Les missions déployées par les Parcs sont définies par le Code de l’Environnement205
et organisées dans une charte, propre à chaque Parc. Cette dernière est fondée sur un diagnostic territorial et approuvée pour une durée de 12 à 15 ans par les adhérents au syndicat mixte, qui sont principalement des communes et des intercommunalités mais également des régions, départements, villes-portes206, parfois d’autres établissements publics, ainsi que de l’État, en tant que détenteur des pouvoirs de labellisation. Ces chartes constituent pour chaque PNR leur document de référence et leur feuille de route ; elles fixent les objectifs à atteindre et précisent les orientations qui en découlent. Elles sont donc les supports privilégiés pour comprendre les pratiques et le positionnement des syndicats mixtes en matière d’habitat.
Toutes abordent la question de l’habitat, même les plus anciennes, mais sa prise en compte dans leurs politiques publiques a beaucoup évolué et s’est faite crescendo entre les années 1990 et 2014, avec un pic d’intérêt dans les Chartes publiées en 2012. La plupart des Parcs inscrivent aujourd’hui leurs ambitions selon trois grands axes, que nous aborderons ainsi dans ce chapitre :
- le devoir de maîtrise de l’urbanisation et de sa qualité, désormais au centre des préoccupations des PNR ;
- l’aspiration à « écohabiter » un territoire, ambition qui s’est affirmée dans de nombreux syndicats mixtes ;
- la volonté de « faire société », aspiration moins bien assumée et pourtant légitime pour ces territoires accueillant de nouvelles populations.
Nous reviendrons sur l’ensemble des ambitions du Parc d’Armorique, en nous appuyant sur l’analyse comparatives de 28 autres chartes, correspondant aux PNR ayant volontairement participé à notre enquête207. Nous verrons que, si le PNRA s’est plus largement investi dans les problématiques d’urbanisation, l’aspiration à « écohabiter » et la volonté de « faire société » ont dans leur ensemble été occultés de sa feuille de route.
205 « Code de l’environnement - Article R333-1 », R333-1 Code de l’environnement § (s. d.).
206 Villes limitrophes aux PNR, inscrite au plan de Parc en tant que partenaire politique.
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3.1. Maîtriser l’urbanisation et la qualité architecturale,
paysagère et environnementale du territoire : un Parc
d’Armorique relativement soucieux
Cette section compare le positionnement politique du Parc d’Armorique en matière de maîtrise de l’urbanisation, de qualité urbaine et de préservation de l’environnement, par rapport aux autres Parcs naturels régionaux. Ces sujets représentent un enjeu majeur pour les syndicats mixtes depuis les derniers renouvellements de chartes. C’est la conséquence d’une volonté politique construite et coordonnée à l’échelle nationale et des pouvoirs légitimes des PNR sur la planification, officiellement acquis depuis une dizaine d’années208. Pour autant, les réponses apportées en la matière restent somme toute timides. Le Parc d’Armorique n’y fait pas exception.
En matière de maîtrise de l’urbanisation, le PNRA assume une posture relativement claire : « inscrire l’urbanisme dans un développement soutenable », sans que ses ambitions ne soient véritablement assumées. Nous verrons dans un premier temps que si le syndicat mixte apporte de l’audace en matière de maîtrise foncière, il tente quelques timides ouvertures concernant sa qualité en affirmant sa position d’accompagnateur des démarches de planification. Nous verrons, dans un second temps, qu’il pose quelques ambitions en matière de qualité paysagère et de création architecturale, à l’image de la plupart des PNR. Enfin, la préservation de la biodiversité est aussi une gageure pour le PNRA, qui n’échappe pas, comme la majorité des Parcs, à un cloisonnement dans le rapport entre les espaces naturels et les espaces habités.
3.1.1. Une maîtrise de la qualité de l’urbanisation partiellement assumée
La maîtrise de l’urbanisation est un enjeu primordial pour les territoires ruraux et périurbains. Le foncier est le principal outil d’organisation urbaine, qui conditionne le développement des collectivités. Compte tenu des enjeux économiques que le foncier représente, la mise en œuvre de politiques publiques à son égard est souvent conflictuelle et concurrentielle209. Sur notre terrain d’étude, elle demeure un élément bloquant pour de potentielles évolutions de l’habitat, marqué par certaines habitudes de gestion et d’aménagement intériorisées par les acteurs locaux, publics et privés : découpage parcellaire simpliste, procédure de lotissement systématiquement privilégiée, extension urbaines quasi systématique.
La problématique de consommation d’espaces tient une large place dans les préoccupations des Parcs. S’ils tentent d’apporter des réponses précautionneuses, leurs ambitions restent finalement
208 La partie suivante reviendra sur l’évolution des pouvoirs d’implication des PNR en matière d’habitat. La
question de la planification y sera abordée.
209 Alain Gueringer, Abdelillah Hamdouch, et Frédéric Wallet, « Foncier et développement des territoires ruraux
167 assez générales. Intégré dans cette constante, le PNRA offre peu de marges de manœuvre en matière de maîtrise foncière. Il incite simplement les collectivités à rechercher la maîtrise de l’étalement urbain, du maintien des espaces agricoles, naturels et forestiers fonctionnels, le maintien des liens entre les cœurs de bourgs et les extensions urbaines, la préservation (voire recréation) des coupures d’urbanisation et la limitation de l’imperméabilisation des surfaces aménagées, En revanche, il se démarque plus facilement sur la notion de « qualité de l’urbanisation », sans pour autant s’avancer sur la traduction physique de son ambition, se limitant ainsi à privilégier la revitalisation des bourgs, la rénovation et la requalification du bâti ancien, densifier au besoin les bourgs et hameaux dispersés (sans compromettre la vocation agricole de ces espaces ruraux) et maintenir ou réinterpréter l’organisation et les formes traditionnelles de l’habitat.
3.1.1.1. Peu de marges de manœuvre en matière de maîtrise foncière
Bien que la maîtrise de l’urbanisation soit un sujet commun à toutes les chartes (excepté celles du Morvan et de la Martinique), les ambitions foncières y sont généralement limitées. Les principes de l’urbanisme durable y sont posés mais restent d’ordres relativement généraux, associés à de grands principes d’aménagement : l’économie de l’espace au premier chef, dans une démarche de cohérence et de préservation de l’environnement naturel et agricole. C’est ce que certains qualifient d’ « urbanisme frugal ». Souvent cantonnés dans de larges aspirations concernant la maîtrise urbaine, les Parcs sont relativement peu nombreux à poser des conditions formelles et chiffrées d’urbanisation210. Jugée politiquement périlleuse, cette pratique n’a pas trouvé beaucoup d’adeptes. Ainsi, le Parc d’Armorique s’est aussi approprié des principes généraux d’urbanisme durable en les adaptant sectoriellement :
« Les communes dont les surfaces urbanisables sont en voie de saturation, s’engagent à assurer leur développement urbain prioritairement sur la base d’une
densification des zones existantes et à la périphérie des zones agglomérées ; les communes qui connaissent une forte demande d’urbanisation nouvelle s’engagent à ne pas ouvrir à l’urbanisation de nouvelles zones, tant que celles déjà existantes
ne sont pas densifiées. Toute extension d’urbanisation devra rechercher l’économie des sols, pour préserver entre autres les potentiels agricoles et le patrimoine naturel ; les communes où les perspectives d’urbanisation sont plus
réduites s’engagent à ajuster leur extension selon les principes énoncés précédemment (revitalisation des bourgs, qualité du bâti, densification). »211
En revanche, certains PNR, comme le Perche se distinguent dans le cadrage en posant les principes suivants :
210 La Charte du Haut Languedoc qui impose une diminution de 50% des surfaces à urbaniser par rapport aux
documents d’urbanisme actuels de ses collectivités. Le Golfe du Morbihan propose des objectifs chiffrés de diminution de l’urbanisation par commune.
168 « Limiter fortement l’ouverture à l’urbanisation des hameaux. La réserver aux
hameaux déjà développés et dont le patrimoine bâti existant présente un caractère architectural moindre ; écarter l’urbanisation en lisière de forêts ainsi que dans les vallées, dont les caractéristiques paysagères sont reconnues ; […] Maîtriser la
dimension des parcelles à construire dans un souci de gestion économe de l’espace et des services publics. Organiser dans ce cadre une diversité des surfaces facilitant l’intégration sociale dans des superficies raisonnables. »212
Parmi les chartes étudiées, seuls le PNR du Haut-Languedoc, qui impose une réduction de 50% des surfaces à urbaniser, et le PNR du Golfe du Morbihan, qui propose des objectifs chiffrés de diminution de l’urbanisation pour chaque commune, se sont risqués à l’exercice.
3.1.1.2. Pour une urbanisation de qualité
Si les chartes de Parcs peinent à assumer avec précision une urbanisation soutenable, censée être garantie par les documents communaux et intercommunaux, elles n’hésitent pas à promouvoir la notion de « qualité ». Il peut s’agir d’une urbanisation qui s’appuie sur les richesses patrimoniales, en privilégiant la valorisation du bâti ancien et sous-utilisé ; qui préserve les espaces de « respiration » vierges de construction et qui évite les développements linéaires ; qui favorise le lien social et qui se veut par ailleurs économe en énergie et en ressource. Aussi, au-delà de ces quelques directives, les PNR ont bien plus une conception pédagogique que prescriptive de la qualité de l’urbanisation. Ainsi le Parc d’Armorique, insiste davantage sur son rôle d’assistance dans la formation des acteurs et l’organisation de la réflexion quant à l’avenir des espaces potentiellement urbanisables. L’intégration du Parc dans la conception des zones à urbaniser, dans le cadre de la planification ou d’opération d’urbanisation, est proposée et se traduit par une réponse en matière d’ingénierie, par la présence renforcée d’agents chargés de l’urbanisme, du paysage et de l’appui aux collectivités. De manière générale, les chartes sont assez peu loquaces sur la production de nouveaux modèles d’urbanisation dits de qualité. Le PNRA est donc loin d’être le seul à éviter l’aventure. Seuls les Parcs du Golfe du Morbihan (PNRGM), des Monts d’Ardèche (PNRMA) et du Perche, évoquent des modèles de conceptions urbaines. Le premier encourage « la réalisation d’opérations d’urbanisme exemplaires et de constructions de qualité environnementale innovantes » ; tandis que le second entend « privilégier un habitat groupé, facilitant les économies (énergie, réseaux, déplacements, gestion des déchets...) » ; et le Perche souhaite « concevoir les nouveaux quartiers en intégrant des critères énergétiques environnementaux et de qualité de vie (éco-efficience, biomatériaux, infrastructures adaptées, cadre de vie) ».
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3.1.2. Qualité paysagère et créativité urbaine : une tentative plus audacieuse
La dégradation d’un paysage ou d’un patrimoine bâti peut résulter d’une perte d’harmonie architecturale, liée aussi bien à l’utilisation de matériaux inappropriés qu’aux volumes ou encore à l’implantation du bâti qui peut être interprété comme dévalorisant pour le paysage, en raison de son volume, ou de son caractère exceptionnel ou récurrent, qui viendrait perturber un panorama naturel ou urbain jugé d’exception. A contrario, dans le cas de l’abandon du bâti, c’est l’absence d’intervention humaine qui va entraîner une détérioration de l’espace. La ruine, ou le processus de ruine d’un ou plusieurs bâtiments peut engendrer une dévalorisation esthétique de l’environnement qui l’entoure, provoquant un malaise chez les habitants, pouvant se traduire par un sentiment d’insécurité ou d’inconfort. Dans ces deux cas, on peut parler de dégradation ou d’atteinte marquante à la qualité paysagère. Mais il existe un niveau de dégradation, d’apparence inférieure, qui sur le long terme peut s’avérer tout aussi nocif, la banalisation des paysages. Plus latente, elle est le résultat d’une transition d’un espace singulier vers un espace ordinaire. Le risque majeur est alors qu’à une grande échelle de temps, difficilement perceptible pour un individu, un territoire remarquable perde de son attractivité par l’effet même de sa transformation liée à celle-ci213
.
213 Cela peut être le cas par exemple d’une maison construite pour profiter de la vue, suivie par la construction
progressive d’autres maisons, créant au bout de 20 ans un espace aggloméré dont le panorama initial n’est plus perceptible.
170 Forts d’une expérience plus longue en la matière et d’une plus grande légitimité214
, le Parc d’Armorique, comme la plupart des PNR, pointe aisément le lien entre pratiques résidentielles et dégradation paysagère des territoires. Les réponses, si elles restent le plus souvent de l’ordre de la préconisation, marquent une ambition assurément plus assumée en matière de qualité mais aussi de créativité architecturale.
En tout état de cause, les volontés fortes en matière de qualité paysagère sont rarement partagées au sein des syndicats mixtes. Beaucoup d’élus craignent sur ce thème une action contraignante des Parcs, qui nuirait à l’accueil de nouvelles populations, notamment les plus modestes, et entraverait la possibilité d’habiter sa propriété « comme on le souhaite ». Aucun PNR ne s’avance donc sur l’ensemble de ces principes d’exemplarité. De façon marginale, certains Parcs, comme le Perche, se risquent tout de même à associer à leur charte un cahier de recommandations architecturales, tandis que d’autres énoncent simplement des préconisations, rarement des prescriptions, sur le bâti. 3.1.2.1. Une volonté clairement affichée en matière de
paysage
Les chartes de Parcs expriment quasiment toutes la volonté de résorber la dégradation des paysages ou d’en éviter la banalisation. En revanche, chaque PNR identifie des enjeux propres et des niveaux d’ambition différents. La plupart affichent dans leur charte une volonté d'accroître la qualité des espaces publics, des entrées de bourgs ainsi que la signalétique, particulièrement encadrée sur ces territoires. La notion de qualité paysagère est fortement exprimée à travers ces documents-cadres. Le Parc d’Armorique l’a largement spécifié, en titrant la formulation de la principale préoccupation de sa charte : « Pour des paysages choisis ». Ainsi dans la charte, la question de l’habitat est reliée au paysage par « la maîtrise de la consommation d’espaces par l’urbanisation et la qualité des nouvelles formes urbaines ».
En outre, là où les Parcs se rejoignent le plus fréquemment, c’est sur la dimension identitaire de l’organisation urbaine. Dans bien des cas, la préservation est conçue comme le meilleur moyen pour maintenir la qualité urbaine d’un espace : perpétuer la morphologie traditionnelle (Haute Vallée de Chevreuse), préserver le caractère et la diversité du bâti et des paysages (Grands Causses). Celle-ci s’exprime le plus souvent du point de vue de l’architecture. Plus de six PNR sur dix l’évoquent et envisagent le bâti contemporain à l’aune du contexte patrimonial de leurs territoires. L’identité traditionnelle, « territoriale » ou « rurale » selon l’expression des Parcs, doit alors avant tout être préservée. Cette conviction s’exprime par différents degrés d’ambition : soit dans la prise en compte du patrimoine et des formes urbaines traditionnelles dans les projets de constructions ; soit dans la cohérence et la recherche d’harmonie en préservant l’identité locale, notamment en enjoignant ces nouvelles constructions d’être respectueuse de l’architecture considérée comme traditionnelle. Pour
171 le Parc d’Armorique, il s’agit de « préserver l’originalité de ce patrimoine, de lui donner de nouvelles fonctionnalités et d’en faire la source d’inspiration d’un habitat résolument contemporain ». Le Parc Loire-Anjou-Touraine va plus loin en affirmant que l’architecture est fondatrice de l’identité paysagère du territoire. Son approche patrimoniale y est donc renforcée, dans la volonté notamment de dispenser des conseils allant systématiquement dans ce sens.
3.1.2.2. Une créativité architecturale plus timide
Le souci de préservation ne s’oppose manifestement pas au bâti contemporain, que le PNRA ne semble en aucun cas bannir de sa politique, en pointant la nécessité d’une recherche constante d’exemplarité. Comme le PNR du Morvan, le syndicat mixte met même en avant sa volonté de favoriser la création architecturale. Toutefois, cette intention ne prévaut jamais, dans les objectifs affichés, au partage initial d’une culture commune de l’architecture, marquant une certaine prudence des élus à ce sujet : « le Parc doit développer une culture architecturale plus forte, qui fasse le lien entre l’histoire du bâti local et les exigences actuelles d’un développement soutenable ». Cette recherche d’exemplarité se manifeste alors essentiellement par la volonté d’articuler harmonieusement l’ancien et le nouveau et d’améliorer l’insertion du bâti dans le paysage.
Si l’architecture contemporaine n’est donc pas en reste dans le PNRA, pourtant, d’autres Parcs se sont largement plus avancés. Le Parc des Pyrénées Ariégeoise affiche en ce sens l’ambition de « créer le patrimoine de demain ». Sans être toujours aussi clairement édictée, l’affirmation du rôle de l’architecture contemporaine et de sa légitimité en milieu rural transparait dans plus d’un tiers des chartes analysées. Le PNR des Monts d’Ardèche argumente sa position en estimant que l’architecture contemporaine peut contribuer à valoriser les techniques et matériaux traditionnels, à révéler et renforcer les qualités des paysages naturels et culturels dans lesquels elle s’inscrit, et à concrétiser des démarches de développement durable (filière locale, réduction des consommations énergétiques, matériaux sains, gestion de l’eau…)215. Mais elle peut s’exprimer aussi dans d’autres chartes, par la recherche d’un respect de la biodiversité ou dans le caractère écologique des bâtiments. La volonté de diversifier la typomorphologie des quartiers d’habitation est aussi régulièrement défendue.
3.1.3. Préservation de la biodiversité : une approche cloisonnée vis-à-vis de l’habitat
La prise en compte de la biodiversité216 dans la planification et l’aménagement du territoire s’appuie sur le constat aujourd’hui de plus en plus affirmé de la responsabilité de l’urbanisation et plus
215 PNR des Monts d’Ardèche, "Charte 2013-2025 »
216 La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages nous
donne la définition suivante :
« On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques
172 particulièrement de l’étalement urbain dans la dégradation des écosystèmes217
. Leurs impacts peuvent être directs ou indirects. De manière directe, l’urbanisation peut provoquer « la diminution et la fragmentation des forêts, des zones humides et d’autres types d’habitat »218
, de façon « quasiment irréversible ». De façon plus indirecte, elle peut modifier les espaces proches des zones urbanisées, notamment pour répondre aux besoins d’alimentation, de stockage de traitement des eaux, de déplacements, mais aussi produire des nuisances et des pollutions induites telles que le bruit ou la lumière artificielle. Dans sa thèse sur l’impact de l’étalement urbain sur la biodiversité, Rahim Aguejdad résume ainsi les effets de l’urbanisation :
« L’urbanisation influe sur l’organisation spatiale du paysage en provoquant des modifications au niveau de la matrice paysagère et son fonctionnement, et par
conséquent des perturbations des processus écologiques. L’étalement urbain entraîne une fragmentation des espaces “naturels”, une rupture de corridors écologiques, un isolement des espèces, et peut, dans certains cas, les menacer, en
réduisant leurs habitats en deçà de la taille minimum requise pour leur survie ».
Comme la plupart des PNR, le Parc d’Armorique a intégré les problématiques écologiques dans sa charte, non seulement en affirmant la nécessité d’une maîtrise de l’urbanisation en lien avec la préservation des espaces naturels et agricoles, mais également en appelant à limiter l’imperméabilisation des sols et à sauvegarder la biodiversité. Pour autant, le syndicat mixte n’a pas jugé opportun de décloisonner la problématique de biodiversité avec celle de l’habitat. Pourtant des liens intéressants pouvaient être faits.
De manière générale, les PNR s’inscrivent plutôt dans une mouvance « équilibriste », acceptant l’habitat en tant qu’élément ancestral et inexorable de l’écosystème rural. Tous souhaitent en revanche infléchir les effets négatifs de sa présence vis-à-vis, notamment, de la biodiversité. L’ensemble des chartes mettent donc un point d’honneur à la protection de l’environnement naturel. Cependant, on dénote généralement une séparation encore relativement stricte des principes liés à la nature et de ceux relevant des espaces urbanisés. Ce cloisonnement se retrouve dans les manières de pratiquer l’urbanisme en France, et particulièrement en milieu rural. Le zonage des documents