En forme de propos liminaires, on montrera ici que l’État de droit est un objet juridique, c’est-à-dire qu’il est composé de commandements juridiques (A). Nous verrons ensuite le lien entre État de droit et état d’urgence (B), avant de dresser une vue d’ensemble des règles que semble contenir l’État de droit (C).
A - L’État de droit, objet juridique
Comme il a été évoqué précédemment, une grande partie des interventions des parlementaires laisse entendre que ces derniers envisagent l’État de droit comme une règle ou un ensemble de règles. C’est, en premier lieu, ce que l’on peut dégager de l’association de l’expression « État de droit » avec les termes de dérogation188, suspension189, respect190,
conformité191ou encore prolongation192. Plus explicitement, il est parfois fait référence aux
« règles de notre État de droit »193, à ses « règles habituelles »194, et parfois à ses « garanties ».
À ce titre, l’usage du terme « garanties » se décline selon que l’État de droit offre lesdites garanties195, ou que l’on abuse de ces garanties196. Étonnamment, la possibilité qu’on puisse
abuser de l’État de droit, qu’il s’agisse d’une règle ou d’un ensemble de règles, est régulièrement avancée : l’État de droit n’est plus défendu en ce que l’état d’urgence ou la menace terroriste lui porteraient atteinte, mais parce que citoyens ordinaires ou personnes suspectées de vouloir commettre un acte terroriste, voire accusées d’un tel acte peuvent profiter à mauvais escient de ses garanties197. À l’opposé, on trouve parfois trace d’un éventuel
contournement de l’État de droit, pour dénoncer l’usage de l’état d’urgence dans la lutte antiterroriste198.
187 Intervention de Michel Mercier, J.O.R.F. déb. parl. Sén., 2e séance du 20 juill. 2016, p. 13816.
188 Intervention de Guillaume Larrivé, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°16, 18 nov. 2015, p. 15 ; Jean-Frédéric Poisson, J.O. Ass. Nat., séance du 19 mai 2016, p. 3480. 189 Intervention de Cécile Duflot, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 13 déc. 2016, p. 8650.
190 Intervention de Corinne Bouchoux, J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 20 nov. 2015, p. 11143.
191 Intervention de Marie-Françoise Bechtel, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°16, 18 nov. 2015, p. 10 ; Bernard Cazeneuve, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 16 fév. 2016, p. 1310.
192 Intervention de Jean-Yves Leconte, Sén., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., 19 & 20 nov. 2015 ; Philippe Bas, ibid.
193 Intervention de Bernard Cazeneuve, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°16, 18 nov. 2015, p. 9.
194 Intervention de Jean-Jacques Urvoas, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 20 nov. 2015, p. 9580.
195 Intervention de Colette Capdevielle, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°16, 18 nov. 2015, p.10.
196 Intervention de François Zocchetto, J.O.R.F. déb. parl. Congrès, séance du 16 nov. 2015, p.15.
197 « Sans sous-estimer le travail de nos services de sécurité, combien sont-ils [individus prêts à passer à l’acte] qui continuent à se jouer de notre État de droit ? » intervention d’Emmanuelle Ménard, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., 1re séance du 6 juill. 2017, p. 1255.
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B - Le lien entre état d’urgence et État de droit
En écho à ce qui a été relevé précédemment au sujet de la conception dynamique de l’État de droit, la possibilité d’intégrer de nouveaux dispositifs dans l’État de droit est très tôt évoquée199. À partir de là, nous pouvons commencer à observer les règles contenues dans
l’État de droit. Commençons de manière spéciale par l’étude du lien qui existe entre état d’urgence et État de droit. En premier lieu, l’état d’urgence semble être un élément de l’ensemble constituant l’État de droit : que ce soit « comme l’enseignement tous les professeurs de droit »200 ou évoqué de manière plus humble201, l’état d’urgence entendu lui-
même comme un ensemble de moyens d’action semble appartenir à l’ensemble plus large et moins précis que constitue l’État de droit. Cette relation d’appartenance est avancée autant que contestée, l’état d’urgence étant tantôt qualifié de « dérogation à l’État de droit commun et habituel »202, tantôt d’« atteinte à l’État de droit »203. Il existerait même parfois une relation
d’identité entre état d’urgence et État de droit ; ainsi a-t-on pu entendre que l’état d’urgence est un État de droit, mais un État de droit exceptionnel »204 sans pour autant que l’on sache
avec certitude ce qui en confère le caractère exceptionnel, bien que l’on suspecte que celui-ci soit dû au caractère temporaire —ultérieurement battu en brèche— du régime de l’état d’urgence. Le député Jean-Christophe Lagarde poursuit sur la relation d’identité205, et ces deux
dernières interventions ont pour point commun de mentionner « un » État de droit, et non « l’ » État de droit. Ainsi, le flou est maintenu : existe-t-il plusieurs ensembles que l’on dénommerait État de droit ? Si plusieurs ensembles distincts coexistent, cela signifie que leurs éléments diffèrent. Dès lors, n’aurait-on pas intérêt à préférer un ensemble État de droit plutôt qu’un autre ? Et comment concrétiser ce choix ? Ces questions resteront en suspens, étant donné que la suite des débats parlementaires ne se dirige pas vers de telles considérations. Le sénateur Michel Mercier apporte sa conception du lien d’identité entreétat d’urgence et État de droit, de façon moins vague que ses collègues députés : « l’état d’urgence, c’est aussi l’État de droit, organisé »206. Cette fois-ci, l’État de droit n’est pas un parmi d’autres mais un
ensemble unique protéiforme. Une question différente se pose alors : comment connaître le niveau d’organisation de l’État de droit ? Il apparaît que la relation d’identité relevée par les parlementaires entre état d’urgence et État de droit soulève trop de questions pour s’avérer pertinente. À l’opposé, le sénateur Jacques Mézard avance, au sujet de la relation d’identité entre état d’urgence et État de droit, que « c’est une curieusedérive que de considérer qu’il
199 Intervention de Manuel Valls, J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 20 nov. 2015, p. 11148.
200 Encore un argument d’autorité tiré de l’intervention de Gilbert Collard, qui se poursuit ainsi : « l’état d’urgence fait partie de l’État de droit », Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°16, 18 nov. 2015, p. 17.
201 « […] le recours à l’état d’urgence et sa prorogation pour trois mois qui est un outil de l’État de droit » intervention de David Rachline, J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 20 nov. 2015, p. 11143 ; « mobiliser tous les moyens de l’er, dont l’état d’urgence » intervention de Guillaume Larrivé, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°50, 12 fév. 2016, p. 14 ; « l’état d’urgence […] est un élément de l’État de droit » intervention de Françoise Descaps-Crosniers, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 16 févr. 2016, p. 1335.
202 Intervention de Jean-Frédéric Poisson, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 19 mai 2016, p. 3480. 203 Intervention d’André Chassaigne, J.O.R.F., déb. parl. Ass. Nat., séance du 13 déc. 2016, p. 8668.
204 Intervention de Marie-Cécile Untermaier, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°16, 18 nov. 2015, p. 13.
205 « […] l’état d’urgence – qui est certes un État de droit », ibid. p. 15. 206 J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 20 nov. 2015, p. 11138.
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en serait ainsi »207. Cette affirmation a le mérite de ne soulever aucun questionnement
superfétatoire.
Une corrélation semble persister entre état d’urgence et État de droit. Ainsi peut-on entendre que l’état d’urgence « procède de l’État de droit », c’est-à-dire que l’État de droit en fonde l’existence208, ou encore que l’état d’urgence existe au bénéfice de l’État de droit. Ce
point nous sera utile pour la suite de l’étude, et se décline au gré des interventions. Il est avancé que l’état d’urgence prolonge l’État de droit209, et plus précisément encore qu’il le
prolonge « dans des circonstances exceptionnelles »210, impliquant par conséquent que
certaines règles nouvelles sont intégrées temporairement à l’État de droit et permettent de fonder la validité d’autres règles. On peut entendre également que l’état d’urgence renforce l’État de droit211, si tant est que rendre plus fort une règle ou un ensemble de règles ait un
sens, du moins lorsque ce renforcement provient d’un texte législatif. Suivant cette rhétorique guerrière, l’état d’urgence serait également amené à défendre l’État de droit212, rapprochant
paradoxalement l’État de droit d’un objet symbolique que d’un objet juridique.
C - Les règles de l’État de droit
Les interventions impliquant que l’État de droit est une règle ou un ensemble de règles peuvent se distinguer selon que ces règles sont des principes (1), des droits et libertés fondamentaux ou individuelles (2), ou encore des moyens d’action et de contrôle (3).
1. L’État de droit comme ensemble de principes
Il s’agit ici sans doute de la catégorie la plus floue envisagée dans les débats parlementaires. La distinction que l’on peut d’ores et déjà opérer entre cette catégorie et les suivantes réside dans l’usage de la terminologie « principes », laissant alors entendre que ces règles ont un fondement plus contestable et, curieusement, plus fort que les autres. Ainsi, trouve-t-on très tôt cet usage de l’expression principes213 ; elle est déployée dès lors qu’il s’agit
de contester l’état d’urgence au regard desdits principes214. Corps est donné à ces principes,
ou du moins à certains de ces principes, et force est de constater qu’ils sont indissociables du droit pénal : ainsi trouve-t-on en premier lieu le principe cher à ce domaine du droit, celui de légalité des délits et des peines215. On trouve également l’évocation d’un autre principe
rattaché à la matière pénale lorsqu’il s’est agi de s’opposer à la rétention de sûreté : « quand
207 J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 15 déc. 2016, p. 19449.
208 Intervention d’Eduardo Rihan Cypel, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., 2e séance du 19 juill. 2016, p. 5491.
209 Intervention de Jean-Yves Leconte, Sén., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., 19 & 20 nov. 2015.
210 Intervention de Philippe Bas, J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 20 nov. 2015, p. 11136.
211 Interventions de Manuel Valls, ibid., p. 11148 et de Michel Mercier, J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 15 déc. 2016, p. 19447.
212 Intervention de Jean-Luc Laurent, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 19 mai 2016, p. 3485. 213 Par ex. intervention de Pascal Popelin, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 20 nov. 2015, p. 9589.
214 « Nous courons le risque d’entrer dans une forme d’état d’urgence permanent qui n’est pas compatible avec les principes de l’État de droit », intervention de Jean-Frédéric Poisson, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 19 mai 2016, p. 3480.
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une peine est purgée, elle est purgée : c’est un principe fondamental denotre État de droit »216.
Enfin, on peut voir derrière l’usage de l’expression équilibres structurels un synonyme de principe, et la séparation des pouvoirs en ferait partie217. Ces trois principes, légalité des délits
et des peines, interdiction des mesures privatives de liberté à titre préventif et séparation des pouvoirs ont pour point commun de figurer dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, respectivement aux articles 8, 7 et 16. À côté, on retrouve l’idée déjà brièvement évoquée que l’État de droit disparaitra si l’on renonce au principe de fermeté et au principe de légalité218, impliquant que ces deux principes seraient au fondement de l’État
de droit. On peut alors se demander s’il existe des principes encore plus principes que d’autres, et ce qui fait de ces derniers des principes plus importants ou du moins ayant de plus lourdes conséquences sur l’ensemble. On remarque que parmi les deux principes dont la méconnaissance entraînerait la disparition de l’État de droit se trouve le principe de légalité. S’il est entendu dans le sens reconnu par les juristes, revenant alors à dire que l’action de l’administration doit être conforme au droit, alors on peut comprendre le caractère fondateur de ce principe.
2. L’État de droit comme ensemble de droits et libertés
Dès le discours du Président de la République devant le Congrès est évoqué le lien entre État de droit et droits et libertés. C’est d’ailleurs pour apporter un début de définition de l’État de droit qu’intervient la députée Cécile Duflot : « l’État de droit, c’est la garantie que la force de l’État respecte les droits de chacun pour défendre les droits de tous. »219 Encore plus
explicitement, le député Alain Tourret fit de la garantie des libertés un élément de définition de l’État de droit220. Le lien entre État de droit et droits et libertés fondamentaux apparaît
également, au cours de la même séance publique, dans le propos de Marie-Françoise Bechtel, lorsque sont évoquées « des mesures liberticides préjudiciables à l’État de droit »221. En écho
à ce qui a été formulé autour des équilibres institutionnels, la séparation des pouvoirs a été évoquée en lien avec les libertés individuelles222, ne manquant ainsi pas de rappeler les
fondements théoriques de la notion enfantée par Locke et Montesquieu selon qui la séparation des pouvoirs permettrait l’exercice des libertés.
Plus précisément, il est possible de dresser une liste —sans doute non exhaustive— des droits et libertés comprises dans l’État de droit. Selon Alain Tourret, la première d’entre elles serait la sécurité223. Il ajoute d’ailleurs moins explicitement le droit au recours dans le champ
216 Intervention de Jean-Pierre Sueur, J.O.R.F. déb. parl. Sén., 2e séance du 20 juill. 2016, p. 13840. Pour un autre exemple de privation de liberté attentatoire aux « principes de l’État de droit », v. intervention d’André Chassaigne, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 13 déc. 2016, p. 8655.
217 Intervention de Chirstian Favier, J.O.R.F. déb. parl. Sén., 2e séance du 20 juill. 2016, p. 13826. Plus tôt, le député André Chassaigne évoqua « la protection de nos libertés fondamentales et des équilibres structurels de notre État de droit et de la séparation des pouvoirs » : ici, le caractère de principe de la séparation des pouvoirs est moins marqué. J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 20 nov. 2015, p. 9587.
218 V. note n°9.
219 L’intervention se poursuit ainsi : « On ne peut toucher aux libertés publiques qu’en tremblant, parce que les défendre, c’est défendre le pays tout entier, son histoire […] », J.O.R.F. déb. parl. Congrès, séance du 16 nov. 2015, p. 16.
220 J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 20 nov. 2015, p. 9586. 221 Ibid., p. 9596.
222 Intervention de Stéphane Peu, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., 1re séance du 6 juill. 2017, p.1248. 223 J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 20 nov. 2015, p. 9586.
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des droits prévus par l’État de droit224. L’inclusion de la sécurité dans l’ensemble est reprise de
manière plus masquée par le sénateur David Rachline qui évoque un « État de droit dans tous les quartiers de notreterritoire » qu’il conviendrait de « restaurer »225 par des saisies d’armes.
On trouve par la suite une confirmation de l’appartenance de la liberté de manifester à l’État de droit226, de la protection du domicile et de la liberté d’aller et venir227, cette dernière
confirmée par la négative lorsqu’il est indiqué qu’assigner à résidence de manière permanente porte atteinte à l’État de droit228 ou encore du droit à l’audience dans le cadre d’un référé-
liberté229. De façon surprenante, et prenant le contrepied de ce qui a été relevé jusque-là, le
député Philippe Goujon emploie la périphrase très adroitement décorée de « contraintes salvatrices » afin d’évoquer les restrictions aux libertés, par des moyens prévus dans l’État de droit, et justifiés par l’État de guerre dans lequel se trouverait la France230. Alors
qu’habituellement, l’État de droit a été présenté comme garant des libertés, ici, il est montré comme permettant les restrictions de libertés.
3. L’État de droit comme ensemble d’instruments
Ce dernier extrait des débats parlementaires évoque l’idée que l’État de droit ne serait pas un ensemble de droits et libertés, mais un ensemble d’instruments. D’autres interventions vont en ce sens, et pour certains de ces instruments, la frontière entre la catégorie de principe et d’instrument est ténue. Ces instruments semblent d’ailleurs se rattacher à des règles procédurales. Ainsi, il est possible de faire entrer dans cette catégorie le « contrôle de la proportionnalité »231 des mesures prises sous l’égide de la loi de 1955, les « recours
juridiques »232, la préservation de la « chaîne judiciaire »233, ou encore la mise à l’écart de
preuves qui ne sont pas recueillies dans le cadre d’une enquête judiciaire mais seulement en s’appuyant sur les mesures de l’état d’urgence234. L’association de l’autorité judiciaire aux
perquisitions administratives235 semble également être un élément important de l’État de
droit, et s’inscrit dans l’importante distinction entre autorité judiciaire et autorité administrative236. Par ailleurs, au regard du nombre significatif d’occurrences à l’autorité
judiciaire, celle-ci semble être un élément non négligeable de l’État de droit : ainsi, le
224 « L’État de droit, c’est aussi un État qui assure le contrôle, le contrôle des citoyens, leur capacité de saisir les juridictions de droit commun […] », ibid.
225 J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 4 juill. 2017, p. 1288.
226 Intervention de Bernard Cazeneuve, Sén., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép.
227 Intervention de Jacques Bigot, Sén., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép.
228 Intervention de Sébastien Pietrasanta, J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 13 déc. 2016, p. 8661. 229 Intervention de Michel Mercier, J.O.R.F. déb. parl. Sén., 2e séance du 20 juill. 2016, p. 13832. 230 J.O.R.F. déb. parl. Ass. Nat., séance du 13 déc. 2016, p. 8662.
231 Intervention de Colette Capdevielle, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°16, 18 nov. 2015, p. 14.
232 Intervention de François de Rugy, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°50, 12 fév. 2016, p. 18.
233 Intervention d’Eliane Assassi, J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 20 nov. 2015, p. 11139.
234 Intervention d’Ugo Bernalicis, Ass. Nat, Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°3, 5 juill. 2017, p. 8.
235 Intervention de Bernard Cazeneuve, J.O.R.F. déb. parl. Sén., séance du 9 fév. 2016, p 2906 puis répétée devant l’autre chambre, Ass. Nat., Compte rendu comm. des lois const., de la législation et de l’ad. gén. de la Rép., n°50, 12 fév. 2016, p.6.
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gouvernement a été mis en garde de ce que la mise à l’écart de l’autorité judiciaire constituait « une entorse à l’Étatde droit »237. Suivant la même optique, le « contrôle du juge judiciaire »
apparaît dans le propos de Noël Mamère comme élément de l’État de droit238. De façon très
étonnante, Bernard Cazeneuve évoqua l’idée que des assignations à résidence qui seraient cassées par le juge administratif affaibliraient l’État de droit239: alors, l’État de droit doit-il
garantir le principe de légalité et le droit au recours effectif, ou doit-il aller dans le sens de ce que l’Exécutif entend de lui et privilégier la sécurité aux détriments des libertés ? Ce dernier extrait résume à lui seul les trois catégories d’éléments que semble garantir l’État de droit, sans pour autant donner une cartographie plus précise.
Au terme de cette étude, et au gré d’interventions très variées, nous avons pu dresser un certain portrait du concept d’État de droit tel que manié dans les débats parlementaires. Celui-ci semble bien distant de ce que « tous les professeurs de droit » enseignent, n’en déplaise au député Gilbert Collard. En effet, la conception d’un système dans lequel sont organisées des règles juridiques prédomine dans les débats qui ont pris part dans les deux chambres. À cela, nous pouvons ajouter que ces règles semblent avoir une valeur hiérarchique importante au sein du droit (entendu comme un système de normes hiérarchisées), et que ces règles sont majoritairement des principes, des droits et libertés, et des garanties procédurales.