4.2. TARGETRY AND SUPPORTING HARDWARE
4.2.4. Maintenance/cleaning
Um outro aspecto a se destacar na análise da evolução orçamentária da FATMA é o efeito do calendário eleitoral sobre a mesma com o retomo do pleito para governador a partir de 1982. Embora o total de receitas tendam a ter acréscimos, em alguns casos bastante significativos em anos eleitorais, deu-
se a preferencia para descrever este feto às alterações no item “despesas realizadas”, uma vez que os gastos nestes anos ultrapassaram o montante de receitas do órgão, gerando déficites significativos.44 (Quadro 11, itens com asterisco)
No ano de 1982 as despesas da FATMA sofreram um acréscimo de 52,4% em relação à média das despesas totais dos primeiros três anos do govemo de Jorge Bomhausen/Henrique Córdova. Da mesma forma nos governos Esperidião Amin e Pedro Ivo Campos/Cassildo Maldaner observa-se um acréscimo de 49,2% e 39,3% respectivamente nas despesas realizadas em seus últimos anos de govemo (1986 e 1990).
Os pontos expostos acima têm como maior atributo complementar a idéia de debilidade institucional da FATMA em seus aspectos mais salientes. Este órgão tem uma grande dependência de fontes, cujo controle político ou mesmo técnico não detém, sobretudo a principal, os recursos repassados pelo govemo estadual. Além do mais essas fontes, embora possam ser vistas como permanentes e diversas, são relativamente instáveis e, a maior parte, sem expressividade na composição do total de receitas da fundação, no período de análise.
Por outro lado, a prática consolidada de comprometimento quase total das receitas com despesas de “manutenção” inibem qualquer possibilidade de criar condições de autofinanciamento da FATMA, por meio da ampliação da estrutura de prestação de serviços.
44 Este foi o caso, por exemplo, do exercício de 1986, último ano do govemo Amin, quando a FATMA teve um dos maiores desequilíbrios orçamentários entre as fundações e autarquias do estado, com um excesso de despesas empenhadas de
21,75%. SANTA CATARINA Tribunal de Contas de Santa Catarina. Relatório e parecer sobre as contas do govemo do estado de Santa Catarina: exercício de 1986. Florianópolis, 1987.
EVOLUÇÃO DE RECEITAS E DESPESAS TOTAIS DA FATMA NO PERÍODO DE 1976 A 1990 (em dólares correntes)
QUADRO 11
Ano Receita Total (1) Despesa Total (2) (1)-(2)
1976 1.699.476,05 771.026,16 928.449,90 1977 1.231.792,53 1.614.175,31 (382.382,77) 1978 1.399.507,08 1.517.612,31 (118.105,23) 1979 1.587.075,56 1.591.277,59 (4.202,03) 1980 1.938.666,38 1.912.533,29 26.133,09 1981 2.765.514,91 2.889.908,68 (124.393,77) 1982* 3.041.474,43 3.248.313,70 (206.839,27) 1983 1.767.804,85 1.633.329,03 134.475,82 1984 1.532.476,96 1.464.868,43 67.608,53 1985 1.574.705,39 1.642.684,13 (67.978,74) 1986* 2.163.439,48 2.358.527,55 (195.088,07) 1987 2.182.092,33 2.322.038,28 (139.945,95) 1988 2.496.964,41 2.534.657,41 (37.692,99) 1989 2.890.706,82 3.086.197,82 (195.491,00) 1990* 3.008.701,83 3.687.872,97 (679.171,14)
Fonte: Dados fornecidos pela FATMA em jan.
1997(elaboração do autor)
Os repasses governamentais seguem a firme determinação de, em diferentes momentos, assegurarem apenas fluxos mínimos de receitas, abrindo uma certa exceção em anos eleitorais.
Nesse quadro, tudo indica que o orçamento real tende a ser forjado entre o calor dos conflitos e a necessidade de satisfazer minimamente a condições de legitimidade. A expressão mais visível deste feio, é a instável dinâmica entre, ora a ocorrência de déficites de execução orçamentárias, e a necessidade de recursos extra-orçamentários, o que é mais comum, e ora o não repasse de valores orçados para os exercícios ou a devolução no término dos mesmos ao poder público de recursos que sobrarem.45 Nestas condições ficam eliminadas quaisquer chances de êxito da prática do planejamento orçamentário, institucional, ou mesmo definir objetivos.46
Ao lado da indicação de dirigentes de confiança do governador, a forte dependência dos 45 Jucélia C. Caetano. Funcionária e ex-superintendente da FATMA. Entrevista em 21 jul. 1997.
46 Essa é uma constatação freqüentemente encontrada em avaliações institucionais feitas por funcionários da FATMA.
recursos orçamentários estatais, em sua lógica demonstrada, deve ser vista como mais uma forma de controle sobre o órgão, agravada pelas crises econômica e fiscal do Estado na década de 80. De qualquer maneira, deve-se fixar que a estrutura de financiamento constitui um espaço de poder disponível à FATMA, que em suas especificidades perseguem o objetivo funcional mínimo de manter abertas as portas de um “órgão de fechada”.47
O requisito necessário de relativo acesso independente a recursos financeiros para a instituição gozar de uma autonomia relativa, porém não é suficiente. A autonomia institucional, como a capacidade de controlar as fontes condizentes de recursos financeiros também está interrelacionada com uma outra modalidade de recurso de poder: a existência de um núcleo técnico para garantir o “monopólio” sobre uma área de decisão, no caso a ambiental.
3. 2. Os Limites p ara a Constituição de um Núcleo Técnico Politicamente A tuante na FATMA
Em todas as burocracias um forte indicador de sua capacidade de ação é a existência de um núcleo técnico interno cuja principal fonte de poder está fundada em sua capacidade de dominar conhecimentos e informações a respeito de sua especialidade institucional. Este poder lhe garante um espaço de ação próprio habilitando-a a interferir com relativo grau de importância na orientação política da instituição dentro e fora do aparelho do Estado. Esse pressuposto teórico, é útil aqui para a definição de parâmetros de um análise mais detida dos recursos de poder, materiais e humanos, colocados à disposição da FATMA e o possível encaminhamento recebido.
Em termos quantitativos, o número de funcionários da FATMA (Quadro 12) teve um acréscimo de 169% no govemo de Antonio Carlos Konder Reis (1975-1979), de 49 funcionários em 1976 para 132 em 1978. No govemo de Jorge Bomhausen o quadro continuou aumentando, indicando um acréscimo de 54% no final de 1982. Esse rápido crescimento pode ser rapidamente explicado pela orientação tecnocrática vigente no primeiro govemo, concentrando na FATMA variadas atribuições, além de órgãos extintos como a SETMA e DEGC, em 1977, que tiveram parte de seus funcionários absorvidos pela fundação. O aumento ocorrido durante o período 1979-1982, deu-se, sobretudo no ano eleitoral de 1982, quando são contratados pela FATMA 61 novos funcionários, sendo uma pequena parte destes designada para os novos escritórios regionais.
Na gestão de 1983-1987, a quantidade de funcionários cresce em menor grau, cerra de 25% no período, acréscimo que de certa forma corresponde à expansão do número de pessoal alocado nos escritórios regionais. (Quadro 13, no capítulo 8)
EVOLUÇÃO DO QUADRO DE FUNCIONÁRIOS DA FATMA (1976 - 1990) Número de Funcionários