: Les organes de mise en œuvre de la sécurité collective de l’Union africaine

Le système de sécurité collective mis en place par l’Union africaine à l’échelle continentale repose sur un organe de décision permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits, le Conseil de paix et de sécurité (Par. I). Dans le cadre de son mandat, le Conseil de paix et de sécurité est assisté de structures dont les principaux sont : le système continental d’alerte rapide, le Conseil des sages et la Force Africaine en Attente (FAA) (Par. II).

voir du côté de l’UA la Common African Position on the UN Review of Peace operations, adoptée lors de la 502^e réunion du Conseil de Paix et de sécurité de l’Union africaine tenue le 29 avril 2015, PSC/PR/2(DII) ainsi que le Rapport de la présidente de la Commission sur des mesures de suivi de la position africaine commune sur la revue des opérations de paix des Nations Unies, PSC/AHG/3. (DXLVII).

28 Paragraphe I : Le Conseil de paix et de sécurité (CPS)

Conçu à l’image du Conseil de sécurité des Nations Unies, le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine est le pilier principal du système de sécurité collective à l’échelle continentale africaine.⁷³ Il traduit une concrétisation de la volonté d’apporter des réponses adéquates et africaines aux problèmes récurrents sur le continent en matière de maintien de la paix et de la sécurité conformément au principe de « solutions africaines aux problèmes africains ». La création de cet organe n’était pas initialement prévue par l’Acte constitutif de l’Union africaine. Il est issu de la transformation de l’Organe central du Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits de l’OUA en marge du processus de mutation de l’OUA à l’Union africaine.⁷⁴ Selon le Protocole relatif à sa création, « le Conseil de paix et de sécurité constitue un système de sécurité collective et d'alerte rapide, visant à permettre une réaction rapide et efficace

73 Le constat d’un certain mimétisme institutionnel et normatif par l’UA du modèle de construction de l’Union européenne et des Nations Unies a été relevé par plusieurs auteurs. Le Conseil de paix et de sécurité a été jugé d’inspiration onusienne à cause de sa double composante de « membres permanents et membres non permanents », Voir Paul WILLIAMS, « The Peace and Security Council of the African Union : Evaluating an embryonic international institution », The Journal of Modern African Studies, vol. XLVII, n° 4, 2009, pp. 603-626. Voir également Delphine LECOUTRE, « Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, clef d’une nouvelle architecture de stabilité en Afrique ? », Afrique contemporaine, 2004, vol. 4, no 212, p. 141, article disponible en ligne à l’adresse : http:// www.cairn.info/revue-afrique-contemporaine-2004-4-page-131.htm

74 La décision d’incorporer l’Organe central du Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits comme un organe de l’Union africaine conformément à l’article 5, alinéa 2 de l’Acte constitutif qui stipule que : « La conférence peut décider de créer d’autres organes » a été prise en juillet 2001, lors du sommet de l’OUA à Lusaka.

S’en sont suivies des réflexions portant sur la révision des structures, des procédures et des méthodes de travail de l’Organe central initié par le Secrétaire général de l’OUA. Ces réflexions aboutissent à un projet du Protocole sur la création du Conseil de paix et de sécurité qui sera adopté par la 1ere session ordinaire de la Conférence de l’Union africaine du 09 au 10 juillet 2002 à Durban en Afrique du Sud. Voir Décision sur la création du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, Doc. AHG/1234 (XXXVIII). Sur l’historique de l’incorporation, voir Delphine LECOUTRE, « Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, clef d’une nouvelle architecture de stabilité en Afrique? », op. cit., pp. 131-138. Voir aussi Alphonse Z. TAMEKAMTA, « L’architecture de paix et de sécurité de l’Union africaine (APSA) : Articulations et enjeux de la gouvernance sécuritaire au XXI^e siècle », Note d’Analyse Politique de l’Institut de Recherche et d’Enseignement sur la Paix, janvier 2015, no 24, pp. 2-3, article disponible en ligne à l’adresse http://www.thinkingafrica.org/V2/wp-content/uploads/2015/03/NAP-25-_APSA.pdf, consulté ce jour 01 septembre 2015.

29 aux situations de conflit et de crise en Afrique ».⁷⁵ Il est aussi l’« organe de décision permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits ».⁷⁶

En termes d’objectifs, le Conseil de paix et de sécurité en affiche de bien ambitieux comme la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent. Pour l’atteinte de ceux-ci, le Protocole lui assigne des fonctions et des pouvoirs qui couvrent des domaines suffisamment étendus.⁷⁷ Son champ d’action s’étend de la prévention des conflits à la consolidation de la paix.

Ainsi, le Conseil de paix et de sécurité est censé prendre des initiatives et actions appropriées pour anticiper et prévenir les conflits, et il lui incombe la responsabilité de rétablir et de consolider la paix dans les cas où les conflits ont déjà éclaté. Il lui revient également la charge de coordonner et d’harmoniser les efforts du continent dans la prévention et la lutte contre le terrorisme international sous tous ses aspects. Le Conseil de paix et de sécurité s’occupe également de l’élaboration d’une politique de défense commune de l’Union conformément à l’article 4 (d) de l’Acte constitutif de l’Union africaine, ainsi que de la promotion de pratiques démocratiques, de la bonne gouvernance, de l’Etat de droit et de la protection des libertés fondamentales.⁷⁸

Les principes qui guident l’action du Conseil de paix et de sécurité sont en tous points identiques à ceux spécifiés dans l’Acte constitutif de l’Union africaine. Ils sont caractérisés par la reprise de principes classiques hérités de l’OUA,⁷⁹ mais s’en distinguent par l’adoption de principes

75 UA, Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité entré en vigueur le 26 décembre 2003, après une ratification de 27 États membres, Article 2 alinéa 1, voir aussi l’article 22 qui exige la ratification d’une majorité simple.

76 Ibid.

77 UA, Protocole relatif au CPS, voir les articles 6 et 7 du qui énoncent respectivement les fonctions et pouvoirs du Conseil de paix et de sécurité.

78 UA, Protocole relatif au CPS, article 3.

79 Sur les sept principes affichés par la Charte de l’OUA, les quatre principaux ont été repris par le Protocole relatif à la création du CPS notamment l’égalité souveraine de tous les États membres, la non-ingérence dans les affaires intérieures des États membres, le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de chaque État et de son droit inaliénable à une existence indépendante et le règlement pacifique des différends, voir l’article 3 de la Charte de l’OUA, 25 mai 1963, Addis-Abeba, Éthiopie et l’article 4 du Protocole relatif à la création du CPS, 9 juillet 2002, Durban, Afrique du Sud.

30 innovants tels que la condamnation et la sanction des changements anticonstitutionnels, ainsi que le droit de l’Union d’intervenir dans tout Etat membre, conformément aux articles 4 (h) et (j).

Le Conseil de paix et de sécurité marque une rupture avec l’Organe central du Mécanisme de l’OUA, auquel il se substitue, par sa composition et les modalités de désignation de ses membres.

Il se compose de quinze membres ayant des droits égaux dont cinq détiennent un mandat de trois ans et dix, un mandat de deux ans.⁸⁰ La distribution des sièges se fait sur la base du principe d’équité, de la rotation et de la répartition géographique des membres, ce qui favorise l’attribution de plus de sièges aux régions comptant le plus grand nombre d’Etats.⁸¹ En théorie, contrairement au Conseil de sécurité des Nations Unies dont le Conseil de paix et de sécurité en est l’inspiration, les membres ne disposent pas de droit de veto, ni de membres permanents. Ce choix semble répondre à une double considération. En premier lieu, l’absence de veto et de permanence des membres permet d’assurer aux décisions prises par l’organe un caractère consensuel et démocratique. Ensuite, l’absence de tels droits traduit la volonté de garantir l’égalité souveraine proclamée par l’Union tout en évitant d’accorder suffisamment de pouvoirs à certains Etats grâce au système de rotation.⁸² Les leaders africains ont voulu à tout prix éviter de reproduire le schéma du Conseil de sécurité des Nations Unies contre lequel ils n’ont pas manqué d’adresser de vives critiques dans le cadre de la réforme des Nations Unies.⁸³ En pratique cependant, on observe une tentation de certains pays à exercer une permanence, notamment ceux disposant de mandat de trois

80 UA, Protocole relatif au CPS, article 5.

81 Ce qui revient à une répartition de quatre sièges à l’Afrique de l’Ouest, trois à l’Afrique centrale, trois à l’Afrique de l’Est, trois à l’Afrique australe et deux à l’Afrique du Nord. Voir Delphine LECOUTRE, « Les enjeux du Conseil de paix et de sécurité », Supplément Union africaine, septembre 2009, article disponible en ligne à l’adresse https://www.monde-diplomatique.fr/2009/09/LECOUTRE/18163, consulté le 17 février 2016. Ces principes de répartition n’ont pas manqué de faire l’objet de longs débats entre les États membres des sous régions. Voir sur les détails des débats Delphine LECOUTRE, « Le Conseil de paix et de sécurité, clef d’une nouvelle architecture de stabilité en Afrique? », op. cit., pp. 144-151.

82 Delphine LECOUTRE, « Le Conseil de paix et de sécurité, clef d’une nouvelle architecture de stabilité en Afrique? », op. cit., pp. 142-143.

83 Voir sur la question la Déclaration d’Harare, OUA, AHG/Decl.3 (XXXIII), Déclaration sur la réforme du Conseil de Sécurité, 33^e session de la conférence des chefs d’État et de gouvernement, Harare du 2 au 4 juin 1997, Zimbabwe;

La Position Commune Africaine sur la Réforme des Nations Unies dénommée « Le consensus d’Ezulwini », UA, Ext.

/EX. CL. / 2 (VII), Conseil Exécutif, 7eme Session extraordinaire, 7-8 mars 2005, Addis-Abeba (Éthiopie).

31 ans, surtout qu’un membre sortant est immédiatement rééligible. Ces manœuvres sont souvent le fait de pays confrontés à de graves enjeux sécuritaires, c’est le cas de la Somalie, de l’Algérie, de la Mauritanie ou encore du Nigéria.⁸⁴ Il est également à relever une tendance à l’instauration d’un

« veto de fait » au profit des plus grands contributeurs financiers comme l’Algérie et le Nigéria qui supportent chacun quinze pour cent (15%) du budget de l’Union.⁸⁵

Les critères d’éligibilité au Conseil de paix et de sécurité sont précisés à l’article 5, alinéa 2 du Protocole relatif à la création du CPS. Ils sont identiques aux cinq sous-régions et ont trait à l’engagement de l’Etat membre à défendre les principes de l’Union, à honorer les obligations financières ainsi que les responsabilités liées à la qualité de membre. Il est également tenu compte de la contribution de l’Etat membre au règlement des conflits régionaux ainsi qu’à la promotion de la paix et de la sécurité en Afrique. Une référence subtile est faite au respect de la légalité constitutionnelle, de l’Etat de droit et des droits de l’homme. La présence de missions permanentes bien dotées en personnel et en moyens auprès de l’Union africaine et de l’ONU est requise.

Cependant, en pratique, le jeu de rotation prime sur tous ces critères.

Incontestablement, la création du Conseil de paix et de sécurité a permis à l’Union africaine de faire preuve d’un dynamisme croissant dans la gestion des conflits. Il est pour l’heure plus question d’analyser les efforts et initiatives déployés par l’Union à travers cet organe pour faire face aux conflits que d’évaluer des résultats tangibles.

On peut en effet noter que depuis son entrée en vigueur en 2003, le Conseil de paix et de sécurité a connu un plein fonctionnement. Depuis sa date d’entrée en vigueur à nos jours, il a régulièrement tenu des réunions et produit des rapports périodiques sur ses activités et l’Etat de la paix et de la sécurité en Afrique, preuve d’un fonctionnement régulier de l’organe.⁸⁶ A côté de ces réunions

84 Delphine LECOUTRE, « Les enjeux du Conseil de paix et de sécurité », op. cit., pages II et III.

85 Ibid.

86 Voir par exemple le Rapport du Conseil de paix et de sécurité sur ses activités et l’état de la paix et de la sécurité en Afrique du 31 janvier 2015, disponible à l’adresse http://www.peaceau.org/fr/article/rapport-du-conseil-de-paix-et-de-securite-sur-ses-activites-et-l-etat-de-la-paix-et-de-la-securite-en-afrique-3, consulté le 23 juillet 2019.

32 périodiques, le CPS examine également des questions thématiques liées à son mandat.⁸⁷ En pratique, l’action du Conseil de paix et de sécurité sur certains dossiers clés a permis de renforcer la légitimité de l’Union africaine tant au niveau continental que sur le plan international. Dans le cadre de son mandat, il a pris des initiatives majeures dans le domaine de la prévention, du rétablissement de la paix mais aussi des opérations de soutien à la paix. Ces efforts ont été accomplis en étroite coopération avec les Communautés économiques ainsi que les Nations Unies et les partenaires internationaux.

Au niveau continental, l’Union africaine s’est illustrée par son engagement à travers le CPS dans la résolution de multiples conflits et crises à l’égard desquels souvent les acteurs internationaux se sont montrés réticents à intervenir. Elle a ainsi au lendemain de sa création déployé des missions au Burundi⁸⁸, au Soudan⁸⁹, aux Comores où elle conduit une intervention militaire en réaction à un changement anticonstitutionnel de pouvoir.⁹⁰ Le CPS s’est également saisit de l’épineuse crise somalienne par la création de sa plus importante mission en termes d’effectifs atteints, la Mission

87 Par exemple, au cours de l’année 2013, le CPS a procédé à une analyse thématique de sujets variés comme les perspectives de partage du pouvoir en Afrique (Rapport sur le CPS, numéro 50, septembre 2013, pp.7-10) ; les femmes, les enfants et les autres groupes vulnérables dans les conflits armés (Rapport sur le CPS, numéro 42, février 2013).

88 Le CPS a autorisé une Force spéciale de protection de 800 hommes pour la sécurité des dirigeants et combattants du Palipehutu FNL. Principalement fournie par l’Afrique du Sud, la force est restée au Burundi jusqu’en décembre 2009. Voir Communiqué PSC/PR/Comm.(LXV) de la 65^e réunion du CPS tenue le 09 novembre 2006.

89 Sur la Mission de l’Union africaine au Darfour (MUAS) qui a été remplacé en 2007 par la Mission hybride des Nations Unies et de l’Union Africaine (MINUAD), voir entre autres les rapports du président de la Commission de l’Union africaine sur la situation au Darfour : 45ê réunion du CPS, 12 janvier 2006, PSC/PR/2(XLV) ; 46ê réunion du CPS, 10 mars 2006, PSC/MIN/2(XLVI), 63ê réunion du CPS du 18 septembre 2006, PSC/MIN/2(LXIII) ; voir aussi Michel LIEGEOIS, « Opérations hybrides : Premières leçons de la MINUAD », dans J. COULON (dir.), le Guide du maintien de la paix 2009, Éditions Athéna, 2010, pp. 39- 58.

90 L’intervention aux Comores qui visait à rétablir le contrôle de l’Union des Comores sur l’île a fait l’objet de critiques concernant sa légitimité ainsi que sa légalité. Voir de façon générale sur l’intervention le Rapport du président de la commission sur la situation aux Comores depuis la 10eme session ordinaire de la conférence de l’union, tenue à Addis Abeba du 31 janvier au 2 février 2008, présenté lors de la 124^e réunion du Conseil de Paix et de sécurité le 30 Avril 2008 à Addis Abeba, en Ethiopie PSC/PR/2(CXXIV). Sur les controverses concernant la légitimité ou la légalité de l’intervention voir Natalie FORITE « les troupes de l’Union Africaine devaient –elles intervenir à Anjoua », 26 mars 2008, article disponible sur http://www.afrik.com/article13957.html ; Daniela QUELHAS « L’intervention récente de l’Union africaine aux Comores : un usage légal de la force ? », 03 avril 2009, article disponible sur http://ireenat.univ- lille2.fr/pages-actualites/detail-article/archive/2009/april/article/lintervention-recente-de-lunion-africaine-aux-comores-un-usage-legal-de-la-force.html?tx_ttnews%5BbackPid%5D=110&cHash=21c712e748.

33 de l’Union africaine en Somalie (AMISOM), un terrain sur lequel aussi bien l’ONU que les acteurs étrangers rechignaient à s’engager.⁹¹

Au Mali comme en Centrafrique, les Organisations régionales notamment l’Union africaine et la CEDEAO ont fait montre d’un activisme qui s’est traduit par la mise en place d’opérations de paix dotées de mandats ambitieux qui auraient pu s’inscrire également dans la durée n’eut été le manque de ressources.⁹² Le CPS reste saisi d’autres conflits et crises non moins importants sur le continent comme la crise libyenne, la situation en République Démocratique du Congo, la crise au Soudan du Sud qui enregistre des aggravations intermittentes, la question du Sahara Occidental et bien d’autres cas qui perdurent.⁹³

91 Romain ESMENJAUD, Benedikt FRANKE, « Qui s'est approprié la gestion de la paix et de la sécurité en Afrique

? », Revue internationale et stratégique 2009/3 (n° 75), p. 42.

92 La Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation du Mali a été créée par la résolution 2100 (S/RES/2100 (2013) du Conseil de sécurité de l’ONU en remplacement de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA) de la CEDEAO et de l’Union africaine. Sur la participation du CPS à la gestion de la crise malienne, voir les documents suivants : PSC/MIN/COMM.2(CCCXXXIX);

PSC/PR/COMM.2(CCCXLI); les résolutions du Conseil de sécurité : (S/RES/2100 (2013)) du 25 avril 2013 ; S/RES/2056 (2012)) du 05 juillet 2012; S/RES/2071 (2012)) du 12 octobre 2012; S/RES/2085 (2012) du 20 décembre 2012. Sur l’historique de la MISMA, voir Thomas POULIN, « Historique de l’opération MISMA », Réseau de Recherche sur les Opérations de paix (ROP), 3 avril 2013, http://www.operationspaix.net/167-historique-misma.html, consulté le 22 février 2016. Au 31 octobre 2013, la MINUSMA comptait 96% de contingents africains de son effectif qui était 4.400hommes en armes en janvier 2014. Dans le cas de la Centrafrique, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté la résolution 2127 autorisant le déploiement d’une force française en République centrafricaine en appui à la Mission internationale de soutien à la Centrafrique sous conduite africaine (MISCA) qui a pris le relai de la MICOPAX (qui relevait de la Communauté économique des États d’Afrique centrale), le 19 décembre 2013. Crée le 10 avril 2014 par la résolution du Conseil de sécurité S/RES/2149 (2014), la MINUSCA (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation en Centrafrique) remplace la MISCA. Sur la crise centrafricaine, voir principalement, le Rapport de la présidente de la Commission sur la situation en République Centrafricaine et les activités de la Mission Internationale de Soutien à la Centrafrique sous conduite africaine, adoptée à la 416^e réunion des chefs d’État et de gouvernement, Addis-Abeba, Éthiopie, 29 janvier 2014, PSC/AHG/4(CDXVI). Voir aussi sur l’historique de la création de la création de la MINUSCA, Salomé PONSIN, « Historique de l’opération MINUSCA

», Réseau de Recherche sur les Opérations de paix (ROP), 23 février 2015, http://www.operationspaix.net/190-historique-minusca.html, consulté le 22 février 2016.

93 Voir sur les situations examinées par le CPS à nos jours, le Rapport du Conseil de paix et de sécurité sur ses activités et l’état de la paix et de la sécurité en Afrique de janvier 2015, disponible sur http://www.peaceau.org/fr/article/rapport-du-conseil-de-paix-et-de-securite-sur-ses-activites-et-l-etat-de-la-paix-et-de-la-securite-en-afrique-3.

34 La contribution du Conseil de paix et de sécurité dans la prévention et la gestion des changements anticonstitutionnels dénote également de la détermination de l’Union à éradiquer les conflits, le lien entre ces changements et les conflits ayant suffisamment été établi.⁹⁴ En effet, il convient de relever que le mécanisme de l’Union africaine de réaction aux changements anticonstitutionnels repose sur le Conseil de paix et de sécurité qui détient les compétences d’imposition des sanctions conformément aux pouvoirs qui lui ont été conférés par le Protocole relatif à sa création ainsi que par la Charte africaine.⁹⁵ Ainsi, depuis son lancement officiel en 2003, le Conseil de paix et de sécurité s’est penché sur divers cas de changements anticonstitutionnels, procédant parfois à une application ferme de sanctions à l’encontre d’Etats membres sur les territoires desquels sont

Dans le document Le recours à la force armée par l'Union africaine : Contribution à l'interprétation de l'article 4 (h) de l'Acte constitutif de l'Union africaine (Page 36-49)