L’application de la réglementation légale aux

La réglementation du droit public fédéral relative à la réduction du bruit des anciennes installations tient également compte du principe de la proportion-nalité. La procédure d’assainissement³⁸ est réglée aux articles 16 à 18 LPE, ainsi qu’aux articles 13 ss OPB. Elle vise à soumettre ces installations, cons-truites ou mises en exploitation avant l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l’environnement³⁹, aux exigences des art. 11 ss LPE et des règles complémentaires sur la limitation des émissions de bruit. Le droit fédéral prescrit l’assainissement d’une installation bruyante qui ne respecte pas les valeurs limites d’immissions, ou qui, avec d’autres installations, con-tribue notablement au dépassement de ces valeurs (art. 13 al. 1 OPB)⁴⁰. Pour ces anciennes installations, la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) implique, dans une certaine mesure, une garantie de la situation acquise;

c’est pourquoi l’ampleur de l’assainissement à ordonner et, surtout, le délai pour l’effectuer doivent être déterminés de cas en cas, en fonction des cir-constances concrètes. L’article 17 OPB fixe à cet égard trois critères: l’im-portance du dépassement des valeurs limites d’immissions, le nombre de personnes touchées et le rapport coût-utilité. Normalement, pour la plupart des installations, les assainissements auraient dû être exécutés avant le 1^er avril 2002 (art. 17 al. 3 OPB)⁴¹. Des prolongations ont cependant été accor-dées pour les installations les plus difficiles à assainir, à savoir les chemins de fer, les routes et les aéroports⁴².

38 Selon la définition de l’art. 2 al. 4 OPB, l’assainissement est une limitation d’émissions pour les installations fixes existantes.

39 A propos de la distinction entre ancienne installation et nouvelle installation, cf. en particulier ATF 123 II 325, 328 ss Murten = JT 1998 I 459.

40 Cf. notamment ATF 126 II 480, 483 Mutrux.

41 Dans son rapport «Lutte contre le bruit en Suisse – État actuel et perspectives» publié en 2002, l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) fait un premier bilan des procédures d’assainissement (p. 55-57). Pour les installations rou-tières et ferroviaires, l’OFEFP note d’importants retards mais, dans le domaine des installations industrielles et artisanales, les assainissements ont en grande partie été réalisés. L’assainissement des installations de tir civiles est également en bonne voie.

42 Pour le bruit des chemins de fer, une loi spéciale prévoit, depuis le 1^er octobre 2000, un régime particulier en matière d’assainissement, avec une prolongation sensible des délais initiaux (Loi fédérale sur la réduction du bruit émis par les chemins de fer, du 24 mars 2000, RS 742.144). Pour les routes, une modification du 1^er septembre 2004 de

La procédure d’assainissement est en principe une procédure indépendante, ouverte à la requête de l’autorité. Le droit fédéral prévoit certains instru-ments permettant d’organiser et de planifier ces opérations (plan d’assainis-sement au sens de l’article 17 alinéa 3 LPE, programmes d’assainisd’assainis-sement des routes selon les art. 19 ss OPB). Toutefois, si une ancienne installation doit faire l’objet de travaux de transformation ou de modification notable, l’assainissement doit en principe être effectué à ce moment-là, dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire (art. 18 LPE, art. 8 al. 2 OPB)⁴³. 2. Les allégements; l’isolation acoustique

La loi sur la protection de l’environnement prévoit, dans les cas d’assainisse-ment, la possibilité d’accorder des allégements lorsque le principe de la pro-portionnalité l’impose (art. 17 al. 1 LPE). En d’autres termes, on peut dans certains cas renoncer à l’objectif d’assainissement fixé par le droit fédéral, à savoir le respect des valeurs limites d’immissions. Là également, une pesée des intérêts doit intervenir dans chaque situation particulière et différents intérêts publics peuvent entrer en considération – notamment dans les do-maines de la protection des sites, de la nature et du paysage (cf. art. 14 al. 1 let. b OPB); on peut ainsi par exemple renoncer à ordonner la construction d’un mur antibruit qui porterait atteinte à un site digne de protection⁴⁴. Le droit fédéral a tenu compte de l’intérêt public important à disposer d’un réseau de moyens de transport efficace.Pour les «installations publiques ou concessionnées» que sont les infrastructures routières, ferroviaires et aéro-portuaires, des allégements plus importants sont permis, à la condition toute-fois que, dans les bâtiments exposés aux nuisances, des fenêtres antibruit soient posées ou d’autres mesures d’isolation acoustique soient réalisées (cf.

art. 20 LPE, art. 10 et 15 OPB). Ces mesures d’isolation, ou mesures passi-ves de protection contre le bruit, ont nécessairement un caractère subsidiaire dans le système de la loi fédérale sur la protection de l’environnement car le principe de la prévention exige une limitation des émissions par des mesures prises à la source (art. 1 al. 2, art. 11 al. 1 LPE). Les mesures de protection

l’ordonnance sur la protection contre le bruit a repoussé l’échéance du délai d’assainis-sement à 2015 pour les routes nationales et 2018 pour le reste du réseau routier (art. 17 al. 4 OPB; RO 2004 4167). Pour les aéroports nationaux, le délai d’assainissement de quinze ans a commencé à courir en 2001 et n’est donc pas échu (art. 48 let. a OPB).

43 Cf. ATF 125 II 643, 669 ss Lugano = JT 2000 I 664.

44 Cf. ATF 121 II 378, 404 Murgenthal = JT 1996 I 492.

au lieu des immissions devraient en principe rester exceptionnelles⁴⁵. En pra-tique, les difficultés liées à l’assainissement des routes, des voies de chemin de fer et des aéroports conduiront souvent à imposer aux propriétaires voi-sins la pose de fenêtres antibruit; la prise en charge des coûts de ces mesu-res est une question délicate, pouvant facilement donner lieu à des contesta-tions⁴⁶. Néanmoins, de façon générale, les procédures d’assainissement n’ont pas été à l’origine, en l’état, d’une jurisprudence très abondante⁴⁷.

Pour les routes nationales, les installations ferroviaires et les aéroports, le droit fédéral prévoit non seulement l’obligation d’assainir (avec la possibilité d’allégements) mais également une indemnisation des propriétaires voisins, en cas d’immissions de bruit excessives, pour expropriation formelle des droits de voisinage (expropriation des droits de défense contre les immissions selon les art. 679 et 684 CC). Cette indemnisation, fondée sur l’article 5 de la loi fédérale sur l’expropriation du 20 juin 1930 (LEx)⁴⁸, est soumise à des condi-tions assez strictes. En particulier, elle ne peut pas être allouée à celui qui a acquis un immeuble exposé au bruit en connaissance de cause (condition de l’imprévisibilité) et il faut que les nuisances dépassent les valeurs limites d’immissions fixées par le droit de l’environnement (condition de la spécia-lité)⁴⁹. Dans ce cadre, l’isolation acoustique, par la pose de fenêtres ou d’autres équipements antibruit, peut être imposée comme forme d’indemnisation en nature⁵⁰. Les deux législations, sur l’expropriation et sur la protection de l’environnement, visent en effet partiellement les mêmes objectifs, ce qui exclut d’octroyer une réparation exclusivement pécuniaire lorsqu’il faut aussi

45 A propos de la distinction entre les mesures actives et les mesures passives de protec-tion contre le bruit, cf. ATF 126 II 522, 593 Bachs = JT 2001 I 616; ATF 122 II 33, 38 Media Vita Immobilien AG = JT 1997 I 484).

46 Cf. notamment ATF 125 II 643, 673 Lugano = JT 2000 I 664; ATF 122 II 33, Media Vita Immobilien AG = JT 1997 I 484; FAVRE (2003), p. 532.

47 On peut toutefois mentionner quelques arrêts concernant l’assainissement de stands de tir: la jurisprudence a fixé des critères pour évaluer la proportionnalité des mesures de limitation des émissions, en précisant notamment qu’on ne pouvait renoncer à un assainissement que dans la mesure où les intérêts de la défense générale seraient com-promis (garantie de pouvoir organiser des exercices de tir à but militaire); cf. ATF 120 Ib 89, Allschwil/Binningen = JT 1996 I 476; ATF 119 Ib 463, Schützengesellschaft Risch = JT 1995 I 482; ATF 117 Ib 20, Schützengesellschaft Marbach = JT 1993 I 456. Cf. aussi ATF 126 II 480, Mutrux.

48 RS 711.

49 Cette jurisprudence a été élaborée progressivement à partir de 1968 (ATF 94 I 286, Werren). Cf. notamment ATF 129 II 72, 74 État de Genève, et les arrêts cités.

50 Cf. ATF 122 II 337, 343 consorts Favre; ATF 126 II 522, 594 Bachs = JT 2001 I 616.

protéger du bruit les occupants actuels d’un bâtiment⁵¹. Cela étant, lorsque l’installation bruyante est destinée à être assainie, l’octroi d’une indemnité d’expropriation n’entre en principe pas en considération avant l’échéance du délai d’assainissement prévu par la législation sur la protection de l’environ-nement⁵².

3. L’application dynamique de la loi aux nouvelles installations Les installations existantes autorisées après l’entrée en vigueur de la LPE (nouvelles installations) sont censées respecter les exigences des articles 11 ss LPE en matière de limitation des émissions de bruit. C’est pourquoi les règles sur l’assainissement des anciennes installations ne les visent pas di-rectement. Mais s’il apparaît a posteriori qu’elles causent des nuisances excessives, voire si l’évolution de la technique ou des conditions d’exploita-tion justifie des mesures supplémentaires de limitad’exploita-tion des émissions, l’auto-rité compétente peut alors rendre une nouvelle décision de mise ne confor-mité, fondée sur les articles 11 ss LPE, qui équivaut pratiquement à un ordre d’assainissement⁵³.

IV. Protection contre le bruit et aménagement du territoire

Les mesures de protection contre le bruit que l’on vient d’évoquer s’appli-quent généralement dans des procédures d’autorisation de construire (éven-tuellement dans des procédures d’assainissement indépendantes d’un projet de construction) et les décisions prévues par le droit fédéral sont destinées aux propriétaires ou détenteurs d’installations bruyantes (mesures actives de limitation des émissions), voire aux propriétaires de locaux à usage sensible au bruit (mesures passives, si les mesures actives ne sont pas suffisantes).

La législation fédérale ne se borne toutefois pas à prescrire de telles mesu-res, dans des cas concrets d’atteintes (atteintes effectives ou atteintes prévi-sibles, en cas de construction d’une nouvelle installation). Elle contient aussi des normes relevant de l’aménagement du territoire. En imposant de prendre

51 Cf. ATF 119 Ib 348, 362 ss Hoirs B.; BOVEY (2000), p. 277 ss.

52 Cf. ATF 123 II 560, 569 Kanton Luzern = JT 1998 I 415; ATF 130 II 394 Unique Zurich Airport.

53 Cf. DEP 2004 p. 303 (arrêt 1A.233/2002); FAVRE (2003), p. 514.

certaines mesures dans le cadre des plans d’affectation du sol, elle vise à prévenir des situations où les atteintes futures seraient nuisibles ou incommodantes, à cause d’une mauvaise répartition des zones d’habitation et des zones d’activités. Aussi prévoit-elle des restrictions à la construction de nouveaux locaux à usage sensible au bruit (habitation, bureaux) à certains endroits. D’une façon générale, le droit fédéral de la protection contre le bruit est en relation étroite avec le droit de l’aménagement du territoire. Les buts respectifs de ces législations coïncident dans une large mesure et elles doivent être appliquées de manière coordonnée⁵⁴.

B. Les degrés de sensibilité, élément des plans d’affectation La législation fédérale sur la protection de l’environnement impose aux auto-rités de planification d’attribuer aux différentes zones des plans d’affecta-tion (au sens des art. 14 ss de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT)⁵⁵) un degré de sensibilité au bruit, qui déterminera le niveau de protection à garantir dans les locaux à usage sensible au bruit (habitations, bureaux). En vertu de l’article 43 OPB, le degré de sensibilité I est attribué aux zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment les zones de détente; le degré de sensibilité II aux zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment les zones d’habitation; le degré de sensibilité III aux zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment les zones d’habitation et artisanales (zones mixtes);

enfin le degré de sensibilité IV aux zones où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment les zones industrielles. Les valeurs limites d’exposition au bruit (valeurs limites d’immissions, valeurs de planification) sont plus ou moins élevées en fonction de cette classification (cf. supra, II.B.2). Les critères du droit fédéral pour l’attribution des degrés de sensibi-lité sont assez précis car les catégories de zones d’affectation visées sont clairement énoncées à l’article 43 OPB, mais l’autorité de planification dis-pose tout de même parfois, dans des parties de zones déjà exposées au bruit ou se trouvant dans une situation particulière, d’une certaine marge d’appré-ciation⁵⁶. Le degré de sensibilité est un véritable élément du plan

d’affecta-54 Cf. notamment à ce propos: WOLF, n^os 38 ss ad Vorbemerkungen zu Art. 19-25 LPE.

55 RS 700.

56 Cf. ATF 121 II 235, 238 Frenkendorf = JT 1996 I 488; ATF 120 Ib 287, 295 CFF Genève. Dans certains cas, le droit fédéral permet de déclasser d’un degré une zone d’habitation déjà exposée au bruit (art. 43 al. 2 OPB); l’autorité compétente doit

tion; il est fixé dans la procédure d’adoption ou de révision d’un tel plan⁵⁷. Cette mesure de planification contribue donc à définir le mode d’utilisation du sol, à l’instar des autres prescriptions du plan d’affectation.

C. Exigences lors de la création de nouvelles zones

résidentielles et de l’octroi de permis de construire dans des zones existantes

La législation fédérale prévoit aussi des restrictions à la création de nouvel-les zones résidentielnouvel-les dans nouvel-les secteurs exposés au bruit. En vertu de l’ar-ticle 24 alinéa 1 LPE, de telles zones «ne peuvent être prévues qu’en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planifica-tion, d’aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs».

L’autorité de planification doit également faire en sorte, par des mesures de ce type, d’assurer le respect des valeurs de planification dans les zones à bâtir existantes mais non encore équipées (art. 24 al. 2 LPE)⁵⁸.

Les normes fédérales sur la protection contre le bruit n’imposent pas le dé-classement des zones à bâtir existantes et équipées qui sont exposées au bruit; en revanche, ces normes prévoient des restrictions à l’octroi de permis de construire. Aux termes de l’article 22 alinéa 1 LPE, les permis de cons-truire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé des personnes ne seront délivrés, sous réserve de l’alinéa 2 de cet article, que si les valeurs limites d’immissions (VLI) ne sont pas dépassées. L’article 22 alinéa 2 LPE prescrit que, si ces valeurs sont dépassées, les permis de construire ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessai-res ont été prises (de sorte que les VLI soient en principe nécessai-respectées dans les locaux). L’article 31 alinéa 2 OPB prévoit cependant une exception à cette règle, en ce sens que si les différentes mesures précitées ne permettent

évaluer soigneusement si cette mesure se justifie, compte tenu notamment des pers-pectives d’assainissement de la source de bruit – ATF 121 II 235 Frenkendorf = JT 1996 I 488. Cf. aussi AEMISEGGER (1994), p. 446.

57 Art. 44 al. 1 et 2 OPB; ATF 120 Ib 287 CFF Genève.

58 Au demeurant, la collectivité qui réalise les ouvrages d’équipement d’une zone à bâtir doit veiller à ce que les nuisances provenant de ces ouvrages (le bruit du trafic, s’agis-sant d’une route) soient compatibles avec les exigences de la LPE – ATF 116 Ib 159, 166 Eschlikon = JT 1992 I 476.

pas de respecter les valeurs limites d’immissions, le permis de construire pourra néanmoins être délivré, pour autant que l’édification du bâtiment pré-sente un intérêt prépondérant. De ce point de vue également, l’autorité doit donc procéder à une pesée des intérêts⁵⁹. Pour apprécier le caractère pré-pondérant de l’intérêt à l’édification d’un bâtiment dans une zone où les valeurs limites d’immissions sont dépassées, des motifs d’aménagement du territoire peuvent entrer en considération, notamment quand le terrain concerné cons-titue un espace non bâti dans un quartier déjà construit («brèche» dans le milieu bâti) et qu’à cet endroit, la création de nouveaux logements répond à un impératif d’urbanisme⁶⁰. Cela étant, si les VLI sont dépassées dans une zone à bâtir existante mais qu’on peut compter de manière suffisamment certaine sur une diminution du niveau de bruit – parce qu’un projet d’assai-nissement de la source de bruit (une route par exemple) est adopté, ou en voie de l’être –, l’art. 22 LPE n’empêche pas l’octroi du permis de cons-truire car le droit fédéral prescrit de tenir compte, dans l’évaluation du bruit, de l’évolution future des immissions (art. 36 al. 2 OPB)⁶¹.

V. Le large champ d’application des normes sur la protection contre le bruit

A. Les types d’installations visées

Les mesures de protection contre le bruit, selon le droit public fédéral, doi-vent donc être prises dans différentes procédures administratives: procédure d’octroi d’une autorisation de construire, d’assainissement, de modification d’un plan d’aménagement du territoire, de concession, etc. Cela suppose l’intervention de diverses autorités et l’application coordonnée de diverses législations. Pour les installations ayant des effets importants sur l’environ-nement, on parle à ce propos de procédures complexes, en raison de la com-plexité proprement dite de la matière (nécessitant l’interprétation de notions

59 La légalité de la clause de l’art. 31 al. 2 OPB n’est mise en doute ni dans la jurispru-dence – cf. ATF 129 II 238, 244 Lausanne – ni dans la doctrine – cf. WOLF, nos 33 ss ad art. 22 LPE; FAVRE (2002), p. 270.

60 Cf. DEP 1999 p. 419 (arrêt 1A.59/1998); DEP 2003 p. 832 (arrêt 1A.108/2003).

61 Cf. ATF 129 II 238, 244 Lausanne (arrêt commenté par HOTTELIER, PJA 2003 p.

1084-1088).

techniques ou de notions juridiques indéterminées), et aussi parce que la re-lation de droit administratif met en cause un ensemble d’enjeux dans la même affaire, imposant à l’autorité compétente une pesée globale des intérêts⁶². L’application du droit fédéral de la protection de l’environnement est donc souvent une tâche délicate.

Ces questions sont posées dans de nombreuses procédures administratives car le champ d’application des normes de lutte contre le bruit est vaste. Le droit fédéral définit largement la notion d’installation (ou installation fixe) soumise aux prescriptions sur la limitation des émissions de bruit. Aux termes de l’article 2 alinéa 1 OPB, «les installations fixes sont les constructions, les infrastructures destinées au trafic, les équipements des bâtiments et les autres installations non mobiles dont l’exploitation produit du bruit extérieur». Cette disposition contient une liste des types d’installations fixes visées: routes, installations ferroviaires, aérodromes, installations de l’industrie, des arts et métiers et de l’agriculture, installations de tir, places permanentes de tir et d’exercices militaires. Pour ces installations, le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites d’exposition (valeurs limites d’immissions, valeurs de planifi-cation) dans les annexes 3 à 8 de l’OPB⁶³. Le champ d’application des pres-criptions sur la protection contre le bruit ne se limite toutefois pas aux instal-lations expressément mentionnées dans la liste (non exhaustive) de l’article 2 alinéa 1 OPB, car le droit fédéral impose la limitation des émissions de toutes les installations dont l’exploitation produit du bruit extérieur⁶⁴.

62 Par exemple pour les aéroports: il suffit d’évoquer la complexité des récentes procédu-res de modification de la concession ou du règlement d’exploitation de l’aéroport de Zurich-Kloten. Cf. notamment ATF 126 II 522, Bachs = JT 2001 I 616.

63 Pour les places permanentes de tir et d’exercices militaires, ces valeurs limites ne sont pas encore fixées mais l’OFEFP a déjà élaboré une recommandation provisoire à ce sujet.

64 Le bruit extérieur est un son qui se propage dans l’air, à partir de l’installation, et qui est perçu par des personnes se trouvant à l’extérieur ou dans des bâtiments distincts, où ce son pénètre. La question de l’application des règles des art. 11 ss LPE non seulement au bruit extérieur, mais également au bruit intérieur (produit à l’intérieur d’une construction et atteignant des personnes situées dans le même bâtiment) n’est pas encore clairement résolue. Quoi qu’il en soit, pour assurer la protection contre le bruit intérieur, l’art. 32 OPB fixe des exigences en matière d’isolation acoustique des nouveaux bâtiments, en renvoyant notamment sur ce point aux prescriptions d’une norme de l’Association suisse des ingénieurs et architectes (norme SIA 181) – cf. DEP 2004 p. 303 (arrêt 1A.233/2002).

B. Les bruits provenant d’installations non mentionnées dans les annexes de l’OPB, en particulier les bruits de

comportement

Peu de temps après l’entrée en vigueur de la LPE et de l’OPB, la jurispru-dence a été amenée à préciser que des installations pour lesquelles le droit fédéral ne fixait pas de valeurs limites d’exposition, pouvaient également provoquer des atteintes nuisibles et incommodantes. Le législateur fédéral n’avait en effet pas voulu exclure par principe ces installations du champ d’application des normes sur la protection contre le bruit. En outre, ces nor-mes ne visent pas uniquement les bruits d’origine technique, mais également

Peu de temps après l’entrée en vigueur de la LPE et de l’OPB, la jurispru-dence a été amenée à préciser que des installations pour lesquelles le droit fédéral ne fixait pas de valeurs limites d’exposition, pouvaient également provoquer des atteintes nuisibles et incommodantes. Le législateur fédéral n’avait en effet pas voulu exclure par principe ces installations du champ d’application des normes sur la protection contre le bruit. En outre, ces nor-mes ne visent pas uniquement les bruits d’origine technique, mais également