CHAPITRE IV : Le Middle East Partnership Initiative
4. Les critiques du MEPI
a) Des libéralisations venant de l’élite
Durant ses premières années d’opération, MEPI a du faire face à de nombreuses critiques, dont celle d’avoir renié sont objectif initial. En effet, un des fondements du MEPI à ses débuts était sa détermination à rejeter les vastes programmes d’assistance menés de gouvernement à gouvernement, afin de favoriser le support direct aux groupes de la société civile arabe. Or, malgré ses bonnes intentions, MEPI a octroyé plus de 70 % de ses premiers 103 millions de dollars de subventions à des programmes ou acteurs gouvernementaux du Moyen-Orient.168 Seulement 18 % des subventions est allé au soutien des organisations non-gouvernementales arabes ou américaines travaillant dans la région, tandis qu’un maigre 5 % des fonds était destiné à développer le secteur privé et les relations commerciales américano-arabes.169 Tamara Cofman Wittes et Sarah E. Yerkes expliquent à ce sujet que l’assistance gouvernementale directe n’est pas une mauvaise chose en soi. Elle peut, par exemple, encourager les réformes démocratiques lorsqu’un gouvernement arabe donné démontre une véritable volonté de favoriser les demandes démocratiques de ses citoyens ou de soutenir l’ouverture politique du système institutionnel. Or, lorsque cet engagement gouvernemental est absent, l’aide financière du MEPI risque d’avoir l’effet contraire que celui désiré, en favorisant les intérêts du régime en place cherchant à maintenir le statu quo.170
168 Tous les chiffres cités dans ce chapitre sont basés sur les dépenses de MEPI après 19 mois d’opération. 169 Sur les projets révisés par le Saban Center for Middle East Study en 2004, seulement dix projets
(représentant 5,4 millions de dollars du budget de MEPI), étaient destinés aux ONG locales, en les aidant à accroître leurs activités dans des domaines variés, comme le droit de la famille et les campagnes anti- corruption. Voir Tamara Cofman Wittes et Sarah E. Yerkes, « The Middle East Partnership Initiative », p. 5.
Parmi les programmes d’assistance gouvernementale offerts par MEPI, mentionnons la formation de nouveaux parlementaires marocains récemment élus, afin que ces derniers se familiarisent avec les rôles et les responsabilités du parlement et du processus législatif (600 000 $), la promotion de l’enregistrement électoral transparent et le développement des capacités de la Supreme Elections Commission (325 000 $) et la formation des juges arabes sur des sujets comme la corruption, l’indépendance judiciaire, les mesures procédurales et l’éthique (1 425 000 $).171
Même lorsque MEPI décide d’octroyer une subvention à un organisme indépendant, comme une ONG, elle a tendance à favoriser les programmes qui ne franchissent jamais la ligne rouge des réformes ayant déjà reçu l’appui tacite du régime en place. Selon de nombreux spécialistes du Moyen-Orient, en dédiant une si large part de son budget à des projets qui bénéficient directement les officiels gouvernementaux, MEPI supporte par le fait même la stratégie de prédilection des régimes autoritaires arabes, soit celle de la « libéralisation contrôlée ». En effet, les programmes de libéralisation mis en place par plusieurs régimes de la région ne sont pas destinés à favoriser véritablement la compétition politique, mais plutôt à donner une impression de progrès, afin de faire taire les pressions citoyennes et internationales.
Même si MEPI a été applaudi pour sa volonté de remplir une niche laissée vacante par les programmes de démocratisation et de développement traditionnels financés par le DRL et USAID, plusieurs critiques estiment que les responsables de projets avec qui MEPI fait affaire font parti du clan des « suspects habituels » parmi les ONG américaines et internationales. À titre d’exemple, plusieurs petites ONG locales sans ressources ont été pénalisées indirectement lorsqu’elles ont voulu faire leur demande
de financement, car les premiers formulaires d’application étaient offerts qu’en anglais. Suite à de nombreuses plaintes à ce sujet, MEPI à traduit ses formulaires d’application en arabe et demande désormais au personnel sur le terrain d’encourager et d’assister les participants non-traditionnels, en leur offrant de l’aide afin de remplir leur demande de financement ou leur descriptif de projet.172
Suite à ces nombreuses lacunes, plusieurs activistes arabes ne font pas confiance aux projets financés par MEPI et soupçonnent que l’initiative dans son ensemble permet aux États-Unis de soutenir de façon détournée ses alliés traditionnels au Moyen-Orient. Cette situation fait en sorte que plusieurs réformistes arabes sont réticents à entreprendre des réformes politiques internes car celles-ci sont étroitement associées aux subventions du MEPI.173 Il faut rappeler que les premiers projets du MEPI ont été accueillis avec un grand scepticisme dans la région. Plusieurs ont reproché à l’initiative d’avoir été lancée sans une consultation adéquate avec les réformistes locaux et les organisations intéressées à faire avancer la démocratie et les réformes libérales dans la région.174 Dans cette logique, les médias arabes ont accusé MEPI de n’être qu’un effort déguisé pour améliorer l’image des États-Unis au Moyen-Orient et assurer par le fait même l’appui populaire pour la guerre en Irak. Certains journalistes ont qualifié MEPI de « miettes » comparativement à l’envergure des dépenses militaires américaines dans la région; un affront de plus de la part de l’Occident.175 Al Quds al Arabi rapporte à ce sujet que :
Les États-Unis ont investi plus de 30 millions de dollars pour soutenir la liberté et la démocratie au Moyen-Orient. Cette somme n’est pas
172 Angel Rabasa et al., « Building Moderate Muslim Networks », p. 60. 173 Ibid.
174 Voir, par exemple, Tamara Cofman Wittes, « The Promise of Arab Liberalism » et Amy Hawthorne,
«The Middle East Partnership Initiative: Questions Abound », Carnegie Endowment for International
Peace, Washington D.C., Arab Reform Bulletin, vol. 1, no. 3 (septembre 2003).
175 Département d’État des États-Unis, Middle East Partnership Initiative (MEPI): Arab Press Wary,
seulement trop petite, elle reflète également le niveau de mépris des élites américaines envers les Arabes et à quel point ils n’ont aucune intention sérieuse de nuire aux régimes dictatoriaux de la région.176
En effet, comparativement aux milliards de dollars que les États-Unis dépensent chaque année pour la guerre en Irak, le budget alloué au MEPI est dérisoire et tend à confirmer l’idée que les États-Unis utilisent l’initiative pour redorer leur blason dans la région, tout en apaisant les groupes sociaux qui réclament des changements politiques. De plus, étant donné que les projets financés par MEPI sont souvent forts impopulaires sur le terrain, les individus travaillant pour l’initiative, et qui pour qui l’avancement de la démocratie est un réel enjeu, se retrouvent pris entre deux eaux. D’un côté, ils doivent promouvoir les intérêts américains en s’assurant du succès des projets du MEPI et de l’autre, ils doivent négocier avec des démocrates arabes qui sont réticents à collaborer avec les voies officielles américaines.177
b) Une stratégie incohérente
La deuxième plus grande lacune du MEPI est la trop grande diversité de ses objectifs stratégiques. En effet, ce manque de précision limite l’efficacité des projets financés, réduisant par le fait même les perspectives de réformes politiques sur le terrain. Selon plusieurs critiques, les programmes financés par MEPI adoptent « une approche éparpillée qui ne tient pas compte des obstacles politiques associés aux réformes économiques et sociales, en divisant un budget déjà déficitaire en fragments
176 Passage cité dans le Mideast Mirror, (18 novembre 2002). En anglais dans le texte : “The U.S. has set
aside no more than 30 million dollars to support freedom and support democracy in the Arab region…This sum is not only too little; it also reflects the extent to which the ruling elite in Washington despises the Arabs, and the degree to which it has no serious intention of resisting dictatorships in the region.” Traduction libre de l’auteur.
minuscules ».178 En effet, si MEPI met sur pied des projets de développement qui ont certainement un impact régional substantiel, la trop grande diversité de sa clientèle et des objectifs visés limitent sa capacité à influencer concrètement et de façon durable les réalités politiques du monde arabe. À ce sujet, l’analyste politique Thomas Carothers explique que :
Les premiers projets financés par MEPI représentaient ni plus ni moins qu’un morcellement de mesures bien-intentionnées et d’initiatives douces abordant des thèmes inoffensifs, comme les réformes économiques et l’éducation pour tous; des sujets que les gouvernements arabes préfèrent de loin aux questions plus délicates que sont les réformes démocratiques.179
Marina Ottaway, quant à elle, est d’avis que même si le président Bush a déclaré que les « États-Unis allaient faire pression de façon constante sur les ennemis de la démocratie »,180les projets mis en œuvre par MEPI, généralement de petite envergure, ne présentent pas de véritables « challenges » aux régimes autocratiques arabes, car ils n’influencent pas la distribution du pouvoir dans la région.181 En effet, MEPI n’est pas une initiative qui cherche la controverse. Elle ne fait rien pour compliquer la tâche des gouvernements qui veulent assurer leurs intérêts propres en limitant le plus possible les libéralisations dites « dangereuses ». De plus, le concept de « partenariat » entre les gouvernements et la société civile, sur lequel MEPI est basé, exclut initialement la mise en œuvre de programmes qui ne récoltent pas l’appui de l’appareil gouvernemental.
178 Tamara Cofman Wittes et Sarah E. Yerkes, « The Middle East Partnership Initiative », p. 4. En anglais
dans le texte: “a scatter-shot approach to reform that does not take account of the political hurdles to economic and social reform and that splits an already-small funding into minuscule fragments.” Traduction libre de l’auteur.
179 Thomas Carothers, « A Better Way to Support Middle East Reform », p. 7. En anglais dans le texte :
“The projects it has funded to date are a scattering of well-intentioned but soft-edged initiatives favoring economic and educational issues, which Arab governments much prefer to the thornier questions of political reform.” Traduction libre de l’auteur.
180 Discours du président George W. Bush au Whitehall Palace, Londres, Angleterre, le 19 novembre 2003. 181 Marina Ottaway, « The Limits of Women’s Rights », dans Thomas Carothers and Marina Ottaway, dir, Uncharted Journey, p. 122.
La faiblesse stratégique du MEPI est aussi visible dans sa façon d’envisager les réformes féminines. Il est clair que depuis l’inauguration du Freedom Agenda de l’administration Bush, la promotion du droit des femmes est devenue un élément central de la nouvelle campagne pour moderniser et démocratiser le monde arabe. MEPI a fait de l’émancipation féminine son cheval de bataille. Or, de nombreux critiques reprochent à MEPI d’utiliser la question féminine comme moyen d’accroître sa légitimité, en tirant profit de l’extrême popularité, en Occident surtout, de tout ce qui touche, de près ou de loin, le sujet de la condition des femmes au Moyen-Orient. L’objectif de l’émancipation féminine peut être facilité par de multiples projets de petite envergure, généralement inoffensifs pour la stabilité politique des régimes en place. Certains leaders arabes encouragent même la mise sur pied de tels projets, car cela démontre leur volonté sincère de moderniser leur société sans avoir à compromettre leur contrôle étatique absolu. À ce titre, plusieurs gouvernements ont déjà adopté des mesures spécifiques pour faire avancer les droits des femmes, comme la nomination occasionnelle de figures féminines aux postes clés de l’appareil gouvernemental ou l’adoption d’amendements aux lois régissant la famille et le divorce. D’un autre côté, pour les États-Unis, les programmes destinés aux femmes, comme la promotion de l’éducation des jeunes filles, le financement des ONG soutenant le droit des femmes et la formation de candidates féminines, ont le double avantage d’être relativement peu coûteux et faciles à mettre sur pied.
Durant ses premières années, l’éparpillement du MEPI pouvait être attribué à deux facteurs distincts. Tout d’abord, le personnel du MEPI était grandement encouragé à dépenser tout le budget autorisé de façon à justifier les demandes de financement additionnel au Congrès. Dans cet esprit, plusieurs subventions du MEPI semblaient être
octroyées non pas pour soutenir des projets innovateurs et audacieux, mais pour faire en sorte que l’argent soit dépensé le plus rapidement possible.182 De plus, les projets étaient évalués séparément et personne ne semblait s’assurer qu’ils cadraient dans un plan stratégique global. La volonté d’assurer des résultats tangibles dans un temps record, afin d’épater les comités du Congrès, a forcé MEPI à favoriser les projets bénins au rendement « assuré », plutôt que ceux qui promettaient des résultats significatifs, mais à plus long-terme.
Un deuxième facteur expliquant la faiblesse stratégique du MEPI est le fait que la mise en œuvre de ses projets fut d’abord assurée par le personnel des ambassades et des gouvernements partenaires de la région. Or, ces derniers avaient tout le loisir de recommander le financement de certains programmes spécifiques, favorisant leurs propres intérêts. Conséquemment, la volonté du MEPI de faire avancer les réformes politiques au Moyen-Orient a été émoussée par l’allocation de subventions pour des projets plutôt superficiels favorisés par les gouvernements bénéficiaires, comme les programmes d’éducation pour les jeunes filles ou d’assistance technique aux agences gouvernementales.183 Faisant face à des critiques de plus en plus nombreuses, MEPI a choisit de ne pas renouveler certains de ses programmes, mais il n’a pas été établi de façon claire et transparente lesquels ont été mis de côté et pour quelles raisons – des fonds insuffisants, des résultats insatisfaisants ou une réalisation que la poursuite du financement ne serait pas dans le meilleur intérêt des États-Unis.184
182 Thomas Carothers, « A Better Way to Support Middle East Reform », p. 7. 183 Ibid.
184 United States Government Accountability Office, Middle East Partnership Initiative Offers Tools for Supporting Reform, but Project Monitoring Needs Improvement, p. 5.
c) Le manque de crédibilité des États-Unis
MEPI souffre aussi du manque de crédibilité des États-Unis à titre de promoteur démocratique au Moyen-Orient. Les populations arabes ont réagi très négativement à la nouvelle rhétorique pro-démocratique de l’administration Bush après le 11 septembre 2001. En effet, peu après la création du MEPI, les commentateurs arabes dénonçaient massivement ce qu’ils considéraient comme une tentative impérialiste pour renverser les régimes « légitimes » de la région.185 Marina Ottaway rapporte, dans une analyse récente sur la presse arabe post-2001, que les articles portant sur les efforts de promotion démocratique américains se montrent généralement extrêmement critiques et hostiles face à l’administration Bush.186 De nombreuses études, incluant des sondages d’opinion publique, indiquent également que les citoyens des pays arabes sont fortement méfiants des actions de politique étrangère américaines et qu’ils soupçonnent les États-Unis de cacher leurs véritables motifs dans la région.187 Plusieurs personnes dans le monde arabe déplorent le fait qu’il existe un double standard dans la rhétorique pro-démocratique américaine. En effet, si les États-Unis critiquent l’Iran pour ne pas protéger les droits des femmes, alors pourquoi se montrent-ils silencieux face à la situation scandaleuse dans laquelle évoluent les femmes saoudiennes? Si les citoyens irakiens méritent de choisir
185 Marina Ottaway, « Promoting Democracy in the Middle East: The Problem of U.S. Credibility ». 186 Ibid. Cette étude est basée principalement sur la lecture d’articles tirés de deux quotidiens influents au
Moyen-Orient (le Al-Ahram, basé au Caire et le Al-Hayat, basé à Londres), sur le résumé d’articles venant du reste du monde arabe par le Foreign Broadcast Information Service et sur la revue de la presse arabe des rapports du Foreign Media Reaction préparée par le programme d’information internationale du
Département d’État américain.
187 Voir Bruce Stokes et Mary McIntosh, « How They See Us », National Journal (21 décembre 2002), p.
3720-26; « Talking with the Islamic World: Is the Message Getting Through? », copie d’un programme en trois parties présenté à l’Institute for the Study of Diplomacy, Georgetown University, Washington D.C. (février, mars et avril 2002). En ligne. http://cfdev.georgetown.edu/sfs/programs/isd/research_islamic.cfm. Voir en particulier le rapport de la première session, « The U.S. Image in the Islamic World », 19 février 2002; et Daniel Brumberg, « Arab Public Opinion and US Foreign Policy : A Complex Encounter », témoignage préparé pour le Sous-comité sur les réformes gouvernementales du Comité sur les réformes gouvernementales, Chambre des Représentants des États-Unis, 8 octobre 2002.
démocratiquement leurs leaders politiques, pourquoi en serait-il autrement en Égypte ou en Tunisie? Il existe assurément une contradiction évidente entre, d’une part, la stratégie américaine supportant la démocratie au Moyen-Orient, et une politique étrangère, d’autre part, qui permet à des violateurs répétés des droits de l’homme, comme le Pakistan et l’Arabie saoudite, de demeurer des alliés stratégiques des États-Unis.188
Malgré la mise en œuvre de programmes de politique étrangère sensés soutenir le développement de la société civile arabe (MEPI en est un exemple) et l’augmentation des ressources financières dédiées à la vaste campagne de diplomatie publique, la population des pays arabes reste profondément méfiante face aux politiques américaines. En effet, si l’image des États-Unis se trouvait déjà altérée par des années de soutien aux régimes autocrates « amis » au Moyen-Orient, de nombreux événements, survenus dans le contexte de l’après 11 septembre 2001, sont venus ternir encore davantage leur réputation dans la région. Les élections égyptiennes de 2005, où les États-Unis n’ont pas réussi à tenir Mubarak responsable des nombreuses fraudes électorales et tactiques anti- démocratiques qui ont mené à sa réélection, le boycott du gouvernement du Hamas, démocratiquement élu en Palestine en 2006, la guerre au Liban de l’été 2006, où les États-Unis ont encore une fois soutenu de manière inconditionnelle l’État d’Israël, l’enlisement de l’armée américaine en Irak suite au scandale des armes de destruction massive, les abus de la « guerre à la terreur », comme la découverte du réseau de prisons secrètes de la CIA, l’incarcération « d’ennemis de la liberté » à Guantanamo et la déportation de citoyens américains d’origine arabe dans des pays pratiquant la torture, sont tous des événements qui ont eu pour effet de discréditer les actions de
188 David Smock, « Islam and Democracy », United States Institute of Peace, Special Report no. 93
l’administration Bush aux yeux des populations du Moyen-Orient.189 En effet, comment les États-Unis peuvent-ils se présenter comme des champions de la démocratie dans le monde s’ils briment eux-mêmes allègrement les droits de l’homme dans leurs actions de politique étrangère? De récents sondages d’opinion publique ont par ailleurs démontré que l’opposition aux politiques américaines est fortement répandue au Moyen-Orient. Selon un sondage sur les attitudes politiques de six pays arabes, mené par le Zogby Group en 2006, 87% des Marocains affirment avoir une attitude « négative » ou « très négative » des États-Unis. Comme un peu partout ailleurs dans la région, les Marocains précisent que leurs attitudes envers les États-Unis sont influencées par les politiques américaines et non pas par les valeurs américaines. De plus, près de 84% des Marocains (tout comme 74% des Jordaniens, 68% des Saoudiens, 61% des Libanais, 55% des Égyptiens et 35% des Émiratiens) croient que la promotion de la démocratie n’est pas un véritable objectif de l’administration Bush dans la région.190 Dans de pareilles
189 Rex Brynen, « Political Reform in the Maghreb : Some Preliminary Thoughts on Comparative Context»,
analyse delivrée lors d’une conférence sur les réformes politiques en Afrique du Nord, Virginie (mars 2007).
190 Chaire Anwar Sadat pour la paix et le développement, University of Develoment University of
Maryland et Zogby International, Sondage public du monde arabe de 2006, présenté au Brookings
Institution, le 8 février 2007. En ligne. http://brookings.edu/views/speeches/telhami20070208.pdf. De la même manière, selon un sondage mené pour la BBC par le groupe World Public Opinion.Org en janvier