Note : Le présent chapitre est basé sur l’article « Pourquoi les tarifs des billets SNCF sont-ils régulés ? » publié en septembre par la revue Concurrences191
Le 31 juillet 2011 paraissait au Journal officiel de la République Française le décret n°2011-914 portant approbation des modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français. A partir du 1er janvier 2012, les articles du cahier des charges de la SNCF relatifs à la tarification192 sont modifiés afin d’assouplir le contrôle tarifaire de l’État « à la faveur de l’ouverture
progressive à la concurrence du marché ferroviaire, prévue par la réglementation européenne »,
comme le précise la notice accompagnant le décret. Un arrêté, daté du 16 décembre 2011, est venu préciser les modalités d’application du décret.
La formulation de la notice du décret peut donc laisser penser que ce texte s'inscrit dans le cadre réglementaire et légal mis en place par la France pour permettre une libéralisation progressive du secteur ferroviaire, conformément aux demandes de la Commission européenne exposées dans la première partie de la présente thèse. En modifiant les conditions de son contrôle sur les tarifs des services de transport de la SNCF, le pouvoir réglementaire souhaite-t-il influer sur la politique tarifaire de la SNCF afin de la rendre plus conforme à ce qui serait attendu d'un opérateur agissant dans un marché concurrentiel, préalable à une libéralisation à venir?
Nous détaillerons dans le prochain chapitre la régulation tarifaire aujourd’hui appliquée aux billets SNCF. Toutefois, il est nécessaire pour le présent chapitre, qui se concentre sur la logique sous- jacente à cette régulation des tarifs des services de transport, d’en décrire brièvement les principaux traits caractéristiques.
La nouvelle régulation tarifaire prévoit l’existence pour certaines relations grande ligne193 d’un plafond tarifaire pour les billets de 2nde classe, calculé à partir du tarif réglementé de référence194.
191 « Pourquoi les tarifs de la SNCF sont-ils régulés? » Concurrences, n°3-2012. 192 Articles 14 et 17.
193
Une relation est une liaison assurée par train entre deux villes : Paris-Lyon, Rennes-Quimper, etc. La tarification des TER est encadré par l’article 16 « Les prix payés par les usagers des services d'intérêt régional et
des dessertes de zones urbanisées sont également fixés dans les conditions de l'article 14 lorsqu'ils ne font pas l'objet des dispositions particulières visées aux articles 45 et 49 ». L’article 45 précise que des dispositions
L’écart entre le plafond et le tarif de référence est fixé par arrêté195. La SNCF s’engage également à vendre 50 %196 des billets sur une année à un tarif inférieur ou égal au tarif de référence, dont au moins 10 % durant les périodes de départ/de retour du week-end197. Le Gouvernement vérifiera chaque année a posteriori que la SNCF respecte cet engagement198. En parallèle, le décret met fin à la distinction entre périodes de pointe et périodes normales qui existait jusqu’alors199.
La régulation tarifaire consiste donc en l’existence d’un plafond tarifaire fixé ex ante et par un contrôle ex post de la proportion de billets vendus en dessous d’un certain tarif (le tarif réglementé de référence également fixé par le ministère) sans mécanisme de sanctions clairement identifié. Alors qu’en France la règle est que le prix des biens est déterminé par les mécanismes de marché et cela depuis l’Ordonnance de 1986200, les billets des trains grande ligne constituent une des exceptions à ce principe dans la mesure où leur tarif fait l'objet d'un contrôle du ministère des Transports. Ce qui conduit à l’interrogation suivante : pourquoi l’État intervient-il dans la fixation des tarifs des billets de la SNCF ?
Cette régulation peut être envisagée sous le prisme de l’ouverture à la concurrence, évoquée dans la notice du décret n°2011-914. Le transport ferroviaire national de voyageurs est un marché en
soient compatibles avec la structure tarifaire d'ensemble de la SNCF » et l’article 49 exclut l’Ile de France du
périmètre du cahier des charges. La modification de l’article 14 du cahier des charges de la SNCF par le décret n°2011-914 est donc susceptible d’avoir par ricochet un impact sur la tarification de certaines dessertes régionales.
194
Seules certaines relations, présentant des conditions de confort particulières ou étant soumis à une forte concurrence sont concernées par ce tarif réglementé de référence. Il s’agit, comme on le verra dans la suite de cet article, de l’ensemble des liaisons TGV et de certains TET. Les autres sont tarifées à partir d’un barème kilométrique (calcul du tarif en fonction du nombre de kilomètres). Le tarif réglementé de référence est d’ailleurs déterminé à partir de cette référence kilométrique, de laquelle il ne peut s’écarter trop significativement. L’arrêté du 16 décembre 2011 fixe le rapport entre le tarif réglementé de référence et la référence kilométrique à 1,4 (cf. art. 1).
195
L’arrêté du 16 décembre 2011 fixe le rapport maximal entre le tarif le plus élevé et le tarif réglementé de référence à 1,5 (cf. art.2).
196 L’arrêté du 16 décembre 2011 précise que cette proportion de 50 % devra être respectée sur onze
catégories de services : les services dépendant d’une convention de service public d’une part (voir partie II.2. du présent article pour plus de détails sur ces conventions) et les autres services d’autre part, eux-mêmes sous- divisés en 10 zones géographiques.
197 C’est-à-dire entre le vendredi 12h et le samedi 12h et entre le dimanche 12h et le lundi 12h. 198
Cf. art. 6 du décret n°2011-914.
199
Sauf dans le cas des tarifs sociaux, pour lesquels l’ancienne distinction entre période de pointe et période normale continue d’exister (article 4 de l’arrêté du 16 décembre 2011).
200
Ordonnance n° 86-1243 du 1 décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, codifiée depuis dans les articles L.410-1 et suivants du Code de commerce.
monopole201, sur lequel la SNCF est le seul acteur. L’État doit donc réguler ses tarifs pour que l’entreprise n’abuse pas de son pouvoir de marché. On serait donc dans une configuration similaire à celle qui a prévalu lors de la libéralisation du secteur des télécommunications : la régulation tarifaire des services est provisoire et son objectif est d’arriver à un bon fonctionnement concurrentiel du marché. Une fois la structure du marché devenue concurrentielle, la régulation tarifaire des services n’est plus nécessaire et seule subsiste la régulation des tarifs d’accès à l’infrastructure évoquée dans les chapitres précédents.
On peut également considérer que la régulation des tarifs de la SNCF est un outil permettant au Gouvernement de garantir un « droit au transport ». Sous cet angle, ce sont des préoccupations de service public qui motiveraient la régulation tarifaire.
La régulation ne relèverait pas du contrôle du pouvoir de marché
L’encadrement des tarifs de la SNCF par le décret n°2011-914 est contradictoire avec le principe de liberté des prix. Ce principe, selon lequel à moins que « la loi en dispose autrement, les prix des biens,
produits et services (…) sont librement déterminés par le jeu de la concurrence » 202 est pourtant la règle en France depuis 1986.
Ce principe connaît toutefois des limites puisque les pouvoirs publics interviennent pour fixer les tarifs de vente de certains produits, par exemple les médicaments remboursés par la Sécurité sociale. La régulation tarifaire repose alors sur des raisons d'intérêt général que le législateur précise. A titre d'illustration, la fixation des tarifs des médicaments remboursés par la Sécurité sociale est un facteur clé de la maîtrise des dépenses de santé.
Comme le prévoit le Code de commerce, l'intervention publique peut se substituer à la libre confrontation de l'offre et de la demande pour fixer les tarifs « dans les secteurs ou les zones où la
concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires ». Dans les industries de
201
A l’exception on l’a vu des rares dessertes en cabotage, par exemple des billets Paris-Dijon pour les trains de nuit Thello (compagnie concurrente appartenant à Transdev) vers Venise. Thello est à ce jour le seul concurrent de la SNCF sur les liaisons internationales au départ ou à destination de la France.
202
réseaux récemment ouvertes à la concurrence, la structure du réseau, en particulier la présence d’un opérateur historique en monopole, peut ainsi justifier une régulation tarifaire transitoire, afin d’aider la mise en place d’un marché concurrentiel. Le bon fonctionnement concurrentiel d’un secteur peut également être affecté par un monopole de droit ou de fait. Dans ce cas, l’État peut intervenir directement pour fixer les tarifs dans le secteur, après avis de l’Autorité de la concurrence. Le décret n°2011-914 semble n’avoir été envisagé dans aucune de ces deux optiques. De plus, les deux types d’interventions, soit par une autorité sectorielle soit directement par l’État après avis de l’Autorité de la concurrence, demandent au préalable d’effectuer un exercice de délimitation des marchés pertinents qui n’a pas été effectué.
Un encadrement des tarifs de la SNCF sur fond d’incomplétude du cadre de la régulation du transport ferroviaire
En évoquant « l’ouverture progressive à la concurrence du marché ferroviaire » la notice du décret n°2011-914 suggère que le contrôle tarifaire des billets SNCF s’inscrit dans le cadre de la régulation mise en place pour accompagner la transition du monopole historique de la SNCF vers un marché concurrentiel du transport de voyageurs.
Le transport ferroviaire n’est pas la première industrie de réseaux libéralisée en Europe. On peut donc tirer des enseignements du processus de libéralisation de ces marchés, et voir comment une régulation des tarifs des services (de communications téléphoniques, de distribution d’énergie, etc.) peut s’inscrire dans ce cadre. Les réformes dans l’organisation du marché qui accompagnent la libéralisation du secteur ferroviaire sont similaires à celles mises en place dans les télécommunications ou l’énergie : séparation du réseau et de l’exploitation, ouverture à la concurrence de l’exploitation et création d’un régulateur sectoriel. Ce régulateur s’assure de l’émergence d’un marché concurrentiel. Il intervient sur la tarification de l’infrastructure, et également dans certains cas sur la tarification du service.
Concernant la tarification de l’infrastructure, les motifs justifiant la régulation des tarifs d’accès sont, comme on l’a vu dans les chapitres précédents, l’existence de rendements d’échelle qui empêche une fixation « spontanée » de ces tarifs à un niveau optimal pour le bien-être social. Dans les secteurs où une nouvelle infrastructure est susceptible d’être développée par des entreprises privées (par exemple le réseau de fibre optique), l’autorité régulatrice doit également veiller à ne pas décourager l’investissement. Or, la fixation de tarifs visant à favoriser le fonctionnement concurrentiel du marché (c’est-à-dire au coût marginal) est bien souvent incompatible avec l’objectif
de développement de nouvelles infrastructures : quelle entreprise aurait envie d’investir dans le développement d’un réseau en sachant que les autorités européennes et nationales pourraient demain autoriser ses concurrents à utiliser celui-ci, au nom de la concurrence dans la fourniture des services ? Le processus de fixation des tarifs d’accès à l’infrastructure demande donc de trouver un subtil équilibre entre encouragement à l’investissement et fonctionnement concurrentiel.
Une intervention des autorités de régulation sur les deux niveaux de tarifs (infrastructure et service) peut également être justifiée lorsque l’opérateur historique est présent sur le marché de la fourniture de service et qu’il possède le réseau, dans le cas où ce réseau est considéré comme une « infrastructure essentielle », c’est-à-dire qu’il est non duplicable et que son accès est indispensable dans la fourniture du service. C’est par exemple le cas dans de la fourniture d’électricité : EDF via sa filiale ErDF possède l’infrastructure de distribution d’électricité. Parallèlement, EDF est le principal distributeur d’électricité pour les particuliers et les entreprises. Dans ce cas, l’autorité de régulation veille à ce que la différence entre tarif d’accès à l’infrastructure et tarif du service de l’opérateur historique soit suffisante pour permettre à un « opérateur alternatif efficace » de le concurrencer. Ce contrôle de « l’effet de ciseaux tarifaires » passe donc par un contrôle des deux niveaux de tarifs (infrastructure et service). Cependant, dans l’idéal de la Commission européenne décrit en première partie de la présente thèse, une industrie de réseaux libéralisée doit être verticalement séparée. Dans ce cas, ce contrôle de l’effet de ciseaux tarifaires est sans objet, car l’entreprise qui possède le réseau n’a aucune raison de favoriser une entreprise particulière de fourniture du service.
En troisième lieu, les autorités de régulation en France se sont vu confier des missions de contrôle du service universel. Le service universel est constitué des services que les pouvoirs publics considèrent nécessaires à chaque citoyen, devant être fournis à un tarif raisonnable203. Le régulateur peut donc être amené à vérifier que les tarifs des prestations appartenant à ce service universel ne sont pas excessifs. L’ARCEP a par exemple sanctionné en 2011 la Poste pour absence d’offre permettant d’envoyer des petits objets à un tarif abordable204.
La libéralisation française du ferroviaire du rail s’inscrit-elle dans ce cadre ? Comme nous l’avons vu, une autorité de régulation des activités ferroviaires (l’ARAF) a effectivement été instituée par la loi ORTF. Mais le législateur a-t-il confié à celle-ci un pouvoir de régulation tarifaire ?
203
« Le service universel est un service minimum donné, dont la qualité est spécifiée, pour tout utilisateur, à un prix accessible », Commission Européenne Rapport sur la situation du secteur des télécommunications, 1992. 204
Décision n° 2011-1453 de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 20 décembre 2011 prononçant une sanction à l’encontre de la société La Poste, en application de l’article L. 5-3 du Code des postes et des communications électroniques.
Concernant la régulation des tarifs d’accès au réseau, l’ARAF dispose d’un important pouvoir de contrôle (cf. Introduction et Partie 1 de la présente thèse). Il faut également remarquer que dans le secteur ferroviaire, la construction d’un nouveau réseau, qui entrerait en concurrence avec l’ancien, comme c’est le cas dans les télécoms avec le déploiement de la fibre, n’est pas à l’ordre du jour205. L’ARAF n’a donc pas besoin de veiller à ce que la tarification du réseau ferroviaire protège l’innovation et peut donc se concentrer sur les objectifs de bon fonctionnement concurrentiel du marché, voire d’équilibre budgétaire du gestionnaire d’infrastructure.
De même, la séparation patrimoniale entre Réseau Ferré de France, qui possède le réseau, et la SNCF, qui fournit le service, semble écarter la nécessité pour l’ARAF de contrôler l’effet de ciseaux tarifaires, et donc les tarifs de la SNCF sur ce fondement, même si la situation pourrait évoluer dans le cadre de la réforme Cuvillier.
Un contrôle de l’accès au service universel à un tarif abordable a en revanche tout son sens dans le secteur ferroviaire. La loi ORTF prévoit d’ailleurs explicitement la possibilité d’un contrôle des tarifs des services de transport dans son article 15, alinéa VII, aujourd’hui codifié dans l’article L.2133-7 du Code des transports « A la demande de l'autorité administrative compétente, l'Autorité de régulation
des activités ferroviaires émet un avis sur les tarifs des services de transport de voyageurs réalisés à titre exclusif par une entreprise ferroviaire à laquelle l'exploitation est confiée sans mise en concurrence préalable ».
La lecture du rapport préparatoire du projet de loi du sénateur Francis Grignon206 laisse penser que le contrôle tarifaire institué par cet article concerne les liaisons dont les régions ont la charge et qu’elles délèguent sans mise en concurrence dans le cadre du règlement OSP sur les obligations de services publics, ainsi que les trains pour lesquels l’État signe des contrats de service public (les TET). En d’autres termes, les liaisons TGV pour lesquelles la SNCF est à l’heure actuelle en monopole, qui ne font pas l’objet d’une convention entre l’État et la SNCF, ne seraient pas concernées par cet article. Ce rapport et les débats parlementaires qui ont accompagné l’adoption de cet article semblent donc
205 La construction de LGV ne constitue pas le développement d’un réseau venant concurrencer l’ancien,
notamment parce qu’une fois ces LGV construites les TGV n’empruntent plus les lignes classiques parallèles aux nouvelles lignes (voir note de bas de page 136 sur les clauses de paysage) et qu’il n’existe généralement plus d’offre classique (TER ou Corail).
206
M. Francis Grignon Rapport n° 184 (2008-2009) fait au nom de la Commission des affaires économiques, déposé le 28 janvier 2009 sur le projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports
indiquer que celui-ci vise à confier à l’ARAF un pouvoir de contrôle des tarifications du service universel, et non du pouvoir de marché de l’opérateur historique. On serait donc bien dans une régulation tarifaire des tarifs du service au titre du service universel, et non au titre du fonctionnement concurrentiel du marché.
Le décret n°2011-914 concernant tous les trains grandes lignes et par ricochet les trains régionaux207, l’ARAF aurait dû rendre un avis sur celui-ci, comme prévu par l’article L.2133-7 du Code des transports susmentionné. Néanmoins, le décret d’application de cet article n’ayant pas été pris à la date de la parution du décret208, l’ARAF n’a pas été consultée.
Une intervention publique sur les tarifs de la SNCF en monopole de droit sans regard de l’Autorité de la concurrence
L’intervention de l’État dans un secteur économique où la concurrence fonctionne mal ne se limite pas aux industries de réseaux récemment libéralisées. Elle peut intervenir « dans les secteurs ou les
zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole (…), soit de dispositions législatives ou réglementaires ». Dans ce cas, « un décret en Conseil d'État peut réglementer les prix après consultation de l'Autorité de la concurrence. ». Par exemple, l’État
intervient dans la fixation des tarifs des courses de taxis. En octobre 2009, l’Autorité de la concurrence avait publié un avis sur un projet de décret modifiant la tarification de ces courses209.
Dans ce cas, et pour reprendre la typologie utilisée dans la première partie de cette thèse, on ne se trouve pas dans le cadre d’une régulation « de commandement » qui met en place des institutions (l’ARAF) et des règles (le code des transports) spécifiques pour un secteur, mais simplement dans le droit général de la concurrence, qui s’applique indistinctement à tous types d’activités.
207
Voir note de bas de page 193.
208 Concernant l’absence de ce décret d’application, on trouve des précisions dans le Rapport sur la mise en
application de la loi transmis au Parlement par le Gouvernement le 19 novembre 2010 « Un avant-projet a été
établi en concertation avec la SNCF. Cependant, ce décret nécessite la modification du cahier des charges de la SNCF et ne pourra être pris avant l'issue des décisions qui seront prises par l'État sur l'organisation des trains d'équilibre du territoire incluant les trains corail Intercités ».
209
Avis n° 09-A-51 du 21 octobre 2009 relatif au projet de décret modifiant le décret n° 87-238 du 6 avril 1987 réglementant les tarifs des courses de taxi.
La SNCF disposant d’un monopole légal en ce qui concerne le transport ferroviaire de passagers à un niveau national, la régulation des tarifs des billets pourrait répondre à l’existence de ce monopole de
jure. Toutefois, l’Autorité de la concurrence n’a pas été saisie pour avis en amont du décret n°2011-
914.
Un contrôle du pouvoir de marché de la SNCF sans définition préalable des marchés pertinents ?
D’autres éléments nous permettent de conclure que la régulation tarifaire des services ferroviaires instaurée par le décret n°2011-914 ne s’inscrit ni dans le cadre du processus de libéralisation et de régulation souhaitée par la Commission européenne, ni dans le cadre d’un contrôle de fonctionnement concurrentiel des marchés par le droit général de la concurrence. En effet, sous ces