Protection contre le bruit et aménagement du territoire

Les mesures de protection contre le bruit que l’on vient d’évoquer s’appli-quent généralement dans des procédures d’autorisation de construire (éven-tuellement dans des procédures d’assainissement indépendantes d’un projet de construction) et les décisions prévues par le droit fédéral sont destinées aux propriétaires ou détenteurs d’installations bruyantes (mesures actives de limitation des émissions), voire aux propriétaires de locaux à usage sensible au bruit (mesures passives, si les mesures actives ne sont pas suffisantes).

La législation fédérale ne se borne toutefois pas à prescrire de telles mesu-res, dans des cas concrets d’atteintes (atteintes effectives ou atteintes prévi-sibles, en cas de construction d’une nouvelle installation). Elle contient aussi des normes relevant de l’aménagement du territoire. En imposant de prendre

51 Cf. ATF 119 Ib 348, 362 ss Hoirs B.; BOVEY (2000), p. 277 ss.

52 Cf. ATF 123 II 560, 569 Kanton Luzern = JT 1998 I 415; ATF 130 II 394 Unique Zurich Airport.

53 Cf. DEP 2004 p. 303 (arrêt 1A.233/2002); FAVRE (2003), p. 514.

certaines mesures dans le cadre des plans d’affectation du sol, elle vise à prévenir des situations où les atteintes futures seraient nuisibles ou incommodantes, à cause d’une mauvaise répartition des zones d’habitation et des zones d’activités. Aussi prévoit-elle des restrictions à la construction de nouveaux locaux à usage sensible au bruit (habitation, bureaux) à certains endroits. D’une façon générale, le droit fédéral de la protection contre le bruit est en relation étroite avec le droit de l’aménagement du territoire. Les buts respectifs de ces législations coïncident dans une large mesure et elles doivent être appliquées de manière coordonnée⁵⁴.

B. Les degrés de sensibilité, élément des plans d’affectation La législation fédérale sur la protection de l’environnement impose aux auto-rités de planification d’attribuer aux différentes zones des plans d’affecta-tion (au sens des art. 14 ss de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT)⁵⁵) un degré de sensibilité au bruit, qui déterminera le niveau de protection à garantir dans les locaux à usage sensible au bruit (habitations, bureaux). En vertu de l’article 43 OPB, le degré de sensibilité I est attribué aux zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment les zones de détente; le degré de sensibilité II aux zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment les zones d’habitation; le degré de sensibilité III aux zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment les zones d’habitation et artisanales (zones mixtes);

enfin le degré de sensibilité IV aux zones où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment les zones industrielles. Les valeurs limites d’exposition au bruit (valeurs limites d’immissions, valeurs de planification) sont plus ou moins élevées en fonction de cette classification (cf. supra, II.B.2). Les critères du droit fédéral pour l’attribution des degrés de sensibi-lité sont assez précis car les catégories de zones d’affectation visées sont clairement énoncées à l’article 43 OPB, mais l’autorité de planification dis-pose tout de même parfois, dans des parties de zones déjà exposées au bruit ou se trouvant dans une situation particulière, d’une certaine marge d’appré-ciation⁵⁶. Le degré de sensibilité est un véritable élément du plan

d’affecta-54 Cf. notamment à ce propos: WOLF, n^os 38 ss ad Vorbemerkungen zu Art. 19-25 LPE.

55 RS 700.

56 Cf. ATF 121 II 235, 238 Frenkendorf = JT 1996 I 488; ATF 120 Ib 287, 295 CFF Genève. Dans certains cas, le droit fédéral permet de déclasser d’un degré une zone d’habitation déjà exposée au bruit (art. 43 al. 2 OPB); l’autorité compétente doit

tion; il est fixé dans la procédure d’adoption ou de révision d’un tel plan⁵⁷. Cette mesure de planification contribue donc à définir le mode d’utilisation du sol, à l’instar des autres prescriptions du plan d’affectation.

C. Exigences lors de la création de nouvelles zones

résidentielles et de l’octroi de permis de construire dans des zones existantes

La législation fédérale prévoit aussi des restrictions à la création de nouvel-les zones résidentielnouvel-les dans nouvel-les secteurs exposés au bruit. En vertu de l’ar-ticle 24 alinéa 1 LPE, de telles zones «ne peuvent être prévues qu’en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planifica-tion, d’aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs».

L’autorité de planification doit également faire en sorte, par des mesures de ce type, d’assurer le respect des valeurs de planification dans les zones à bâtir existantes mais non encore équipées (art. 24 al. 2 LPE)⁵⁸.

Les normes fédérales sur la protection contre le bruit n’imposent pas le dé-classement des zones à bâtir existantes et équipées qui sont exposées au bruit; en revanche, ces normes prévoient des restrictions à l’octroi de permis de construire. Aux termes de l’article 22 alinéa 1 LPE, les permis de cons-truire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé des personnes ne seront délivrés, sous réserve de l’alinéa 2 de cet article, que si les valeurs limites d’immissions (VLI) ne sont pas dépassées. L’article 22 alinéa 2 LPE prescrit que, si ces valeurs sont dépassées, les permis de construire ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessai-res ont été prises (de sorte que les VLI soient en principe nécessai-respectées dans les locaux). L’article 31 alinéa 2 OPB prévoit cependant une exception à cette règle, en ce sens que si les différentes mesures précitées ne permettent

évaluer soigneusement si cette mesure se justifie, compte tenu notamment des pers-pectives d’assainissement de la source de bruit – ATF 121 II 235 Frenkendorf = JT 1996 I 488. Cf. aussi AEMISEGGER (1994), p. 446.

57 Art. 44 al. 1 et 2 OPB; ATF 120 Ib 287 CFF Genève.

58 Au demeurant, la collectivité qui réalise les ouvrages d’équipement d’une zone à bâtir doit veiller à ce que les nuisances provenant de ces ouvrages (le bruit du trafic, s’agis-sant d’une route) soient compatibles avec les exigences de la LPE – ATF 116 Ib 159, 166 Eschlikon = JT 1992 I 476.

pas de respecter les valeurs limites d’immissions, le permis de construire pourra néanmoins être délivré, pour autant que l’édification du bâtiment pré-sente un intérêt prépondérant. De ce point de vue également, l’autorité doit donc procéder à une pesée des intérêts⁵⁹. Pour apprécier le caractère pré-pondérant de l’intérêt à l’édification d’un bâtiment dans une zone où les valeurs limites d’immissions sont dépassées, des motifs d’aménagement du territoire peuvent entrer en considération, notamment quand le terrain concerné cons-titue un espace non bâti dans un quartier déjà construit («brèche» dans le milieu bâti) et qu’à cet endroit, la création de nouveaux logements répond à un impératif d’urbanisme⁶⁰. Cela étant, si les VLI sont dépassées dans une zone à bâtir existante mais qu’on peut compter de manière suffisamment certaine sur une diminution du niveau de bruit – parce qu’un projet d’assai-nissement de la source de bruit (une route par exemple) est adopté, ou en voie de l’être –, l’art. 22 LPE n’empêche pas l’octroi du permis de cons-truire car le droit fédéral prescrit de tenir compte, dans l’évaluation du bruit, de l’évolution future des immissions (art. 36 al. 2 OPB)⁶¹.

V. Le large champ d’application des normes sur la protection contre le bruit

A. Les types d’installations visées

Les mesures de protection contre le bruit, selon le droit public fédéral, doi-vent donc être prises dans différentes procédures administratives: procédure d’octroi d’une autorisation de construire, d’assainissement, de modification d’un plan d’aménagement du territoire, de concession, etc. Cela suppose l’intervention de diverses autorités et l’application coordonnée de diverses législations. Pour les installations ayant des effets importants sur l’environ-nement, on parle à ce propos de procédures complexes, en raison de la com-plexité proprement dite de la matière (nécessitant l’interprétation de notions

59 La légalité de la clause de l’art. 31 al. 2 OPB n’est mise en doute ni dans la jurispru-dence – cf. ATF 129 II 238, 244 Lausanne – ni dans la doctrine – cf. WOLF, nos 33 ss ad art. 22 LPE; FAVRE (2002), p. 270.

60 Cf. DEP 1999 p. 419 (arrêt 1A.59/1998); DEP 2003 p. 832 (arrêt 1A.108/2003).

61 Cf. ATF 129 II 238, 244 Lausanne (arrêt commenté par HOTTELIER, PJA 2003 p.

1084-1088).

techniques ou de notions juridiques indéterminées), et aussi parce que la re-lation de droit administratif met en cause un ensemble d’enjeux dans la même affaire, imposant à l’autorité compétente une pesée globale des intérêts⁶². L’application du droit fédéral de la protection de l’environnement est donc souvent une tâche délicate.

Ces questions sont posées dans de nombreuses procédures administratives car le champ d’application des normes de lutte contre le bruit est vaste. Le droit fédéral définit largement la notion d’installation (ou installation fixe) soumise aux prescriptions sur la limitation des émissions de bruit. Aux termes de l’article 2 alinéa 1 OPB, «les installations fixes sont les constructions, les infrastructures destinées au trafic, les équipements des bâtiments et les autres installations non mobiles dont l’exploitation produit du bruit extérieur». Cette disposition contient une liste des types d’installations fixes visées: routes, installations ferroviaires, aérodromes, installations de l’industrie, des arts et métiers et de l’agriculture, installations de tir, places permanentes de tir et d’exercices militaires. Pour ces installations, le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites d’exposition (valeurs limites d’immissions, valeurs de planifi-cation) dans les annexes 3 à 8 de l’OPB⁶³. Le champ d’application des pres-criptions sur la protection contre le bruit ne se limite toutefois pas aux instal-lations expressément mentionnées dans la liste (non exhaustive) de l’article 2 alinéa 1 OPB, car le droit fédéral impose la limitation des émissions de toutes les installations dont l’exploitation produit du bruit extérieur⁶⁴.

62 Par exemple pour les aéroports: il suffit d’évoquer la complexité des récentes procédu-res de modification de la concession ou du règlement d’exploitation de l’aéroport de Zurich-Kloten. Cf. notamment ATF 126 II 522, Bachs = JT 2001 I 616.

63 Pour les places permanentes de tir et d’exercices militaires, ces valeurs limites ne sont pas encore fixées mais l’OFEFP a déjà élaboré une recommandation provisoire à ce sujet.

64 Le bruit extérieur est un son qui se propage dans l’air, à partir de l’installation, et qui est perçu par des personnes se trouvant à l’extérieur ou dans des bâtiments distincts, où ce son pénètre. La question de l’application des règles des art. 11 ss LPE non seulement au bruit extérieur, mais également au bruit intérieur (produit à l’intérieur d’une construction et atteignant des personnes situées dans le même bâtiment) n’est pas encore clairement résolue. Quoi qu’il en soit, pour assurer la protection contre le bruit intérieur, l’art. 32 OPB fixe des exigences en matière d’isolation acoustique des nouveaux bâtiments, en renvoyant notamment sur ce point aux prescriptions d’une norme de l’Association suisse des ingénieurs et architectes (norme SIA 181) – cf. DEP 2004 p. 303 (arrêt 1A.233/2002).

B. Les bruits provenant d’installations non mentionnées dans les annexes de l’OPB, en particulier les bruits de

comportement

Peu de temps après l’entrée en vigueur de la LPE et de l’OPB, la jurispru-dence a été amenée à préciser que des installations pour lesquelles le droit fédéral ne fixait pas de valeurs limites d’exposition, pouvaient également provoquer des atteintes nuisibles et incommodantes. Le législateur fédéral n’avait en effet pas voulu exclure par principe ces installations du champ d’application des normes sur la protection contre le bruit. En outre, ces nor-mes ne visent pas uniquement les bruits d’origine technique, mais également les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l’exploitation normale, conforme à sa destination, d’une installation⁶⁵. Le Tri-bunal fédéral s’est prononcé, dans ce sens, sur la portée de la réglementation de droit public fédéral dans un arrêt de principe rendu en 1992. Dans cette affaire, où la contestation concernait les nuisances provoquées par des jeu-nes gens utilisant un tonneau de bois aménagé pour des activités de loisirs et implanté dans le jardin d’un centre de rencontres, il a jugé que cette cons-truction devait être considérée comme une installation et qu’elle était en conséquence soumise aux prescriptions des art. 11 ss LPE sur la limitation des émissions de bruit⁶⁶. Depuis cet arrêt, la jurisprudence a adopté une solution identique pour les constructions les plus diverses, lorsqu’elles sont régulièrement à l’origine d’immissions de bruit: un centre sportif avec courts de tennis⁶⁷, un chenil⁶⁸, un poste de collecte de déchets urbains⁶⁹, une place de jeux pour enfants⁷⁰, une église avec son clocher⁷¹, etc.⁷².

C. Le cas des établissements publics

Les établissements publics tels que cafés, restaurants, pubs, discothèques, etc. forment une catégorie d’installations qui mérite particulièrement d’être signalée car les autorités administratives sont fréquemment confrontées au

65 Cf. notamment ATF 123 II 74, 79 Randogne.

66 ATF 118 Ib 590, 593 Wallisellen = JT 1994 I 485.

67 RDAT 1995 I p. 194 consid. 2.

68 DEP 2001 p. 1101 (arrêt 1A.276/2000); DEP 1995 p. 31 (arrêt 1A.282/1993).

69 DEP 2001 p. 147 (arrêt 1A.36/2000).

70 ATF 123 II 74, Randogne.

71 ATF 126 II 366, Bubikon = JT 2001 I 690.

72 Pour un exposé de la casuistique, voir FAVRE (2002), p. 297 ss.

73 Cf. ATF 130 II 32 Delémont, et la jurisprudence citée. Voir aussi GERBER (2003), p.

46.

74 L’art. 15 LPE (titre: Valeurs limites d’immissions relatives au bruit et aux vibrations) dispose que «les valeurs limites d’immissions s’appliquant au bruit et aux vibrations sont fixées de manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être». Les art. 19 et 23 LPE, auxquels renvoie également l’art. 40 al. 3 OPB, définissent respectivement les valeurs d’alarme et les valeurs de planification.

75 Cf. notamment DEP 1999 p. 264 (arrêt 1A.111/1998).

problème de l’application à leur égard des normes de protection contre le bruit. Un établissement public produit généralement du bruit extérieur (bruit de comportement des clients, musique, bruits de vaisselle, etc.). Ce bruit peut provenir de l’intérieur des locaux, se diffusant dans le voisinage à tra-vers les ouvertures ou les murs, ou encore de l’extérieur, par exemple d’une terrasse, du parking destiné aux clients, voire des abords immédiats de l’éta-blissement. Les règles du droit fédéral sur la limitation des émissions s’y appliquent⁷³.

Pour de telles installations, il n’est pas possible de calculer un niveau d’éva-luation Lr sur la base d’une formule analogue à celles que prévoient les annexes 3 à 8 de l’OPB pour le bruit des routes, des chemins de fer, des aéroports, des machines industrielles, etc. (cf. supra, II.B.1). A fortiori, le droit fédéral ne fixe ni valeurs limites d’immissions, ni valeurs de planifica-tion permettant d’apprécier le caractère excessif des nuisances des ancien-nes ou des nouvelles installations. Les principes du droit fédéral doivent donc être appliqués sur d’autres bases. L’article 40 alinéa 3 OPB dispose ainsi que «lorsque les valeurs limites d’exposition font défaut, l’autorité d’exécu-tion évalue les immissions de bruit au sens de l’art. 15 de la loi; elle tient compte également des articles 19 et 23 de la loi⁷⁴». Il lui appartient donc, dans chaque cas particulier, d’estimer «selon l’état de la science et l’expé-rience» si les immissions dépassent le seuil à partir duquel la population est gênée de manière sensible dans son bien-être. Le droit fédéral prévoit ainsi une évaluation spécifique du bruit et non pas une application par analogie des formules des différentes annexes de l’OPB.

Quand l’autorité doit se prononcer sur un projet de nouvelle installation – ce à quoi on assimile la transformation d’un bâtiment existant, n’abritant aupa-ravant aucune installation bruyante, pour y aménager un établissement public⁷⁵ –, elle doit s’inspirer des principes posés par la loi dans cette hypothèse, en particulier de ceux consacrés à l’article 25 LPE. Cette règle exige,

lors-qu’elle est directement applicable, le respect des valeurs de planification, à savoir de valeurs sensiblement plus strictes que les valeurs limites d’immissions (art. 25 al. 1 LPE). Ainsi, les habitants du voisinage d’une nouvelle installa-tion peuvent en principe exiger une limitainstalla-tion des émissions de bruit plus sévère que dans un cas où la loi prescrit uniquement le respect des valeurs limites d’immissions (par exemple dans un cas d’assainissement). Dans sa jurisprudence relative aux nuisances des établissements publics, le Tribunal fédéral a ainsi considéré, sous l’angle de l’article 25 alinéa 1 LPE, que les bruits de comportement des clients ne devaient en principe pas provoquer durant la nuit davantage que des dérangements minimes. Il faut toutefois tenir compte, dans cette appréciation, du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant existant ainsi que du degré de sensibilité de la zone (il y a lieu en principe d’assurer une meilleure protection contre le bruit dans une zone exclusive-ment résidentielle que dans une zone mixte ou dans un centre urbain, dès lors que les valeurs limites du DS II sont inférieures à celles du DS III). Si l’éta-blissement public en cause présente un intérêt public prépondérant – cela peut être le cas d’un établissement à but social ou culturel –, un allégement fondé sur l’article 25 alinéa 2 LPE est admissible; il faut néanmoins veiller à ce que les voisins ne subissent pas une gêne sensible (selon les critères pour la fixation des valeurs limites d’immissions)⁷⁶. Quoi qu’il en soit, une limita-tion préventive des émissions peut toujours être ordonnée si elle est compa-tible avec les conditions d’exploitation et si elle est économiquement suppor-table (art. 11 al. 2 LPE).

Ces objectifs de limitation des émissions peuvent d’abord être atteints par des mesures techniques ou de construction (isolation, ventilation mécanique pour éviter l’ouverture des fenêtres, etc.). Pour les établissements publics, une mesure efficace est la limitation des horaires d’ouverture; l’article 12 alinéa 1 lettre c LPE admet en effet que l’autorité impose, pour limiter le bruit, des prescriptions en matière d’exploitation. Des horaires plus stricts que ceux découlant d’une simple application des règles générales de police du commerce peuvent ainsi être fixés en vertu du droit fédéral sur la protec-tion de l’environnement, lorsque la situaprotec-tion concrète justifie pareille

limita-76 Cf. ATF 123 II 325, Murten = JT 1998 I 459; ATF 130 II 32, Delémont; DEP 2001 p.

923 (arrêt 1A.282/2000); DEP 2001 p. 500 (arrêt 1A.213/2000); DEP 1999 p. 264 (arrêt 1A.111/1998); DEP 2003 p. 703 (arrêt 1A.139/2002).

tion⁷⁷. On peut également, sur cette base, imposer d’autres modalités d’ex-ploitation, en réglementant par exemple le volume de la musique diffusée dans l’établissement, ou encore l’usage du parking réservé aux clients⁷⁸. L’autorité administrative (ou judiciaire) compétente dans une procédure d’autorisation de construire ou d’assainissement dispose ainsi d’une vérita-ble latitude de jugement, d’une part pour évaluer le bruit de l’établissement public au regard des principes légaux, et d’autre part pour définir les mesu-res de limitation des émissions⁷⁹. Le principe de la proportionnalité a en défi-nitive une grande importance dans ce contexte⁸⁰.

77 ATF 123 II 325, 336 Murten = JT 1998 I 459; ATF 130 II 32, 35 Delémont; DEP 2001 p. 923 (arrêt 1A.282/2000); DEP 2001 p. 1095 (arrêt 1A.262/2000).

78 Dans une contestation relative au bruit d’un centre commercial, le Tribunal fédéral a admis, comme mesure de limitation des émissions du trafic routier, la perception d’une taxe pour l’utilisation des places de stationnement – ATF 125 II 129 Coop Bern = JT 2000 I 706.

79 Dans certains cas, l’exercice des droits fondamentaux doit être pris en considération dans la pesée des intérêts. Ainsi, dans un arrêt récent (DEP 2003 p. 353, arrêt 1A.69/

2002), le Tribunal fédéral a jugé qu’un centre culturel islamique, destiné à accueillir de nombreux participants lors de services religieux, était une installation au sens du droit fédéral de la protection de l’environnement, que les règles sur la limitation des émis-sions de bruit pouvaient donc justifier des restrictions d’exploitation, mais qu’il fallait tenir compte à ce propos de la liberté de conscience et de croyance garantie par l’art. 15 Cst.

80 Pour faciliter l’application des normes du droit fédéral et préciser la portée des critères légaux, l’organisation «Cercle bruit» de Suisse romande (groupement des responsables cantonaux romands de la protection contre le bruit) a adopté le 10 mars 1999 une directive intitulée «Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à l’exploi-tation des établissements publics» (texte publié in RDAF 2000 I p. 21). Cette direc-tive propose une méthode d’évaluation des nuisances (production de musique, bruit de la clientèle, travaux de nettoyage et d’entretien, installations techniques y compris cuisines, etc.) et des valeurs limites. Sur ce dernier point, cette directive ne saurait

80 Pour faciliter l’application des normes du droit fédéral et préciser la portée des critères légaux, l’organisation «Cercle bruit» de Suisse romande (groupement des responsables cantonaux romands de la protection contre le bruit) a adopté le 10 mars 1999 une directive intitulée «Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à l’exploi-tation des établissements publics» (texte publié in RDAF 2000 I p. 21). Cette direc-tive propose une méthode d’évaluation des nuisances (production de musique, bruit de la clientèle, travaux de nettoyage et d’entretien, installations techniques y compris cuisines, etc.) et des valeurs limites. Sur ce dernier point, cette directive ne saurait