2.5 Les indicateurs en question
3.1.1 Périmètre de l’étude
Dans ce chapitre nous allons voir qu’il est possible sans réelle perte de généralité de limiter notre étude à une partie du système en particulier à l’étude de l’écosys- tème qui gravite autour de la mission interministérielle recherche et développement (MIRES).
3.1.1.1 Qu’est ce que la MIRES ?
Depuis 2006 et l’entrée en vigueur totale de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF) qui instaure un nouveau paradigme budgétaire centré autour d’une logique de performance d’une part et de transparence d’autre part, le budget dispose d’objectifs clairement indiqués et d’indicateurs chiffrés pour valider l’atteinte de ces objectifs. En outre, la LOLF instaure une segmentation du budget en 34 missions interministérielles, 132 programmes et 580 actions qui détaillent les finalités des politiques publiques.
C’est dans ce contexte qu’a été créée la MIRES qui est composée de 10 programmes dont 5 relèvent du ministère de la recherche. Ces derniers regroupent près de 90 % des crédits de la mission. A lui seul, le programme "Formations supérieures et recherche universitaire" représente près de la moitié des crédits de la mission.
La MIRES présente un fort caractère interministériel puisque, en plus du mi- nistère de la recherche, plusieurs autres ministères sont associés :
— le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (ECO- LOGIE)
— le ministère de l’économie et des finances (ECONOMIE),
— le ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt (AGRICUL- TURE),
— le ministère de la défense (DEFENSE),
— le ministère de la culture et de la communication (CULTURE).
En outre, par l’intermédiaire des co-tutelles d’organismes de recherche, elle associe également les ministères chargés de la santé, du travail et des affaires étrangères.
Les 10 programmes de la MIRES - Ministère responsable du programme - Administration responsable :
CHAPITRE 3. CARTOGRAPHIE DU SYSTÈME FRANÇAIS
— Programme 142 - Enseignement supérieur et recherches agricoles - AGRI- CULTURE - DGER
— Programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire - MESR - DGESIP
— Programme 172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridiscipli- naires - MESR - DGRI
— Programme 186 - Recherche culturelle et culture scientifique - CULTURE - SGA
— Programme 187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources - MESR - DGRI
— Programme 190 - Recherche dans les domaines de l’énergie, du développe- ment et de l’aménagement durables - ECOLOGIE - DRI
— Programme 191 - Recherche duale - DEFENSE - DGA
— Programme 192 - Recherche et enseignement supérieur en matière écono- mique et industrielle - ECONOMIE -DGCIS
— Programme 193 - Recherche spatiale - MESR - DGRI — Programme 231 - Vie étudiante - MESR - DGESIP
Chaque programme est décomposé en actions thématiques et est porteur d’objectifs clairs et de plusieurs indicateurs qui pourront servir à évaluer ses actions.
Enfin, le financement de chaque entité s’inscrit dans le cadre d’au moins une action, mais il est possible qu’une entité soit financée par plusieurs actions budgé- taires au sein de plusieurs programmes voir missions budgétaires.
3.1.1.2 L’évaluation du budget de la recherche en France
En France, la Cour des Compte [Cour des Comptes, 2013b] nous apprend que l’effort de recherche et développement est reflété par un agrégat principal de comptabilité nationale, la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD). Celle-ci se subdivise en DIRD des administrations (la DIRDA) et DIRD des entreprises (la DIRDE). Elle obéit à une définition méthodologique commune aux pays membres de l’OCDE, contenue dans le Manuel de Frascati [OCDE, 2002]. Elle est complétée par un autre agrégat, la dépense nationale de recherche et développement (la DNRD), qui permet de mesurer la dépense de recherche financée sur des ressources publiques ou privées françaises, qu’elle soit exécutée en France ou à l’étranger. Ainsi la DNRD correspond au financement de la recherche tandis que la DIRD reflète son exécution.
Pour une meilleure compréhension de la DNRD et de la DIRD, nous utilisons un graphique réalisé chaque année par le ministère de la recherche
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pour présenter les chiffres clefs de la recherche en France ([Vitry, 2009], [Lefebvre, 2010], [Lefebvre, 2011a], [Lefebvre, 2011b], [Lefebvre, 2012], [Kabla-Langlois, 2014],[Kabla-Langlois, 2015]). Nous avons reproduit en fi- gure 3.1, l’année 2012 soit la dernière version disponible présentant des chiffres définitifs [Kabla-Langlois, 2014].
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Figure 3.1 – Le financement et l’exécution de la recherche en France en 2012 (Sources : MENESR-SIES Recherche et Insee)
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Ainsi en 2012, le budget de la recherche en France a atteint 48,4 Mde financés à 40 % par le public (DNRDA) et 60 % par le privé (DNRDE). En outre, 46,5 Mde de dépenses de recherche ont été réalisées en 2012 (DIRD) dont 35 % ont été exécutées par des opérateurs publics (DIRDA) et 65 % par des entreprises (DIRDE).
Il est par ailleurs intéressant de noter que la différence entre DNRD et DIRD n’est pas à l’avantage de la France et s’explique par une sous-consommation des crédits venant de l’étranger et en particulier du programme cadre européen.
Discussion autour de la DNRD et de la DIRD
Il est important de noter que ces agrégats sont imparfaits. En effet, ils ne prennent pas en compte les dépenses indirectes et notamment fiscales avec en particulier le crédit d’impôt recherche et les exonérations de la jeune entreprise innovante. D’autre part, la DNRD ne comptabilise pas les investissements d’avenir qui représentent une part non négligeable du financement de la re- cherche en France. En outre, la DIRD ne prend pas en compte les dépenses de recherche et développement des collectivités territoriales. Enfin, d’autres approximations sont généralement relevées par les observateurs telles que des difficultés à comptabiliser les dépenses de recherche liées à la défense où l’applica- tion d’un taux arbitraire de 50 % sur les rémunérations des enseignants chercheurs. Bien qu’elles soient imparfaites, la DIRD et la DNRD nous semblent consti- tuer des objets d’étude intéressants. En effet, bien que très importants pour la recherche française, le crédit d’impôt recherche et la jeune entreprise innovante sont des dispositifs fiscaux qui, par nature, n’entrent pas dans le cadre d’un processus de décision de financement ou du moins suivent un processus de contrôle et d’évaluation des projets ex-post. Ainsi, ces dispositifs sont utilisés pour récompenser un travail de recherche déjà effectué alors que le financement sur pro- jet est construit autour d’un caractère incitatif qui implique une évaluation ex-ante. En ce qui concerne le programme des investissements d’avenir (PIA - 47 milliards d’euros dont 27,2 pour la recherche et l’enseignement supérieur), le caractère exceptionnel de cette source de financement, tant sur la durée que sur les montants (le budget de l’ANR ne dépasse pas le milliard d’euros) nous permet de l’exclure de notre périmètre d’étude. Il serait cependant intéressant de réaliser une étude similaire sur ces financements et de comparer ces résultats. Sans aller très loin dans l’analyse, nous pouvons donner quelques pistes de réflexion et en particulier sur l’origine de ces fonds. Issus du grand emprunt réalisé en 2010 par le gouvernement Fillon (PIA1 - 35 milliards d’euros dont 21,9 pour la
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recherche et l’enseignement supérieur) puis complété en 2013 par le gouvernement Ayrault (PIA2 - 12 milliards d’euros dont 5,3 pour la recherche et l’enseignement supérieur), il répond à une logique de retour sur investissement pour rentabiliser l’opération. En effet, l’essentiel des projets financés dans le cadre des PIA1 et PIA2 intègrent dès la Programmation un nécessaire retour sur investissement financier. Ainsi la mesure de l’impact du projet est ici indispensable dans le cadre du processus de décision qui conduit à son financement et constitue donc une bonne illustration de notre modèle dont la dynamique est construite autour de cette mesure.
Concernant les dépenses des collectivités, une récente enquête du ministère de la recherche [Nisslé et Perrain, 2015] nous apprend que le budget total des collectivités territoriales consacré à la recherche en 2012 s’établissait à 1,2 Mde dont plus de 400 Me relatifs à des opérations immobilières. Dans ce contexte, une discussion autour des 0,8 Mde restant nous parait négligeable au vu de la DNRD qui dépassait les 48 Mde cette même année.
La difficulté relative à l’évaluation du budget recherche de la défense, nous parait également négligeable puisque ce dernier est bien pris en compte pour sa partie publique (programme 91 de la MIRES) et est confidentiel pour le reste. Les projets ainsi financés, s’il en existe, sont gardés secrets et suivent un processus de décision différent motivé par l’intérêt et la sécurité nationale.
Dans ce contexte, la DIRD et la DNRD peuvent être utilisés dans le cadre de notre analyse. En particulier, nous allons utiliser la DNRD pour démontrer qu’il est possible de limiter notre étude à la MIRES sans perte de généralité.
Part de la MIRES dans la DNRD 2012
Le tableau présenté en figure 3.2 détaille le budget 2012 de la MIRES par pro- gramme. Nous avons ensuite défini pour chaque programme une quote part du budget dédié à la recherche. En pratique, nous avons utilisé une règle issue du calcul de la DNRD qui consiste à appliquer un taux de 50 % aux programmes associant recherche et enseignement. Enfin nous avons évalué le budget 2012 de la MIRES dédié à la recherche. Nous obtenons ainsi un budget de l’ordre de 16,5 Mde que l’on peut comparer à la DNRDA 2012 de 19,6 Mde. La MIRES repré- sente ainsi 84 % du financement public de la recherche en 2012 en sachant que dans les 16 % restant , 74 % sont constitués de financement de programmes de recherche internationaux qui n’entrent à priori pas dans le périmètre de la MIRES. Par conséquent, au vu de la part très importante que représente la MIRES dans la DNRDA, on peut sans perte de généralité se concentrer sur cette mission.
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Figure 3.2 – Budget MIRES 2012 (source : bleu budgétaire [MIRES, 2015a])
3.1.1.3 Des opérateurs très concentrés
Avant de continuer en présentant un argument supplémentaire à la restriction de notre périmètre d’étude et pour une meilleure compréhension de ce qui va suivre, il est important de préciser quelques définitions dans notre contexte du SNFRI :
— Un opérateur de recherche est un organisme chargé de réaliser des tra- vaux de recherche. Sa mission est uniquement de proposer des projets de recherche. L’ensemble des opérateurs de recherche constituent donc la fonc- tion Recherche telle que nous l’avons précédemment définie.
— Une alliance de recherche est un groupement d’opérateurs de recherche char- gée de coordonner un axe de recherche jugé prioritaire par l’Orientation. En France on compte aujourd’hui 5 alliances de recherche.
— Une agence de financement est un organisme chargé de la programmation des appels à projets. Sa mission est de traduire les directives de l’Orientation en Programme de financement de la recherche et de sélectionner les projets qui seront financés parmi ceux proposés par les opérateurs de recherche. Les agences de financement constituent donc la fonction Programmation telle que nous l’avons définie précédemment.
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généralement d’un ministère en charge de l’exécution budgétaire du programme. A mi-chemin entre l’Orientation et la Programmation, il dépend du premier et gère le second. Sa mission est de servir de lien entre le politique et les agences de financement.
Dans le graphique présenté en figure 3.4, nous avons représenté les entités suivantes dans des bulles de couleurs :
— Opérateur = jaune
— Alliance de recherche = violet — Programme budgétaire = orange
— Responsable programme budgétaire = bleu — Mission budgétaire = rouge
— Ministère = vert
Nous avons ensuite listé les principaux opérateurs de recherche publique pré- sentés dans les documents suivants [Cour des Comptes, 2013b], [MIRES, 2015a], [MIRES, 2015b], [Kabla-Langlois, 2014] ainsi que dans les bases de données pro- posées par le ministère de la recherche sur sa plateforme Open Data1. Puis nous avons construit une base de données qui lie chacun de ces opérateurs avec les items présentés précédemment, un extrait de cette base centrée sur la MIRES est pro- posée en figure 3.3. Enfin nous avons utilisé le logiciel GEPHI avec l’algorithme de spatialisation Force Atlas pour regrouper et dimensionner chaque item en fonc- tion du nombre de liens qui le constituent. Plus un item est lié avec les autres, plus sa taille est importante et plus la densité d’items autour de lui est grande. Nous obtenons ainsi la carte présentée en figure 3.4. De cette carte il ressort que la recherche est effectivement bien concentrée autour de la MIRES et plus par- ticulièrement autour de son programme 172 géré par la direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI). A travers cette représentation, on comprend qu’il est possible sans perte de généralité de nous limiter à l’étude de la MIRES.
CHAPITRE 3. CARTOGRAPHIE DU SYSTÈME FRANÇAIS
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3.1.1.4 Une étude quantitative à mener
Dans ce qui précède nous avons utilisé un raisonnement quantitatif pour dé- montrer que la MIRES représente au moins 84 % de la DNRDA ainsi qu’un rai- sonnement qualitatif pour représenter les opérateurs de la recherche en France et ainsi expliquer que la MIRES représente l’essentiel de la recherche nationale. Nous en avons déduit qu’il est possible de limiter le périmètre de notre étude à la MIRES sans perte de généralité. Sans remettre en question ce raisonnement, nous pouvons remarquer qu’aussi bien le raisonnement qualitatif que quantitatif souffre d’une relative imprécision. D’une part le chiffre de 84% annoncé ne corres- pond qu’à une évaluation rapide et d’autre part, la carte présentée précédemment n’est pas totalement exhaustive quant au nombre d’opérateurs de recherche. Cette imprécision assumée dans le cadre de cette analyse est sans conséquence, l’objectif ici n’étant que de se convaincre qu’il est possible de limiter le périmètre de l’étude. En revanche, il serait très intéressant de réaliser une analyse quantitative pour préciser ce chiffre de 84 %, le faire évoluer au cours du temps et surtout quantifier les liens qui unissent chacun des opérateurs en ajoutant les agences de financement et les institutions en charge de l’évaluation. Il serait ainsi possible d’obtenir une vision dynamique et chronologique du SNFRI qui permettrait de voir évoluer l’im- portance des différents opérateurs et agences. On pourrait ensuite utiliser notre modèle pour comprendre et expliquer cette évolution.
Point de départ bibliographique
Pour le lecteur qui souhaite mener cette étude, nous présentons dans ce qui suit une bibliographie qui peut servir de point de départ à ce tra- vail. Ainsi, pour commencer et se familiariser avec le sujet, le rapport de la Cours des Comptes sur le financement public de la recherche réalisé en 2013 [Cour des Comptes, 2013b] nous parait une excellente entrée en matière. Ce do- cument peut par ailleurs être complété par les analyses de l’exécution budgé- taire de la MIRES réalisées chaque année également par la Cour des Comptes [Cour des Comptes, 2012], [Cour des Comptes, 2013a], [Cour des Comptes, 2014] et [Cour des Comptes, 2015] ainsi que par les rapports sur les politiques nationales de recheche et de formations supérieures (ou jaunes budgétaires) [MIRES, 2015b] et par les rapports annuels de performance de la recherche et de l’enseignement supérieur [MIRES, 2014] annexés tous les ans au budget de la MIRES.
Ces documents s’appuient sur les informations collectées par des organisations indépendantes. En particulier dans le cadre du financement de la recherche, ces rapports sont rédigés en utilisant les évaluations réalisées par l’agence d’évalua- tion de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES) remplacée en 2013 par le haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES). L’AERES [AERES, 2010] puis le HCERES sont chargés d’évaluer les
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opérateurs de recherche et publient tous les ans un rapport d’activité présentant les résultats de leurs évaluation [HCERES, 2014], [AERES, 2013], [AERES, 2012] et [AERES, 2009]. En outre c’est cette organisation qui est en charge de l’observatoire des sciences et techniques (OST) dont la mission est la mesure des indicateurs pré- sents chaque année dans le bleu budgétaire [MIRES, 2015a] annexé au budget de la MIRES [OST, 2015a], [OST, 2015b],[OST, 2014]. L’OST publie par ailleurs de nombreuses études [OST, 2015c] pour l’essentielles quantitatives qu’il nous parait intéressant de mentionner dans cette bibliographie.
Enfin, le ministère de la recherche publie tous les ans deux recueils statis- tiques très intéressants dont les bases de données sont disponibles gratuitement sur le site du ministère, l’état de l’enseignement supérieur et de la Recherche en France (EESR 8 [Weisenburger, 2015], EESR 7 [Weisenburger, 2014], EESR 6 [Weisenburger, 2013], EESR 5 [MESR, 2012], EESR 4 [Prieur, 2010] ; EESR 3 [Prieur, 2009], EESR 2 [Prieur, 2008], EESR 1 [Prieur, 2007]) ainsi que re- pères et références statistiques dont le chapitre 11 nous intéresse tout particu- lièrement (RERS 2009 [Defresne, 2009], RERS 2010 [Defresne, 2010], RERS 2011 [Defresne, 2011], RERS 2012 [Defresne, 2012], RERS 2013 [Defresne, 2013], RERS 2014 [Dubois, 2014], RERS 2015 [Dubois, 2015]).
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