Como se percebe nos Quadros 4 e 5, os recursos repassados pelo Govemo do Estado, representam nunca menos que 92
%
do total de receitas da FATMA, constituindo-se na fonte de financiamento de quase toda atividade da fundação até 1990. Esses dados comprovam que a opção inicial por uma forma jurídica de fundação com objetivo de carrear recursos para as políticas públicas do meio ambiente, tiveram tímidos resultados nesse período. Observa-se ainda que grande parte dos recursos alocados pelo estado foi destinada para cobrir os gastos de funcionamento da FATMA, e não de aumento de patrimônio através da compra de imóveis, automóveis e outros equipamentos.40Um segundo bloco de receitas é denominado de receitas próprias, dividido em duas partes, as “receitas de serviços” prestado pelo órgão público e “outras receitas”. No caso da FATMA, as receitas de serviços prestados são formadas por arrecadações derivadas de assessorias, serviços laboratoriais, fiscalização e principalmente, licenciamento ambiental. Quanto ao item outras receitas, são em geral formadas por recursos carreados através de convênios a fundo perdido ou não.
4 0 Até 1989, a FATMA não possuía imóvel próprio. A sede em Florianópolis, espalhada em cinco locais diferentes, e os 14 escritórios regionais encontravam-se em imóveis alugados.
QUADRO 5
EVOLUÇÃO PERCENTUAL DOS COM PONENTES DA RECEITA DA FATMA EM RELAÇÃO À RECEITA ANUAL
Ano Transf. C orr. (1) Rec. Serv. O utras Rec. Rec. Capitai (2) (1) + (2)
1976 16,20% 0,00% 0,09%' 83,71% 99,91% 1977 63,56% 0,00% 0,58% 35,86% 99,42% 1978 88,38% 0,00% 1,66% 9,95% 98,34% 1979 94,02% 0,00% 0,67% 5,31% 99,33% 1980 86,63% 1,51% 0,28% 11,57% 98,20% 1981 78,50% 0,62% 0,40% 20,48% 98,98% 1982 86,68% 1,24% 0,09% 11,99% 98,67% 1983 98,16% 1,12% 0,73% 0,00% 98,16% 1984 96,15% 3,17% 0,68% 0,00% 96,15% 1985 94,50% 5,42% 0,07% 0,00% 94,50% 1986 83,70% 4,29% 0,04% 11,96% 95,66% 1987 96,36% 3,19% 0,45% 0,00% 96,36% 1988 92,60% 3,58% 3,22% 0,61% 93,20% 1989 94,41% 3,49% 2,08% 0,01% 94,42% 1990 85,77% 3,51% 3,53% 7,19% 92,96%
Fonte: Dados fornecidos pela FATMA em jan. 1997. (elaboração do autor)
Com relação às receitas próprias constata-se que estas tendem a aumentar ao longo do período de análise, com maior regularidade e participação para as receitas oriundas da prestação de serviços. Esses recursos vão tomando maior importância principalmente após a implantação do sistema de licenciamento no governo de Esperidião Amin em 1983. Em média, neste govemo as taxas de licenciamento, principal fonte de recursos próprios, tiveram maior participação no total de receitas da fundação do que no governo seguinte do PMDB, não obstante o crescente aumento desses valores em termos reais. (Quadro 5)
Embora todas tendam a ser fontes permanentes, gozam de instabilidade, além do que como é o caso da mais importantes delas, os recursos repassados pelo govemo estadual, têm a destinação e o volume decidido em instâncias externas.
A instabilidade tende a ser mais comum nos caso de convênios pelo seu caráter fortuito ou emergencial. Os recursos arrecadados na forma de convênios, pela vinculação dos recursos ao objeto do mesmo acabam beneficiando setores específicos da instituição e ainda, contribuindo para uma fragmentação interna do órgão. E claro que em condições de permanente carência orçamentária, esta é uma questão menor, e tudo é bem vindo.
Com relação ainda aos recursos próprios, o item “outras receitas” passa por uma inflexão a partir de 1988, quando a FATMA passou a receber recursos financeiros de acordos com o Govemo
Federal e órgãos internacionais para desenvolver projetos especiais. Embora a maior parte desses recursos tenha sido negociada no período 1987-1990, somente no govemo seguinte foram liberados, caso dos Projetos Mata Atlântica/ Banco Mundial, Projetos Microbacias/BIRD e Projeto de Gerenciamento de Recursos Hídricos em Santa Catarina/ Cooperação Técnica Brasil - Alemanha, FATMA/GTZ. (Quadro 6, Anexo 2)
A título de fontes de receitas da FATMA deve-se ainda citar os recursos provenientes do Fundo Especial de Preservação do Meio Ambiente - FEPEMA, criado em 1980. Os valores das multas aos agressores do meio ambiente, se pagos, deveriam ser recolhidos ao FEPEMA. Este fondo, controlado geralmente pelo órgão da administração direta, geralmente o mesmo da FATMA, além dos valores da multas tem como uma das principais fontes, os recursos orçamentários do govemo do estado. Ainda que não tenha sido possível apurar o valor das receitas referentes ao pagamento de multas no período de análise vários entrevistados afirmaram que uma pequena parte chegava de feto a ser recolhida ao fondo. Jucélia Caetano, ex-superintendente da FATMA, declarou que em 1990 apenas 1% das multas eram pagas pelas empresas até a inscrição das mesmas no Cadastro da Dívida do Estado em 1989 41
Um outro problema é que quase sistematicamente o Govemo Estasdual não tem repassado os recursos orçados anualmente para o FEPEMA, sendo assim grande parte de sua receita é composta por recursos originados na arrecadação de multas. A FATMA até 1990 foi a maior beneficiada da aplicação de multas uma vez que estima-se que cerca de 70% das receitas do fondo foram repassados para a FATMA, em detrimento de outras atribuições do FEPEMA, como o desenvolvimento de projetos especiais.42
11 FATMA. Jornal de 15 anos. Florianópolis, 1990. p. 3.
QUADRO 9
COM POSIÇÃO DA DESPESA (GERAL E PERCENTUAL) DA FATMA E COM PONENTES EM RELAÇÃO À DESPESA TOTAL NO PER ÍO D O DE 1976 A 1990 (em dólares correntes)
Ano Desp. Custeio Des. Custeio/Total Desp. Capital Desp. Cap/Total Total
1976 260.013,30 33,72% 511.012,86 66,28% 771.026,16 1977 435.325,20 26,97% 1.178.850,11 73,03% 1.614.175,31 1978 1.348.514,18 88,86% 169.098,13 11,14% 1.517.612,31 1979 1.564.190,94 98,30% 27.086,65 1,70% 1.591.277,59 1980 1.716.252,39 89,74% 196.280,90 10,26% 1.912.533,29 1981 2.154.360,09 74,55% 735.548,59 25,45% 2.889.908,68 1982 3.022.151,14 93,04% 226.162,56 6,96% 3.248.313,70 1983 1.632.726,80 99,96% 602,23 0,04% 1.633.329,03 1984 1.412.916,30 96,45% 51.952,13 3,55% 1.464.868,43 1985 1.577.602,30 96,04% 65.081,82 3,96% 1.642.684,13 1986 2.236.292,09 94,82% 122.235,46 5,18% 2.358.527,55 1987 2.236.773,46 96,33% 85.264,82 3,67% 2.322.038,28 1988 2.516.003,04 99,26% 18.654,37 0,74% 2.534.657,41 1989 3.082.604,25 99,88% 3.593,57 0,12% 3.086.197,82 1990 3.482.863,11 94,44% 205.009,86 5,56% 3.687.872,97
Fonte: Dados em moeda nacional fornecidos pela FATMA em jan. 1997. (conversão de dados e elaboração do autor) Não obstante haja um crescimento (irregular) do volume de recursos próprios, esses estão longe de garantir o autofinanciamento da fundação.43 As receitas arrecadadas, como revela o Quadro 9, quase em regra tem sido insuficiente para cobrir as despesas da instituição, implicando sucessivos défícites.
As despesas da FATMA para efeitos demonstrativos são agrupadas em duas categorias, de custeio e de capital, correspondentes respectivamente às suas contrapartidas “transferências de correntes” e as “receitas de capital”.
Embora já se observe no Quadro 9, uma tendência à diminuição nas despesas de capital desde a expansão da estrutura da FATMA a partir de 1977, é em 1983 que vai acontecer uma queda abrupta nesses investimentos com importantes implicações para as atividades fins da instituição.
43 Mesmo no auge da participação do recursos próprios na receita total da FATMA, cerca de 32% em 1996, sustentado na política de utilização deliberada do licenciamento para levantar recursos (em 1996, o valor arrecadado com licenciamentos ambiental totalizou R$ 1.423.230,07, 83,16 % das receitas próprias da FATMA) e nos financiamentos internacionais, parece improvável uma situação de autofinanciamento. O aumento nas receitas próprias (receitas de serviços + outras receitas) não significou necessariamente uma maior capacidade de ação paia a FATMA. O que se verifica é que na medida em que os recursos próprios da FATMA vão aumentando sua representalividade no total de receitas, a participação dos valores repassados pelo Estado tendem a diminuir no montante dessas receitas. Um exemplo: quando em 1990 as receitas próprias totalizavam 7% da receita da FATMA, o total as despesas com pessoal perfaziam 86,91% dos recursos repassados pelo govemo estadual, já em 19% essa proporção chega a 93%, com as receitas próprias alcançando a casa dos 32,0% do total de receitas da fundação. (Ver Quadros 7 e 8, Anexo 2) Embora a FATMA contasse com um dos melhores resultado financeiros entre as fundações estaduais no exercício de 1996, principalmente quanto ao critério receita própria, aplicou apenas 3,58% do total de receitas em investimentos, 54,19 % em despesas com pessoal, 35,77 % em despesas correntes e em outras despesas de capital
6,45 %. SANTA CATARINA Tribunal de Contas de Santa Catarina. Relatório prévio sobre as contas do governo do estado de Santa Catarina- exercício de 1996. Florianópolis, 1997.
No Quadro 10 nota-se que a partir de 1982 os recursos alocados em atividades fins de proteção e defesa ambiental (controle da poluição) despencam de 33% da despesa total da fundação, para 5,7% no ano seguinte. Em parte esse impacto, devido ao aumento do número de funcionários, mais de 30 %, e a abertura de escritórios regionais, de certa forma já se fària sentir no ano anterior, eleitoral, não fosse o acréscimo de mais de 58% nas receitas em relação a 1983.
Durante todo o govemo Esperidião Amin a taxa de investimento em atividades fins não ultrapassa a média de 6,6% ao ano, no pior dos casos chega a 2,73% em 1985. Este govemo também, em termos reais, apresentou menor orçamento anual médio de todos os governos após a definição das atribuições legais da FATMA em 1980, daí porque a falta de recursos ter sido uma das razões para os dirigentes da FATMA levarem a frente a operacionalização do sistema do licenciamento ambiental.
Este quadro mostra ainda a crescente perda de importância das ações de proteção de unidades naturais, com a respectiva “priorização” das medidas de controle da poluição diante das crescentes pressões que se verificou no início da década de 80.
Embora não se disponha de dados para os demais anos, parece possível afirmar que a desproporcional distribuição entre atividades de manutenção e atividades finalísticas continuaram no govemo do PMDB (1987 - 1990) uma vez que a participação das despesas de custeio na despesa total do órgão continuou muito elevada, em média 97,5 %. (Quadro 9)
QUADRO 10
EVOLUÇÃO DA DESPESA REALIZADA DA FATMA de 1977 a 1986 POR ATIVIDADES DE MANUTENÇÃO E ATIVIDADES FINS (em moeda nacional corrente)
Ano M anutenção % Proteção % Defesa % Total
1977 8.171.978,00 35,81 14.649.248,00 64,19 22.821.209,00 1978 - - - - 1979 21.416,00 50,09 8.034,00 18,79 13.307,00 31,12 42.757,00 1980 83.205,00 82,56 12.149,00 12,05 5.433,00 5,39 100.787,00 1981 162.465,00 60,41 38.882,00 14,46 67.586,00 25,13 268.933,00 1982 389.949,00 63,95 37.080,00 6,08 182.714,00 29,97 609.743,00 1983 887.442,00 94,30 9.072,00 0,96 44.544,00 4,73 941.058,00 1984 2.491.317,00 92,16 24.325,00 0,90 187.566,00 6,94 2.703.208,00 1985 9.912.217,00 97,25 53.836,00 0,53 226.719,00 2,22 10.192.772,00 1986 28.918.905,00 89,83 923.237,00 2,87 2.351.757,00 7,30 32.193.899,00