Le chapitre précédent a fait apparaître l’existence de deux « branches » dans la réflexion autour de la tarification du monopole naturel (Wiseman, 1957). Elles ont en commun de considérer comme base de la tarification le coût marginal.
La première d'entre elles, à l'image des propositions de Coase, propose de couvrir les coûts complets via une tarification binôme, dont le second membre est un prélèvement forfaitaire qui dépend de l'acheteur.
La seconde, à la Ramsey Boiteux, fait dépendre la couverture du coût complet d'un mark-up fonction de la quantité consommée et de l’élasticité de la demande finale.
Cette revue de littérature a également fait apparaitre que les théories relatives à la tarification d’une infrastructure n’ont pas été développées uniquement en référence au secteur ferroviaire. Ainsi Dupuit s’intéresse dans ses travaux à la tarification des ponts et des canaux autant qu’à la tarification du transport ferroviaire. Hotelling prend l’exemple des ponts, mais aussi de la production d’électricité, de la distribution d’eau et du transport ferroviaire. Ronald Coase prend l’exemple de la tarification d’une route. Vickrey illustre ses théories à l’aide de divers secteurs : distribution d’électricité, mais aussi transports et édition de livres. Marcel Boiteux développe ses idées alors qu’il est en poste chez EDF, mais envisage leurs applications aussi bien au transport ferroviaire qu’à la distribution d’énergie.
Nous allons démontrer dans le présent chapitre que les choix effectués à la fois par la Commission européenne et par les acteurs français (ministère des Transports, RFF et ARAF) sont justifiés par des considérations économiques. En d’autres termes, les conclusions de la recherche économique présentées supra sont directement utilisées pour justifier la tarification actuelle de l’infrastructure. Comment les autorités communautaires et françaises ont-elles choisi – et adapté aux spécificités du secteur ferroviaire – les recommandations de la littérature économique ? La tarification des péages de RFF étant régie par deux textes, l’un au niveau européen (la directive 2001/14/UE qui a été refondue dans la directive 2012/34/UE) et l’autre au niveau français (le décret n°97-446, révisé en 2008), nous allons examiner successivement ces deux textes. Nous verrons dans ce cadre quelles sont les difficultés pratiques posées par la mise en place de ces principes. Pour finir, nous verrons
que d’autres secteurs, à partir du même corpus théorique, ont fait des choix radicalement différents dans la structure de leur tarification.
Principes communautaires
Architecture générale
Les principes de la tarification du gestionnaire d’infrastructure préconisée par la Commission européenne sont exposés dans les articles 31 et 32 de la directive 2012/34/UE.
Le principe général est que « les redevances perçues pour l’ensemble des prestations
minimales (…) sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire » (article 31, §3). La Commission européenne a récemment clarifié devant la CJUE
son interprétation de cette notion de coût « directement imputable » comme renvoyant à celle de « coût marginal »175.
Ces redevances peuvent inclure une redevance spécifiquement dédiée à prendre en compte la rareté des capacités (article 31, §4). Une modulation en fonction des effets environnementaux et du bruit est également prévue au §5 de ce même article.
Enfin, à l’article 32 de la directive, il est indiqué que le gestionnaire d’infrastructure peut déroger à la règle de la tarification sur la base du coût directement imputable et inclure dans sa tarification une majoration permettant de recouvrir une partie du coût complet « si le
marché s’y prête », et en continuant à obéir aux principes de transparence de non-
discrimination.
On constate donc que les textes européens s’inscrivent dans la logique d’une tarification au coût marginal « à la Hotelling », (article 31, §3), auquel on ajoute des redevances dédiées à prendre en
175
Voir Arrêt du 30 mai 2013 dans l’affaire C512/10 ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 Traité de Fonctionnement de l’Union Européenne, cité par (Amaral and Danielowitzova, 2013) : La Commission « soutient que la notion de «coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire», au
sens dudit article [31], paragraphe 3, renvoie à celle de « coût marginal ». Cette dernière notion correspond uniquement, selon la Commission, aux coûts engendrés par les mouvements effectifs de trains et non aux coûts fixes qui couvrent, outre les coûts liés à l’exploitation du service ferroviaire, les frais généraux afférents au fonctionnement de l’infrastructure devant être supportés même en l’absence de mouvements de trains » (§63).
Toutefois cette affirmation de la Commission européenne doit être replacée dans son contexte : une intervention devant la CJUE qui n’a aucune valeur légale. D’ailleurs l’avocat général ne semble pas retenir cette interprétation des coûts directement imputables dans ses conclusions. Un acte d’exécution de la directive 2012/34 devrait préciser les contours de cette notion avant le 16 juin 2015 (cf. article 31).
compte les externalités négatives (article 31, §4). Elle autorise également l’existence de mark-up à la Ramsey-Boiteux (article 32).
On constate par ailleurs que la Commission européenne ne demande pas l’équilibre budgétaire du gestionnaire d’infrastructure, impossible dans le cadre d’une tarification à la Hotelling. A l’article 8 §4 de la directive 2012/34/UE il est précisé qu’ « un État membre peut, à l’intérieur du cadre de
tarification défini aux articles 31 et 32, exiger du gestionnaire d’infrastructure qu’il équilibre ses comptes sans apport financier de l’État » (soulignement ajouté). Les États peuvent donc faire ce
choix, mais il ne s’agit en aucun cas d’une obligation. La seule obligation est l’équilibre des comptes, financement de l’État inclus. L’Allemagne et le Royaume-Uni ont fait le choix d’une couverture des coûts complets alors qu’au contraire les Pays-Bas utilisent comme fondement de leur tarification les coûts marginaux (Bonnafous, 2013).
Place de la tarification binôme
On peut s’interroger sur l’absence d’article évoquant une tarification binôme telle que celle proposée par Ronald Coase. Une telle forme de tarification est probablement incompatible avec la législation et la règlementation européenne, car elle poserait des problèmes de discriminations tarifaires entre les entreprises ferroviaires. Dans une telle tarification, deux entreprises offrant le même service sont susceptibles de payer un tarif différent selon leur capacité à payer, ce qui est incompatible avec les règles européennes de non-discrimination176. Au contraire, la tarification à la Ramsey-Boiteux, dans la mesure où le mark-up appliqué en sus du coût marginal dépend de la demande finale par activités (et non de l’entreprise qui fournit le service). Elle est donc compatible avec le droit européen (Nash, 2005).
« Of particular concern in the current context are the provisions regarding non-discriminatory mark-ups. It is clear from the Directive that the discrimination referred to here is between different operators of the same type of traffic; discrimination by type of traffic is allowed. (…) This seems specifically to rule out (...) two-part tariff. » (p.263)
176
On rappelle que dans les écrits de Ronald Coase, une telle question ne se posait pas car cette tarification avait été pensée pour être directement appliquée aux utilisateurs.
Cette tarification peut uniquement être appliquée s’il n’existe qu’un opérateur.
Principes français
Architecture générale
Le droit français, via le décret n°97-446 prévoit que l’utilisation du réseau ferré s’accompagne de la perception de trois redevances :
La redevance de circulation (RC) (article 7 du décret), « destinée à couvrir la part variable des
charges d’exploitation et de maintenance du réseau ».
La redevance de réservation (RR) (article 6 du décret), « destinée à couvrir tout ou partie des
coûts du capital investi ». Cette RR peut être modulée par de nombreux facteurs listés dans
cet article 6 que nous détaillons ci-dessous. L’alinéa 4 de l’article précise également qu’ « elle
peut être majorée, lorsque le marché s'y prête, dans des conditions respectant les principes d'efficacité ».
La redevance d’accès (RA), qui ne concerne que les circulations conventionnées et dont le montant « est destiné à couvrir la quote-part des charges fixes d’exploitation et de
maintenance des lignes autres que les lignes à grande vitesse ». Elle est indépendante du
niveau de circulation et est versée une fois par an.
Pour finir, il faut noter qu’il existe une série de redevances particulières pour certaines gares, certaines sections élémentaires ou certains raccordements. Elles permettent à RFF de couvrir les coûts d’investissements importants dans le réseau.
Les principes, en particulier économiques, expliquant ces choix tarifaires ont été exposés dans un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et du Conseil général des Ponts et Chaussées (Dehornoy, 2007). Ce rapport avait conduit à une refonte du décret n°97-446 en 2008. D’autres éléments relatifs aux principes économiques sous-jacents à cette tarification sont exposés dans l’annexe 10.1 du document de référence du réseau (ci-après DRR).
On peut donc, comme pour les textes communautaires, essayer de retracer la logique économique derrière chacune de ces redevances en fonction de la grille de lecture fournie par l’histoire de la pensée économique.
Redevance de circulation
La redevance de circulation correspond à la tarification au coût marginal proposée par Hotelling. Elle correspond à la redevance prévue par le paragraphe 5 de l’article 31 de la directive 2012/34/UE. Comme l’écrit RFF dans le DRR 2016 « Réseau Ferré de France a retenu l’interprétation selon laquelle
le « coût directement imputable » est équivalent à la notion économique de coût marginal » (p.10).
L’estimation de cette redevance pose des problèmes théoriques et pratiques. Premièrement, comme on l’a vu, la délimitation exacte du contenu de la notion de « coût marginal » et son lien avec celle de « coût directement imputable » est toujours sujette à débats.
Deuxièmement, la détermination des coûts marginaux est complexe en pratique, même une fois le contenu du « coût marginal » choisi. Dans le secteur ferroviaire, de nombreux coûts sont communs à plusieurs activités et l’espérance de vie des infrastructures est particulièrement importante (parfois plus d’une centaine d’années).
Nombre de travaux économiques empiriques se sont donc attaqués à cette question. On peut en particulier évoquer le projet CATRIN (Cost Allocation of TRansport INfrastructure) (Link et al., 2008).
« The CATRIN project aims to support policy makers in implementing efficient pricing strategies in all modes of transport, e.g. pricing strategies which are based on the social marginal cost principle
The review of available research on estimating marginal infrastructure costs and the analysis of methodologies used and quantitative results obtained has revealed a specific problem encountered in all studies. This problem relates to the need of any quantitative studies to have access to comprehensive databases which allow to extract the necessary information in the required level of disaggregation and to apply advanced estimation techniques. However, across modes data availability on the cost of maintaining, operating and renewing transport infrastructure as well as on the use of infrastructure is poor. » (p.7)
RFF procède à ses propres études économiques pour estimer son modèle de coûts. C’est à partir de ce modèle, dont les principes sont exposés dans l’annexe 10.1 du DRR, qu’il estime son coût marginal et donc qu’il détermine la redevance de circulation :
« Le calcul du coût directement imputable repose sur une approche économétrique ayant cherché à expliquer les dépenses constatées pour la gestion du réseau par les caractéristiques de l’infrastructure et différentes variables mesurant les sollicitations de l’infrastructure (trafic notamment).
L’estimation d’un nouveau modèle de coûts, entre 2010 et 2012, s’est appuyée sur des données plus récentes et tient compte de la publication de travaux académiques, notamment réalisés dans le cadre de recherches européennes [notamment le rapport CATRIN évoqué supra], ayant significativement fait progresser les méthodes d’analyse des coûts.
Concernant les coûts d’entretien et d’exploitation, les analyses économétriques ont consisté à estimer quatre modèles différents : un modèle pour les coûts d’exploitation (gestion opérationnelle des circulations), et trois modèles pour les coûts d’entretien (soit un modèle pour la voie, un autre pour les appareils de voie et un dernier pour les installations de signalisation). (…)
Les analyses économétriques ont permis d’estimer des fonctions de coûts en fonction des caractéristiques techniques du réseau et du trafic. Ces fonctions ont ensuite été dérivées pour estimer le coût marginal moyen de chaque activité afin de le transposer dans le barème de péages.
Compte tenu des fonctions de coûts estimées, le coût marginal est une notion locale, qui dépend des caractéristiques de l’infrastructure au point où l’on mesure ce coût. La redevance de circulation étant unique, pour chaque activité, sur l’ensemble du réseau ferré national, une moyenne pondérée des coûts marginaux a été réalisée. »
Pour plus de détails sur ce modèle de coûts, nous renvoyons à l’annexe 10.1 du DRR et à une communication du service d’analyse économique de RFF (Silavong et al., 2014).
Redevance d’accès
La redevance d’accès correspond à la logique de tarification binôme. Elle ne pose pas de problème de discrimination tarifaire, comme dans le cadre communautaire, car elle ne concerne que les circulations (et donc les lignes) conventionnées (TER et TET) pour lesquelles il n’y a qu’un acheteur, l’État ou la région. Comme l’écrit Heike (Link, 2000)
In a framework where competition for the market in form of a time-limited auctioning of a monopoly has been applied (…) non-linear multi tariffs with self-selection are both practicable and efficient 2nd best pricing instrument. However, if on-track competition has been introduced non-linear tariffs favour the incumbent and discriminate new entrants (p.162)
Premièrement, conformément à la logique économique exposée dans le rapport Dehornoy, cette redevance devrait être payée directement par les régions (« L’intérêt principal de ce système est son
caractère incitatif : si une région ferme une ligne peu parcourue, elle économise le droit d’entrée équivalent » p.60). Or, comme l’a remarqué récemment l’ARAF, cette redevance est aujourd’hui prise
en charge par l’État à l’exception de l’Ile-de-France177. Les raisons de ce paiement de la redevance d’accès par l’État et non par les régions sont historiques, juridiques et politiques. A la création de RFF, en 1997, les redevances d’infrastructures étaient très faibles. En contrepartie, les subventions versées par l’État directement à RFF étaient plus élevées. Au fur et à mesure, les montants des redevances d’infrastructures ont augmenté178 et leur architecture a changé suite au rapport Dehornoy. On est donc passé de subventions versées par l’Etat en 1997 à des redevances d’accès qui devraient théoriquement être payées par les régions à partir de 2008. On comprend que les régions se soient opposées à ce transfert. On aurait pu imaginer que l’État compense les régions en échange de ce transfert, mais l’existence de l’inflation ferroviaire rend problématique la compensation des régions par l’État179.
Deuxièmement, les modalités de calcul de cette redevance d’accès ne sont aujourd’hui pas détaillées dans le DRR. Un observateur extérieur n’est pas en mesure de « recalculer » celle-ci en fonction de la consistance et de l’étendue du service TER sur une région (alors qu’il est tout à fait possible de recalculer la valeur des redevances de circulation ou de réservation). Cette absence d’information ne permet pas à cette redevance d’avoir un caractère informatif permettant la rationalisation du comportement des acteurs.
177
« Pour être efficace, il importe que les charges d’infrastructure soient supportées réellement par les acteurs
en charge de la décision, qui doivent acquitter directement l’intégralité des trois redevances afférentes. C’est en particulier le cas des circulations ferroviaires faisant l’objet de conventions de service public. Aussi l’Autorité considère-t-elle que les autorités organisatrices des transports doivent supporter le coût complet des circulations qu’elles définissent. Ceci concerne aussi bien l’État, autorité organisatrice des trains d’équilibre du territoire, que les régions, autorités organisatrices des transports régionaux. L’Autorité recommande par conséquent que la redevance d’accès soit financée par les régions et compensée intégralement dans leur budget en application de la loi » (ARAF, avis 2011-002 du 2 février 2011 relatif au document de référence du réseau
ferré national pour 2012, §II.10)
178 Cette augmentation des redevances, parallèlement à une baisse des subventions, a permis de s’assurer que
la part des recettes commerciales de RFF était bien supérieure à 50% et donc que la dette de RFF se trouvait hors du périmètre Maastrichtien (cf. note de bas de page 69).
179
Les compensations versées par l’État aux régions dans le cadre de la décentralisation augmentent en fonction de l’inflation générale, telle que définie par l’INSEE et non en fonction de l’inflation ferroviaire (qui est comme on l’a vu dans la partie précédente bien supérieure à l’inflation générale).
Redevance de réservation
La redevance de réservation vise à couvrir le coût du capital investi. Combinée à la redevance de circulation, elle permet la couverture du coût complet. Elle peut être modulée par RFF pour prendre en compte un certain nombre de facteurs. Ces modulations ont pour but de se rapprocher d’une tarification à la Ramsey-Boiteux. L’annexe 10.1 du DRR, fait d’ailleurs explicitement référence à l’approche de Ramsey-Boiteux (p.10).
Néanmoins, la tarification de la redevance de réservation n’est pas directement fondée sur la formule posée par Boiteux, qui nécessite d’estimer l’élasticité-prix et le coût d’opportunité des fonds publics. La tarification de RFF est donc, si l’on peut dire, « philosophiquement » dans une démarche à la Ramsey-Boiteux, sans pour autant suivre formellement les principes de cette tarification. La lecture du rapport Dehornoy permet de comprendre les raisons de ce choix (Dehornoy, 2007) :
« Cette approche [à la Ramsey-Boiteux] qui semble naturellement féconde dans le cas l’infrastructure ferroviaire, s’est montrée très décevante et d’une applicabilité quasi-nulle dans le cadre des travaux de la mission, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les conditions d’application décrites plus haut (fournisseur d’infrastructure face à des consommateurs différenciés sur un marché concurrentiel) ne sont pas réunies dans le cas des sillons
ferroviaires : le gestionnaire d’infrastructure ne vend pas ses sillons à des
consommateurs finaux et le (quasi)monopole historique peut difficilement être décrit comme une industrie atomisée. (…) Par ailleurs, de très nombreux problèmes de qualité d’information se posent. L’application des calculs Ramsey-Boiteux suppose en particulier de connaître la structure fine
des coûts de production (infrastructure et service), la fonction de demande
sur chaque O/D (ou au moins l’élasticité à proximité de la situation actuelle) et le pouvoir de marché de la SNCF sur chaque O/D. En pratique, ces éléments sont mal connus : les reconstitutions de coûts de production sont relativement fidèles, mais les élasticités sont estimées par les acteurs avec de fortes incertitudes (par exemple l’élasticité prix globale du TGV est estimée à -0.85 pour RFF et à -1.15 pour le SESP) et on n’a aucune idée du pouvoir de marché de la SNCF (qui détermine directement sa réaction à une variation des redevances d’infrastructure). (…)
(...) il est techniquement hasardeux de chercher une solution calculatoire à l’optimum théorique. En l’état actuel des connaissances, la mission retient
donc qu’il est impossible de déterminer les péages au sens de Ramsey- Boiteux de manière exacte. (…) A défaut de déterminer avec précision une
une forme approchée à partir des résultats disponibles, et en particulier de ce qu’on sait de la demande ferroviaire. Les principes consistant à tarifer de manière élevée les relations les plus demandées (et les plus rentables) correspondent d’ailleurs tout autant à une approche Ramsey-Boiteux qu’au bon sens.(…) Il faut noter que la structure de l’actuelle tarification voyageurs (prix du billet) de la SNCF, établie par des méthodes de yield management, est proche de ce résultat, la tarification étant élevée pour les trafics captifs du rail (élasticité faible) et faible pour les trafics concurrentiels (élasticité forte). A cet égard, une tarification de l’infrastructure à la Ramsey-Boiteux ne ferait que calquer sa structure sur celle des recettes de la SNCF et ressemblerait donc, de fait, à une tarification à la capacité contributive (la capacité contributive de la SNCF étant maximale là où l’élasticité de la demande est la plus faible). » (pp.66-67)
Concrètement, le décret n°97-446 permet plusieurs modulations dont certaines ont un objectif « à la Ramsey-Boiteux ». Ces modalités se trouvent dans l’article 3 et (qui autorise une modulation fonction de la densité de circulation d’une ligne) et l’article 6 du décret. Pour cet article, les principes posés par le texte règlementaire et les modalités d’application sont détaillés dans le Tableau 7 ci-dessous.