Un « public » incertain

Conformément aux visées de l’administration centrale, les processus de planification territoriale doivent aussi inclure l'ensemble des « usagers » de l'eau, afin d’assurer la légitimité publique de la politique en gestation. L'idée de faire de l’eau un « patrimoine commun » implique que le public soit associé à la gestion de ce bien commun, cette implication devant permettre d'améliorer la décision collective et de renforcer son « acceptabilité globale »237.

Ce double objectif doit composer avec le fait que le groupe des « usagers de l'eau n'a a

priori pas d'existence en soi : il ne repose que sur une formulation administrative dont la

validité n’a pas été éprouvée. Ce groupe « sur le papier » recouvre en fait, dans l'acceptation très générale retenue par les textes, l'ensemble de la population du territoire de gestion, puisque le critère implicitement retenu est l'existence d'une relation d'usage avec l'eau, quelle qu’en soit sa forme. Cette définition englobante pose alors le problème de l'opérationalité de la consultation d'un tel groupe. Lors de l’élaboration des SDAGE comme des SAGE, cette difficulté se signale à un double niveau : durant l’ensemble du processus, celui de l’intéressement et de la participation des populations au débat collectif ; pendant l’élaboration proprement dite, celui du rassemblement des participants en sous-ensembles pertinents, sous le rapport des questions débattues et des groupes d’intérêts à consulter.

Dans le cas des SDAGE, les démarches engagées pour faire participer le public se confrontent à des problèmes spécifiques de taille du territoire couvert. Correspondant à une population de plusieurs millions de personnes, l’étendue du « groupe des usagers » visé rend illusoire toute relation directe. De fait, aucune de ces institutions ne s'engage dans cette voie. Trois Agences de l'eau sur les six existantes ne développent aucun programme de prise de contact avec le « grand public » tandis que les trois autres se limitent à des actions de communication et d'information ponctuelles et à sens unique. Dans ces derniers cas, l'assistance très clairsemée que les réunions d'information

parviennent difficilement à drainer (parfois moins d'une dizaine de personnes), confirme la difficulté de l'entreprise.

Portant sur un périmètre plus restreint, les procédures CLE-SAGE offrent l'occasion de programmer des actions plus volontaristes dans ce domaine, avec l’espoir de davantage de succès. Mais les obstacles rencontrés sont identiques et signalent la même difficulté à entrer en contact avec le public des usagers. La plupart des diagnostics mettent l'accent sur l'absence d'intérêt des populations vis-à-vis de l'opération et les faibles niveaux de participation, malgré les propositions de débat lancées par les institutions. Des solutions sont envisagées en réponse, pour « sensibiliser » ce public : actions de communication, « d'animation », reproduction et diffusion large de documents (plaquettes), embauche de chargés de mission spécialisés, construction d'une « maison du SAGE », etc.238.

En second lieu, lors des phases ultérieures, la consultation du public suppose la résolution de nouvelles questions, portant sur les modalités de la réunion des « acteurs concernés » par les questions liées à l’eau. Résoudre ces problèmes de représentation suppose la mise en place d’une organisation bureaucratique de la concertation, dont les composantes sont souvent reprises d’expériences antérieures, mais aussi parfois à inventer . Il y a par exemple usage de circuits représentatifs préexistants et perçus comme efficaces (telles les « commissions géographiques » des Comités de bassin, attachés aux Agences de l'eau ; ou dans l'État, les différents comités de coordination, tel le « Comité technique régional de l’eau », créé en 1962)239_{. Mais ces formes doivent être adaptées :} sont ainsi créés de nouveaux « groupes d'usagers » selon une logique thématique, permettant d’associer une série de positions et d'avis à chaque sous-problème lié à l'eau (des zones humides aux inondations en passant par les pollutions agricoles).

L’installation de ces enchâssements de commissions (respectivement thématiques et géographiques), pose alors le problème du découpage du groupe « global » en sous- groupes, appréhendés sous la forme plus spécifique des « parties intéressées » par un problème ou un territoire particulier. Si certains groupes d'intérêts s'imposent d'évidence et se mobilisent fortement sans sollicitations extérieures (le secteur agricole, pour la gestion quantitative de l'eau, les pêcheurs et les associations de protection sur la qualité des cours d'eaux, les extracteurs de granulats pour le lit des rivières etc.), ils ne

238 _{FNE, SDAGE…, 1997, op.cit. page 39.}

239 _{Il faut rajouter de manière plus ponctuelles, les Assises régionales de l’eau, tenues en 1990, qui sont} l’occasion pour les Agences d’un premier rodage dans l’exercice de concertation à l’échelle du bassin.

constituent qu'une partie des acteurs concernés par le problème à gérer, en tant qu’ils sont à son origine ou appelés à aider à sa résolution. La construction d'une représentation adéquate des intérêts liés à un problème spécifique suppose la résolution d’une série de questions que l’on peut illustrer par l'analyse d'un cas particulier - la gestion des gravières (étangs résultant de l’extraction des matériaux alluvionnaires dans le lit majeur des rivières).

La liste même de ces intérêts est particulièrement difficile à établir. En analysant les débats et les solutions évoqués lors de la discussion du SDAGE Seine-Normandie, il apparaît par exemple que plusieurs groupes d'acteurs dont l'avis est indispensable ne se sont pas manifestés : les riverains propriétaires de terrains contractant avec les carriers n'ont pas d'organisation représentative ; les prescripteurs en matière de travaux publics, principaux consommateurs des produits extraits, sont peu mobilisés, de même que les compagnies d'eau, dont les captages sont potentiellement menacés par les extractions. À l’inverse, les organisations professionnelles représentatives des entreprises de carriers (UNICEM) sont sinon les seules présentes, du moins largement prédominantes dans les cercles de négociation, en l'absence d'autres groupes organisés et attentifs à cette question.

À la difficulté de rassembler dans une liste unique les acteurs et intérêts agissant comme « partie prenante » d’un problème donné, s'ajoute celle de désigner des regroupements cohérents d'acteurs, pouvant « parler d'une seule voix ». Dans le cas des SDAGE, la taille du territoire couvert rend la plupart des formes classiques de représentation des intérêts inopérantes puisque les chambres consulaires (agriculture, commerce et industrie) et les associations développent leur action à un niveau départemental ou infradépartemental, plus rarement au niveau régional et jamais au niveau du bassin. Le processus de délibération exige alors des structures de représentation de rang national, légitimes auprès des secteurs ou des groupes représentés et capables de décliner leurs prises de positions à cet échelon. Certains groupes disposent de cette organisation, à l’image de l’UNICEM, ce qui incite ses membres à intervenir activement dans les commissions concernées dans chaque bassin, tandis que d’autres en sont dépourvus (associations nationales d’industriels utilisateurs d’eau (FENARIVE), ou des riverains propriétaires des cours d’eau). En dehors de ce cadre, la participation ne peut se faire qu'à titre individuel, ou selon des formes de regroupements qui sont en décalage avec le cadre territorial de saisie des questions.

Le constat est identique pour les procédures CLE-SAGE. Certains types d'intérêts doivent être présents dans les commissions - tels que les propriétaires riverains – mais ne disposent pas de structure représentative. Le facteur territorial joue ici de façon différente, la difficulté étant pour les metteurs en œuvre de trouver un groupe d’intérêt exprimant des positions suffisamment générales pour s’intégrer à la réflexion sur la gestion de l’eau ; mais disposant aussi de relais locaux lui permettant de désigner un porte-parole dans l’espace considéré (cas des grandes associations environnementales). Pour d’autres groupes, à l’inverse, la difficulté est plutôt de trouver des groupes à base locale avec les ressources et l’organisation suffisantes et pouvant nommer un représentant actif (cas des petites industries, des artisans, des riverains, ou encore des activités de tourisme liés à l’eau). En l’absence de telles structures, les metteurs en œuvres des CLE- SAGE doivent identifier par eux-mêmes des porte-parole à l’intérieur des milieux professionnels ou associatifs, ce choix supposant de juger (subjectivement) des caractéristiques et de l’identité de chaque candidat, en évaluant sa capacité à parler au nom des groupes auxquels il est attaché. Ceci explique que dans de nombreuses occasions, ces jugements offrent matière à débat et à contestations.

Les échanges entre représentant doivent être également organisés. Dans le cas des SAGE l’organisation du débat collectif est rendue plus malaisé par la faiblesse organisationnelle des institutions qui s'en chargent et l'impossibilité de s'appuyer sur des routines et des réseaux de collaboration préexistant entre autorités publiques et groupes sociaux. Dans l'ensemble des cas observés, les institutions ayant en charge les CLE- SAGE recourent à la création d’un système des « sous-commissions » et des « groupes de travail », ordonnés comme pour les SDAGE selon un classement thématique et géographique. Ces forums de discussion destinés à recueillir les propositions et avis de la population tentent de quadriller le territoire et les différents « enjeux » pré-identifiés. Mais cette infrastructure du débat public est souvent longue à définir et à installer. Sans expérience en la matière, les instances en charge de rédiger les SAGE doivent traiter les problèmes de découpage des sous-territoire pertinents pour assurer une représentation adéquate de l'espace couvert, en fonction des thèmes et des problèmes autour desquels ils souhaitent articuler les débats et les positions. Les décisions prises à ce moment sont autant de nature technique que politique et institutionnelle et engendrent également des débats et des tensions. Les perceptions divergentes, selon les groupes, des problèmes d’eau à gérer collectivement conduisent en effet à des conceptions opposées des territoires de représentation pertinents, et/ou des points de débats autour desquels

Comme pour le choix du « bon » périmètre de gestion, développé au point précédent, l’identification d’un groupe d’acteur de l’eau, comme communauté politique en charge de ce problème, est tout sauf évidente. D’une part, les contours de cette communauté sont indissociables du problème que l’on souhaite traiter collectivement : régler un problème de pollution industrielle localisée ou résoudre la question de l’alimentation en eau potable d’une ville conduit à délimiter des collectifs de gestion différents, même s’il s’agit de la même rivière. D’autre part, s'il existe à l’évidence un certain nombre de « parties intéressées » par la gestion de l'eau, leurs intérêts ne se découpent pas naturellement, suivant une logique centrée sur cette gestion. Des traductions doivent être opérées entre la structure des intérêts des groupes sociaux, organisés selon des logiques spécifiques du monde social, et la structure des intérêts que suppose un dispositif de gestion de l’eau. Toute une ingénierie démocratique locale s’invente à cette occasion, non sans mal.

Conclusion

La mise en œuvre concrète des dispositifs de planification territoriale de l’eau (SDAGE et CLE-SAGE) révèle une situation en décalage avec le modèle idéal projeté par les promoteurs de la loi. Le bassin-versant, périmètre hydrologique défini par des critères technico-scientifique ne s'impose pas comme une découpe territoriale évidente. Le « bon périmètre » doit faire l’objet de débats supplémentaires, pour pondérer les différents critères jouant dans la délimitation du problème de l’eau. De même de nombreux obstacles rendent problématique la réalisation d’une cartographie de la ressource en eau et une mise en fiche de ses milieux et ses usages. Le contexte concret d’application est marqué par l'absence d'un système de descripteurs permettant de fonder une vision globale de l'objet à gérer et le manque de repères collectifs, permettant d’offrir un support à la négociation et éventuellement à la volonté collective. L'action publique conduite progresse au rythme de la mise en place de ces outils de gestion, pour certains négociés entre groupes, davantage qu'en fonction d’une production automatique de savoirs, imposant un cadre objectif de décision. Enfin, la mise en place d’un socle organisationnel pour assurer la planification territoriale de l'eau ne va pas de soi, malgré la « solidarité hydrologique » supposée créer un groupe d’acteur de l’eau. Les liens de dépendance hydrologique ne se traduisent pas systématiquement sous forme de solidarité assumée par les parties en présence. Les alliances nécessaires à la formation de ce socle ne sont pas dessinées par les liens hydrauliques. Elles restent donc pour partie indéterminées et à inventer.

Comme le note un haut fonctionnaire, commentant le texte législatif de 1992, l’incertitude demeure, en dépit de l’encadrement législatif, réglementaire et méthodologique offert.

« La formulation de la nouvelle loi sur l'eau et des textes d'application s'appuie sur de nombreux concepts et objectifs ambitieux mais mal (ou non) définis (…) il s'agit notamment des notions de patrimoine, de respect des équilibres naturels, et de préservation des écosystèmes aquatiques, de gestion globale et intégrée, de gestion équilibrée de la ressource en eau, du développement et de la protection de la ressource en eau, de conciliation des usages entre eux et avec les impératifs de protection des écosystèmes, etc. « 240

La longueur de la liste est elle-même révélatrice de l’ampleur, souvent déniée, du travail de définition à accomplir. La charge est d’autant plus importante que ce processus engage non seulement un affinement conceptuel des notions, mais aussi, comme on l’a vu dans ce chapitre, l’invention d’une infrastructure du débat et de la décision locale concertée.

240 _{Germain Leynaud, «Le bassin-versant, cadre opérationnel pour la gestion des sols et des eaux, MISE,} 1994, page 5.

Conclusion de la première partie

Les analyses développées dans les trois précédents chapitres nous permettent de livrer une première description du processus qui tente de constituer l’eau en catégorie d’action publique et de promouvoir sa gestion en « patrimoine commun ».

À rebours aux chronologies usuelles de la politique de l’eau, le premier chapitre a permis de mettre en lumière une rupture, située dans les années quatre-vingt, qui conduit à affirmer politiquement l’unicité de l’eau, puis à traduire cette idée en catégorie d’action publique. Cette entreprise échoue en partie à consacrer juridiquement les valeurs et les énoncés défendus par ses promoteurs, mais elle parvient à introduire certaines modifications, notamment sous la forme d’un ensemble de notion retraduisant l’idée politique d’unicité de l’eau, qui prend ainsi une forme juridique.

Le deuxième chapitre a permis de décrire plus précisément le dispositif de « planification territoriale de l’eau » devant concrétiser l’idée d’un élément naturel perçu et géré comme un « patrimoine commun ». Certaines hypothèses sont formulées par l’administration centrale à partir du projet politique initial, visant à répondre aux défaillances identifiées dans la mise en œuvre antérieure des politiques de l’eau. Elles conduisent à proposer dans la loi et ses textes d’application un système de régulation et reposant sur trois principes originaux : le caractère procédural du pilotage centralisé, la prise en compte des données technico-scientifique dans la définition et la mise en œuvre des politiques locales, l’instauration de structures de décision décentralisées présentant un caractère participatif affirmé

Le troisième chapitre montre les difficultés rencontrées lors de l’exécution de ce programme d’action, et le bilan mitigé qui en est généralement fait après plus de dix années d’application (1992-2002). L'analyse des opérations concrètes de mise en œuvre révèle un processus plus complexe que ce que prévoyaient les hypothèses initiales : la création du « cénacle » local engendre questionnements et débats sur la bonne forme à donner à cette institution, sur son fonctionnement, sur sa place et ses relations avec les autres organisations publiques.

S’ils ont le mérite de s’appliquer à un domaine encore peu exploré par la science politique et d’en éclairer certains aspects, ces constats ne sont cependant pas inédits. Ils viennent conforter des conclusions antérieures auxquelles ont abouti des recherches antérieures en analyse des politiques publiques.

L’écart entre les programmes d’action des administrations centrales et les réalisations de terrain, provient moins de « déviations » par rapport à une intention initiale affirmée clairement, que d’un nécessaire travail d’affinement de celle-ci, voire de production de sens et de contenu de façon autonome. Comme le rappellent J.L. Pressman et A.B Wildavski241 lorsqu’ils étudient l’échec des programmes de « développement économique » des quartiers en difficultés aux États-Unis, cette notion suppose, du fait de son flou, que soient prises de multiples décisions aux différents niveaux d’application, ce qui peut bloquer le processus de mise en œuvre, ou plus souvent le réorienter radicalement. Comme on l’a noté, la situation n’est guère différente en ce qui concerne les termes placés au centre de la loi du 3 janvier 1992, faisant de l’eau un « patrimoine commun », ou l’objet d’une « gestion équilibrée ». Ces dénominations restent en effet mal définies, pour des raisons qui tiennent au processus d’élaboration législatif et à des arbitrages politiques qui laissent ouvert le sens du dispositif. Ceux-ci transfèrent donc aux échelons inférieurs le soin de dessiner concrètement ce qu’est la planification territoriale de l’eau, causant des délais importants dans la mise en œuvre.

De même, J. G Padioleau rappelle que les outils de « gouvernance instrumentale », créés dans une perspective pragmatique pour répondre aux problèmes « au plus prés », engendrent à leur tour des problèmes « de praxis de l'action publique », et de nouvelles incertitudes242. Cette analyse est confirmée dans le cas étudié, puisque le recours à des formes d’actions procédurales décentralisées, telles que les SAGE-CLE, fait naître des séries de nouvelles questions, qui nécessitent de nouveaux débats et de nouveaux arbitrages.

Confortés par cette convergence, les résultats de cette première partie nous permettent de valider notre première sous-hypothèse : l’étude du processus de mise en œuvre de la planification territoriale de l’eau montre bien l’intervention d’une série d’activités de définition, venant prolonger la décision législative et conférant à cet outil l’essentiel de

241 _{(Presman et Wilsavski, 1973)}

242 _{Padioleau J.G , « L’action publique post-moderne : le gouvernement politique des risques », Politiques} et management public, 1999, 17(4), page 101.

ses caractéristiques. Ceci s’opère cependant au prix de conflits et de décisions qui allongent la durée mise en œuvre.

Au plan du contenu proprement dit, et à la lumière de ces nouveaux éléments, le schéma idéal de la planification territoriale de l'eau doit alors être redessiné pour traduire la réalité des dispositifs créés territorialement.

La planification territoriale de l’eau : le principe à l’origine

un territoire hydrologique

une commission délibérative

un document de planification Les décisions administratives SAGE Elus Usagers Etat SAGE ? ? ? ? ?

La planification territoriale de l’eau aprés mise en oeuvre

1 2 3

1. le « territoire de gestion » de la planification territoriale est défini non par la « logique de l’eau » mais par la synthèse d’une pluralité de logiques de ce type, liées indissociablement à des déterminations sociales et politiques (découpage des sous- territoires hydrauliques en fonction des problèmes définis comme prioritaires, ou prenant en compte des entités hydrologiques socio-naturelles )

2. les outils de concertation et de décision au fondement de cette panification (CLE) restent longtemps flous et leur légitimité instable ; leur identité ne prend forme que très lentement, au travers des échanges entre acteurs locaux., de même que le statut exact du document de planification (SAGE)

3. les pouvoirs attribués à la planification et sa légitimité à intervenir dans le champ administratif sont encore incertains, du fait d’un domaine et d’objets d’intervention mal définis (les « décisions dans le domaine de l’eau »)

Ainsi, malgré la pléthore des textes de cadrage (loi, décrets, circulaires, guides méthodologiques), le programme d’action publique est beaucoup plus ouvert qu’il ne le paraît, ce qui explique en partie les difficultés de sa mise en œuvre. Outre les facteurs déjà soulignés par les analyses des politiques publiques signalés, un autre élément important intervient également. Contrairement à ce que supposent les promoteurs du