por su gran incidencia en la seguridad ciudadana, que suponga así también un ataque al conjunto de la sociedad democrática. Cualquier otra interpretación más amplia de la expresión bandas armadas, que permitiera la aplicación de la Ley Orgánica 9/1984 y singularmente de los preceptos de su Capítulo Tercero a personas o grupos que actuar con armas, sin provoca el terror en la sociedad ni pretender alterar el orden democrático y constitucional del Estado de Derecho y sin ponerlo objetivamente en peligro, carecería de la cobertura constitucional del art. 55.2 ». Décision n°199 du 16 décembre 1987 (STC 199/1987 del 16 de diciembre) 489 La utilización de la expresión «delitos de igual entidad» no supone la aplicación de la analogía, sino un juicio analógico (en el estricto sentido de la palabra) que es preciso adoptar invariablemente en la apreciación de la circunstancia de reincidencia, que requiere una operación intelectual relativa al juicio de similitud, lo que exige una tarea de clarificación y análisis comparativo entre el hecho por el cual se procede y otro sancionado por un tribunal extranjero. No hay ninguna extensión analógica, sino una previsión legal que identifica el agravante de reiteración en función de un hecho perfectamente tipificado. La objeción relativa al riesgo de falta de garantías procesales en el país extranjero no es aceptable, ya que se trata de un problema de «orden público» en el sentido del art. 12.3 del Código Civil, y si la ley extranjera aplicable fuera contraria al referido orden, no tendría aplicación en España, según dicho precepto, habiendo de entenderse que la lesión de los derechos mínimos de defensa en el proceso, consagrados en los Tratados internacionales, atentaría normalmente a dicho orden ». Ibidem
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D’autre part, un vif débat doctrinal a été suscité par le choix du législateur d’opter pour un régime différencié relativement aux modalités d’intervention de l’autorité judiciaire lors de la procédure de suspension individuelles des garanties constitutionnelles. À l’origine, la doctrine avait, en effet, considéré que, compte tenu du caractère dérogatoire de l’article 55 al-2, l’intervention du juge aurait dû être nécessairement préalable à l’application d’une mesure suspensive des droits et libertés490. Le législateur s’orienta, toutefois, différemment en
prévoyant que seules les mesures ayant pour objet la détention préventive devaient impérativement faire l’objet d’une validation a priori du juge, alors que, pour les autres mesures relatives à l’inviolabilité du domicile et au respect du secret de correspondance, une simple validation ex-post par l’autorité judiciaire était suffisante491. La jurisprudence
constitutionnelle a estimé, toutefois, qu’il revient au législateur de régler à sa discrétion les modalités d’intervention du juge dans la mesure où aucune circonstance temporelle n’est précisée par la Constitution492.
Si le choix du législateur concernant les modalités du contrôle juridictionnel a été contesté, la réaction de la doctrine par rapport à l’absence d’une prévision normative relativement à la mise en place d’« un adéquat contrôle parlementaire » a été encore plus forte. Cette lacune constitue, selon Fernandez Alvarez-Ossorio Micheo, une « omission volontaire du législateur concernant une garantie politique (…) voulue expressément par la constituant et propre au régime de l’article 55 al-2 »493. Ainsi, selon le même auteur, le contrôle parlementaire exigé
aux termes de cette dernière disposition s’articulerait comme un moyen de contrôle spécifique et distinct par rapport à la fonction de contrôle générale du Congrès sur l’action du Gouvernement dont à l’article 66 al-2 de la Constitution494. En désaccord avec la doctrine, le
490 « La suspensión individual del ejercicio de derechos constitucionales », Fancisco Fernandez Segado, Revista de Estudios Políticos (Nueva Epoca), num. 33, Septiembre-Octubre, 1933, pp 153-157
491 « L’esperienza spagnola : dal terrorismo interno alla minaccia globale. Strumenti di difesa di una democrazia “banco di prova” », Isabella M. Lo Presti, Democrazia e Sicurezza – Democracy and Security Review ISSN: 2239- 804X, anno VII, n.1, 31 maggio 2017, p 148-149
492 « Precisamente por ello, no cabe, como pretenden los recurrentes, un tratamiento unitario e idéntico para todos los casos y para todos los derechos a que se refiere el art. 55.2 de la Constitución del alcance de la necesaria intervención judicial, sino que ésta ha de abordarse en relación con los específicos problemas que la misma plantea para cada uno de los derechos suspendibles, y también en relación con las circunstancias en las que esa suspensión haya de realizarse. En particular los recurrentes insisten en la necesidad de que la intervención judicial sea en todo caso previa a la actuación gubernativa que supone la suspensión del derecho. La Constitución exige, desde luego, una intervención judicial, y que además ésta sea decisiva al respecto, que pueda ratificar o levantar la suspensión del derecho. Para su mayor efectividad la intervención judicial, debería preceder a la puesta en práctica de la suspensión. Sin embargo, ello no excluye el que en ciertos casos la efectividad de la suspensión misma requiera una actuación inmediata de la autoridad gubernativa, sin perjuicio de la intervención sucesiva del órgano judicial, de forma que la medida podría ser adoptada provisionalmente por la autoridad administrativa a reserva de su ratificación o levantamiento por la autoridad judicial. En estos casos extremos la efectividad de la suspensión puede requerir posponer la intervención judicial a un momento posterior a la actuación gubernativa, pero esta modalización de la necesaria intervención judicial para hacer posible la suspensión entra en la lógica misma de la previsión incluida en el art. 55.2 de la Constitución. Si la intervención judicial en estos casos fuera idéntica a todos los efectos a la existente en el régimen común de los derechos de los arts. 17.2 y 18.2 y 3 de la Constitución, no cabría hablar, como la Constitución hace, de suspensión de tales derechos. » Décision n°199 du 16 décembre 1987
493 « (…) es la omisión voluntaria por el legislador de una garantía politica (…) querida expresamente por el constituyente y propria del instituto del artículo 55.2 CE » Fernando Alvarez-Ossorio Micheo, « Estudios criticos. El “adecuado control parlamentario” (Art. 55.2 CE) según la STC 71/1994 », Revista española de derecho constitucional. Año 15. Num 43. Enero-Abril 1995, p 302
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Tribunal constitutionnel a jugé, dans une décision du 3 mars 1994, qu’il suffit que le Congrès puisse être mis dans les conditions de connaître les décisions de l’exécutif relativement aux cas singuliers de suspension individuelle des droits constitutionnels et d’intervenir, si nécessaire, à travers les instruments ordinaires de contrôle parlementaire. Aucune obligation de résultat spécifique n’incomberait, alors, au législateur concernant la mise en place d’instruments de contrôle ad hoc495.
Conclusion
À l’issue de cette analyse, l’accoutumance du pouvoir législatif aux politiques sécuritaires de l’exécutif s’explique, en l’espèce, en vertu de deux raisons. D’une part, le recours aux dispositifs de légalité de crise à caractère auto-habilitant ne permet pas la mise en place d’un contrôle parlementaire effectif dans la mesure l’intervention des assemblées législatives n’est que successive et se fonde essentiellement sur la transmission des données fournies exclusivement par l’exécutif. D’autre part, sur le plan politique, les mécanismes de prorogation des régimes d’exception constituent un facteur de regroupement de la majorité gouvernementale, assurant, ainsi, la stabilité de l’exécutif. Cette opération de coalition et de recherche du consensus peut, d’ailleurs, être facilitée par la mise en place de pratiques politico-institutionnelles visant à réduire les temps de délibération du Parlement. Enfin, le renforcement des mesures spécifiques concernant certains secteurs sensibles, comme le terrorisme, peut s’expliquer par la volonté d’éviter des crispations entre le Gouvernement et sa majorité.
495 « La legitimación para recurrir corresponde al Parlamento Vasco, a cuya voluntad hay que estar (arts. 162.1 a C.E., 32.2 LOTC y 28 c) E.A.P.V). Al impugnar la totalidad de la Ley Orgánica 4/1988, el Letrado del Parlamento Vasco que comparece como representante ad litem y director del asunto se ha excedido, lo cual impide entrar siquiera en el examen del motivo que fundamenta la petición de inconstitucionalidad de toda la Ley Orgánica 4/1988, por infracción -como en el recurso se dice- del art. 55.2 de la Constitución. Ello no obstante, observa la Abogacía del Estado que el razonamiento expuesto en la demanda incurre en el error de confundir dos cosas bien distintas. El art. 55.2 de la Constitución impone el <adecuado control parlamentario>, pero no obliga a que sea precisamente en la Ley Orgánica que determine la forma y los casos de la suspensión donde haya de regularse ese <adecuado control parlamentario>, ni tampoco obliga a que el mismo consista en la previsión de algún tipo, procedimiento o mecanismo tasado de control, singular y específico, para los casos del art. 55.2 de la Constitución. Y como este precepto constitucional no fuerza a ninguna de las dos cosas, es perfectamente lícita la opción del legislador de que, en una determinada coyuntura, sea <adecuado> o suficiente el control parlamentario ejercido con arreglo a lo que prevean los Reglamentos de las Cámaras u otras normas de Derecho parlamentario, en las que, desde luego, nada impide que se desarrolle especialmente el control parlamentario a que se refiere el art. 55.2 de la Constitución. El silencio de la Ley Orgánica en este punto sólo tiene un sentido: dejar a la decisión de las Cámaras la opción de establecer o no establecer un régimen especial relativo al <adecuado control parlamentario>, lo que no es contrario a la Constitución » Décision n°71 du 3 mars 1994 (STC 71/1994 del 3 de marzo)
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