CHAPITRE III : Le nouvel agenda démocratique de l’administration Bush
1. Les outils diplomatiques
a) Les pressions internationales
Malgré le caractère essentiellement rhétorique de la nouvelle politique de l’administration Bush, les pressions diplomatiques croissantes sur les pays du monde arabe ont assurément donné un élan au processus de démocratisation dans la région. En effet, afin de matérialiser leurs efforts diplomatiques, les États-Unis participent à de nombreux colloques et rencontres officielles avec les leaders du Moyen-Orient, où les réformes politiques et démocratiques sont mises à l’agenda.89 Par exemple, le président Bush à soulevé le sujet de l’avancement de la démocratie lors des visites des présidents égyptiens et tunisiens aux États-Unis, au printemps 2004. Le gouvernement américain a aussi élaboré certaines mesures « encourageantes », comme The Millennium Challenge Account, pour motiver les États du Moyen-Orient à joindre la « communauté des démocraties ». En public et en privée, les États-Unis mettent l’emphase sur les bénéfices associés à l’adoption d’un régime libéral respectant les valeurs démocratiques que sont l’équité, la tolérance, le pluralisme, la règle de droit et le respect pour les droits civils et humains.90 Comme mentionné à l’époque par un officiel de la Maison Blanche, « l’ancien compromis, qui consistait à choisir la stabilité plutôt que le changement, est maintenant révolu; nous avons ouvert la conversation à la nécessité d’instaurer des réformes durables».91 Par contre, même si les diplomates et les officiels américains ont tenté à plusieurs reprises de communiquer leur « message démocratique » aux leaders du
89 Michele Durocher Dunne, « Integrating Democracy », p. 216. 90 Angel Rabasa, et al., « Building Moderate Muslim Networks », p. 46.
91 Conversation de Michelle Dunne avec un officiel de la Maison-Blanche, juin 2004. En anglais dans le
texte : “the old bargain of choosing stability over change is now off; we’ve opened the conversation about the need for change.” Traduction libre de l’auteur.
Moyen-Orient, les discontinuités et l’incohérence de la diplomatie américaine ont soulevé des questions concernant la profondeur et la viabilité à long-terme de la stratégie de promotion démocratique dans la région.
L’Égypte est souvent citée comme étant un bon exemple du succès des pressions diplomatiques internationales. En effet, certains parlementaires et activistes égyptiens admettent que les pressions américaines ont favorisé l’adoption de l’amendement constitutionnel permettant la tenue d’élections présidentielles multipartites. Washington a aussi fait pression pour que des surveillants politiques puissent avoir accès aux bureaux de vote et pour que le mandat des juges soit modifié pour inclure un plus grand pouvoir de surveillance électorale.92 Les Égyptiens ont observé avec attention les actions diplomatiques et les énoncés politiques des États-Unis à leur sujet. Les partisans du candidat de l’opposition Ayman Nour, arrêté par les forces gouvernementales égyptiennes en janvier 2005, se sont réjouis lorsque la secrétaire d’État Condoleezza Rice a annulé sa visite officielle au Caire en signe de protestation.93 Ce geste de contestation publique traçait une ligne de démarcation claire pour le président égyptien Hosni Mubarak et encourageait les opposants politiques à poursuivre leurs revendications. De plus, peu de temps après, la secrétaire d’État prononçait un discours phare à l’Université américaine du Caire, soulignant les objectifs démocratiques américains pour l’Égypte :
Le gouvernement égyptien doit remplir la promesse qu’il a faite à ses citoyens – et au monde entier – en donnant à sa population le droit de choisir. Les élections égyptiennes, incluant les élections parlementaires, doivent remplir les standards objectifs qui définissent toute élection. Les mouvements d’opposition doivent se sentir libres de s’associer, de participer à la vie politique et de parler librement aux médias. Voter
92 International Republican Institute, « 2005 Presidential Election Assessment in Egypt », International Republican Institute, Washington D.C. (15 août au 9 septembre 2005).
93 Lorne Craner, « Democracy in the Middle East: Will U.S. Democratization Policy Work? » Middle East Quarterly (été 2006), p. 7.
devrait être un geste simple, sans violence ni intimidation. Et les moniteurs et observateurs électoraux doivent bénéficier d’un accès complet à tous les sites, afin de pouvoir accomplir leurs tâches de façon efficace.94
Pour de nombreux Égyptiens, de tels propos représentaient un point tournant dans l’attitude américaine à leur endroit. Or, les États-Unis sont restés muets lorsque les déclarations publiques et les actions politiques du régime Mubarak ont clairement démontré que les libertés démocratiques continueraient d’être ouvertement brimées. En effet, même si des discussions informelles sur l’importance des réformes démocratiques se poursuivaient en coulisse, la Maison Blanche n’a pas exprimé officiellement sa colère ou son impatience devant les actions répressives répétées de Mubarak, comme l’intimidation des juges, l’emprisonnement d’opposants politiques et de protestataires, le report des élections locales et le renouvellement des lois de mesure d’urgence.95 Les activistes égyptiens, déjà méfiants face aux belles promesses américaines, ont conclu que la stratégie de l’administration Bush n’était pas crédible et qu’encore une fois, les intérêts géostratégiques américains prendraient le dessus sur les promesses démocratiques.96
L’exemple de l’Égypte n’est pas unique. En mai 2006 par exemple, les États-Unis ont normalisé leurs relations avec la Libye suite au changement d’attitude de ce pays sur les questions touchant au terrorisme et aux armes de destruction massive. Or, seulement
94 Condoleezza Rice, secrétaire d’État des États-Unis, Discours prononcé à l’American University in Cairo,
Égypte, 20 juin 2005. En anglais dans le texte : “The Egyptian government must fulfill the promise it has made to its people – and to the entire world – by giving its citizens the freedom to choose. Egypt’s elections, including the parliamentary elections, must meet objective standards that define every free election. Opposition groups must be free to assemble, and to participate, and to speak to the media. Voting should occur without violence or intimidation. And international election monitors and observers must have unrestricted access to do their jobs.” Traduction libre de l’auteur.
95 Tamara Cofman Wittes et Sarah E. Yerkes, « What Price Freedom? Assessing the Bush Administration’s
Freedom Agenda », Saban Center for Middle East Policy, Washington D.C., analysis paper no. 10 (septembre 2006), p. 1.
deux mois plutôt, soit en mars 2006, le Département d’État américain décrivait encore la Libye comme un régime autoritaire pratiquant la torture et brimant systématiquement les droits de la personne.97
Suite à ces nombreux cas d’incohérence politique, plusieurs experts en démocratisation souhaitent que l’administration Bush fasse pression de façon plus soutenue et vigoureuse sur les régimes arabes autoritaires. Tamara Cofman Wittes écrit à ce sujet que « les États-Unis devraient poursuivre une stratégie cohérente dans la région; les libéralisations contrôlées, qui créent des institutions semi-démocratiques sans réels pouvoirs, ne peuvent pas être considérées comme des transitions démocratiques réussies ».98 Selon elle, la politique étrangère américaine doit communiquer un message clair aux gouvernements arabes; leur faire comprendre que les régimes qui protègent la liberté d’expression et la participation politique bénéficieront de meilleures relations diplomatiques et commerciales avec les États-Unis, comparativement à ceux qui discutent des réformes en public mais qui renoncent à les mettre en pratique.99 Thomas Carothers fait également campagne pour une diplomatie américaine plus « féroce » au Moyen-Orient. Il mentionne notamment que les efforts américains devront inclure « des pressions diplomatiques plus consistantes et affirmées afin que les leaders arabes se voient dans l’obligation d’adopter des réformes politiques et économiques ».100
97 Département d’État des États-Unis, Libya: Country Reports on Human Rights Practices, Washington
D.C., 8 mars 2006. En ligne. http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2005/61694.htm
98 Tamara Cofman Wittes, The Promise of Arab Liberalism,” p. 9. En anglais dans le texte : “the United
States should press a consistent message in the region: Controlled “liberalization” that creates quasi- democratic institutions with no power is not democratization.” Traduction libre de l’auteur.
99 Ibid, p. 10.
100 Thomas Carothers, « A Better Way to Support Middle East Reform », Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C., policy brief no. 33 (février 2005), p. 7. En anglais dans le texte :
“more consistent, assertive high-level U.S. pressure on Arab leaders for political and economic reform.” Traduction libre de l’auteur.
Le cas égyptien soulève également une autre problématique, beaucoup plus complexe : le risque que l’avancement de la démocratie au Moyen-Orient favorise la montée des mouvements politiques ouvertement islamistes. En effet, plusieurs commentateurs politiques ont attribué le silence américain face aux agissements de Mubarak lors des élections nationales à la peur inspirée par la montée en puissance des Frères Musulmans, un groupe islamiste implanté dans plusieurs pays du Moyen-Orient depuis le début du siècle. En effet, les élections égyptiennes de 2005 ont positionné les Frères Musulmans comme deuxième plus important bloc politique et comme premier mouvement d’opposition au régime de Mubarak.101 Le gouvernement américain s’est alors retrouvé devant un dilemme de taille. D’un côté, de nombreuses voix se sont élevées au sein du personnel diplomatique américain, des officiels du Département d’État et des instituts de recherche, pour recommander l’inclusion des Frères Musulmans dans le jeu politique, afin de « déradicaliser » le mouvement et permettre la création de réseaux de contact durables avec les éléments islamistes modérés de la région. La logique derrière cette position est qu’une politique d’ « endiguement » des forces islamistes à l’intérieur des institutions politiques préexistantes permettrait de les séparer des organisations plus radicales, qui prônent la guerre sainte et le recours aux attentats terroristes contre les Occidentaux. Chemin faisant, ces groupes adopteraient un agenda politique plus flexible et plus modéré et favoriseraient l’ouverture du dialogue avec l’Occident.102 Selon un rapport de Sharon Otterman, réalisé pour le Council on Foreign Relations peu après les élections parlementaires égyptiennes, les leaders des Frères Musulmans ont assuré que
101 Sur les 150 candidats soit-disant « indépendants » des Frères Musulmans, 88 ont été élus à l’Assemblée
populaire, malgré le traitement injuste dont ils ont été victimes. Voir Ayellet Yehiav, « Post-Elections Assessment: The Muslim Brotherhood in Egypt’s Parliament », Jaffee Center for Strategic Studies, Tel Aviv University, Strategic Assessment vol. 8, no. 4 (février 2006).
leur première priorité au Parlement serait de faire avancer les réformes politiques.103 En effet, selon Diaa Rashwan, une experte de l’Islam politique et des groupes extrémistes au al-Ahram Center for Political and Strategic Studies, les Frères Musulmans sont assez intelligents pour se rendre compte qu’il est stratégiquement dans leur avantage de faire la promotion des réformes politiques en premier lieu, puisque eux-mêmes profiteront éventuellement de ces changements.104
D’un autre coté, plusieurs officiels de l’administration Bush ainsi que des commentateurs politiques ont fait campagne pour une rupture totale avec tout groupe à tendance islamiste, accusant du même coup les Frères Musulmans d’entretenir des liens avec des groupes terroristes dangereux. À ce titre, selon un rapport de la Commission nationale sur les attentats du 11 septembre, l’architecte des attaques, Khalid Sheik Mohammed, aurait avoué avoir été entraîné vers la voie du jihadisme après avoir joint les camps d’entraînement des Frères Musulmans au Koweït à l’âge de 16 ans.105 Certains experts expliquent également que malgré la rhétorique démocratique des Frères Musulman, leur stricte interprétation de l’Islam ne leur permettra pas de supporter certaines valeurs associées aux démocraties libérales, comme l’égalité pour les femmes et les non Musulmans.106 Finalement, pour certains joueurs importants de la Maison Blanche, il était tout simplement contre nature de risquer de compromettre les bonnes relations avec des régimes traditionnellement alliés des États-Unis, comme l’Égypte, en
103 Sharon Otterman, « Muslim Brotherhood and Egypt’s Parliamentary Elections », Council on Foreign Relations (1er décembre 2005). En ligne. http://www.cfr.org/publication/9319/#5
104 Ibid.
105 John Mintz et Douglas Farah, « In Search Of Friends Among The Foes », Washington Post (11
septembre 2004), p. A01.
reconnaissant et en favorisant le dialogue avec un groupe politique ouvertement opposé au régime en place.
Pour l’instant, le régime Mubarak contrôle toujours d’une main de fer la société égyptienne et l’avenir seul pourra nous dire si les Frères Musulmans réussiront une percée électorale de l’envergure du Hamas en Palestine. Toutefois, quel que soit le résultat, il est impossible d’ignorer la nouvelle réalité politique créée en Égypte, où en l’absence d’alternative politique autre que les Islamistes, la démocratisation du régime équivaut vraisemblablement à la montée en puissance des éléments religieux de la société, qui ne sont pas « démocratiques » per se, mais qui utilisent les voies démocratiques pour espérer gagner une place plus grande dans la sphère politique.107
b) La diplomatie publique
De nouveaux programmes de diplomatie publique, comme l’établissement de réseaux de télévision et de radio pro-démocratiques et pro-américains, ont également aidé l’administration Bush à favoriser le développement des valeurs démocratiques dans le monde arabe. Selon le Advisory Group on Public Diplomacy for the Arab and Muslim World, « la diplomatie publique est le fait de promouvoir l’intérêt national en informant, en influençant et en favorisant le dialogue avec les populations mondiales ».108 Ces efforts diplomatiques, qui incluent des échanges académiques et professionnels, des formations linguistiques et des programmes de gestion de l’information, sont
107 Ayellet Yehiav, p. 8.
108 Advisory Group on Public Diplomacy for the Arab and Muslim World, Changing Minds, Winning Peace: A New Strategic Direction for U.S. Diplomacy in the Arab & Muslim World: Report of the Advisory Group on Public Diplomacy for the Arab and Muslim World, Soumis au Committee on Appropriations de
la Chambre des représentants des États-Unis, octobre 2003, p. 14. En anglais dans le texte: “the promotion of the national interest by informing, engaging, and influencing people around the world.” Traduction libre de l’auteur.
principalement menés par le Département d’État américain, par le biais du sous-secrétaire à la diplomatie publique et aux affaires publiques.109
Depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001, le gouvernement américain a accru le budget alloué à la diplomatie publique au Moyen-Orient, une région dont l’importance est stratégique pour le succès de la guerre au terrorisme. Entre 2004 et 2006, les dépenses totales reliées à ces efforts ont augmenté de 21 %, passant de 519 millions à 629 millions de dollars.110 Cette vaste campagne de diplomatie publique, révélée à la fin de l’année 2002, vise à gagner les cœurs et les esprits des populations arabes en leur faisant connaître les éléments essentiels de la culture démocratique américaine. Grâce aux médias notamment, l’administration Bush peut mettre de l’avant les valeurs typiquement « américaines » que sont la tolérance religieuse, le débat public et les droits des femmes.111 À titre d’exemple, en 2002, les États-Unis ont produit à un coût de 15 millions de dollars une série de documentaires télévisuels intitulés Shared Values, qui visait à démontrer que les Arabes vivant aux États-Unis étaient libres de vivre selon leurs valeurs et leur religion, tout en étant parfaitement intégrés à la société américaine et acceptés par leurs pairs.112
Or, les décideurs politiques américains et les experts en démocratisation ne se sont jamais entendus sur les objectifs véritables des mesures de diplomatie publique. Si
109 U.S. Government Accountability Office, U.S. Public Diplomacy: State Department Efforts to Engage Muslim, p. 4.
110 Ibid, p. 5.
111 Dona J. Stewart, « The Greater Middle East and Reform in the Bush Administration’s Ideological
Imagination », Geographical Review, vol. 95, Iss. 3 (juillet 2005), p. 7.
112 Pour plus de détails, voir Richard Boucher, porte-parole officiel pour le Département d’État, Public Diplomacy: Reaching Out to Islamic Countries (Extrait de notes de presse du 30 octobre ), Washington,
D.C.:Département d’État des États-Unis, 30 octobre 2002. En ligne.
http://www.state.gov/p/nea/rls/rm/14835.htm. Voir aussi le site Internet sur la diplomatie publique maintenu par le Département d’État américain et le Council of American Muslims for Understanding à: http://www.opendialogue.com.
certains considèrent que leur rôle premier est de fournir de l’information factuelle neutre à un auditoire étranger, d’autres entrevoient la diplomatie publique comme un outil de propagande politique servant à influencer les populations étrangères en les amenant à adopter et apprécier les valeurs occidentales. À l’intérieur même du Département d’État, on ne s’entend pas sur quels devraient être les buts de la diplomatie publique : influencer l’opinion publique, accroître l’appui populaire pour les politiques américaines ou marginaliser et isoler les extrémistes.
Dans la Stratégie de Sécurité nationale des États-Unis de 2006, le président Bush reconnaît l’importance d’adapter la diplomatie publique américaine aux défis de l’après 11 septembre:
Tout comme nos institutions diplomatiques doivent s’adapter pour être en mesure de tendre les bras aux autres, nous avons également besoin d’une nouvelle approche compréhensive en ce qui à trait à notre diplomatie publique, qui doit avoir comme objectif premier d’aider les gens partout dans le monde à mieux comprendre l’Amérique. La guerre au terrorisme n’est pas un choc des civilisations. Cette guerre, par contre, révèle le choc qui existe à l’intérieur d’une civilisation, une bataille sur le futur du monde arabe. Ceci est une lutte d’idées que les Américains doivent gagner.113
En janvier 2006, la secrétaire d’État Condoleezza Rive annonçait l’avènement d’un nouveau type de diplomatie, la « diplomatie transformationnelle »,114 qui obligerait les officiels du gouvernement américain à intégrer la diplomatie publique dans la mise en
113 Maison Blanche, Fact Sheet: The President’s National Security Strategy, Washington D.C., mars 2006.
En anglais dans le texte : “Just as our diplomatic institutions must adapt so that we can reach out to others, we also need a different and more comprehensive approach to public information efforts that can help people around the world learn about and understand America. The war on terrorism is not a clash of civilizations. It does, however, reveal the clash inside a civilization, a battle for the future of the Muslim world. This is a struggle of ideas and this is an area where America must excel.” Traduction libre de l’auteur.
oeuvre et l’élaboration de leurs politiques.115 La « diplomatie transformationnelle » doit repositionner les diplomates américains dans des régions ou secteurs critiques émergents, accroître les habiletés linguistiques des fonctionnaires postés à l’étranger et mettre l’emphase sur les activités de promotion de la culture américaine, comme les conférences et les visites officielles. La nouvelle stratégie diplomatique de la secrétaire Rice met l’accent sur le maintien de relations harmonieuses avec les gouvernements hôtes par l’établissement d’un dialogue constructif et modéré sur les droits et devoirs démocratiques et sur la création de liens progressifs avec les mouvements d’opposition.116 Dans ce nouvel environnement, des changements « transformationnels », comme le développement de réseaux de contacts avec la société civile et l’instauration de mesures de diplomatie active, seront entrepris dans les pays bénéficiaires de l’aide américaine. Condoleezza Rice souligne à cet effet qu’il est important que les programmes d’aide américains soient mieux coordonnés et plus cohérents, tout en mettant l’accent sur les objectifs de la politique étrangère des États-Unis et de la communauté internationale.117
La radio (Radio Sawa, [www.radiosawa.com]) et la télévision satellite (Al Hurra Television, [www.alhurra.com]) sont, jusqu’à maintenant, les mécanismes les plus utilisés
115 L’objectif premier de la diplomatie transformationnelle, selon la sécrétaire d’État Rice, est de “travailler
avec nos nombreux partenaires autour du monde afin de construire et soutenir des États démocratiques bien gouvernés qui vont répondre aux besoins de leurs populations – et qui se conduiront de manière
responsable au niveau international. Voir le discours de la secrétaire d’État Rice sur la diplomatie transformationnelle, 18 janvier 2006, Département d’État des États-Unis, Washington D.C. En ligne à: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2006/59339.htm En anglais dans le texte : “to work with our many partners around the world to build and sustain democratic, well-governed states that will respond to the needs of their people – and conduct themselves responsibly in the international system.”Traduction libre de