Une nouvelle GRH publique fondée sur les incitations à la performance :

La Nouvelle Gestion Publique (NGP) est un corpus très hétérogène et une expression générale utilisée pour désigner un courant de pensée aussi bien que toutes les mesures actuellement mises en œuvre pour réformer les administrations publiques et communément

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L’ouvrage d’Osborne et Gaebler [1992] est peut-être celui qui symbolise le plus l’essor de la NGP dans la vie administrative et politique. Le management public y a trouvé des règles issues du management privé, et elles ont été mises en œuvre dans le courant des années 1990, aux Etats-Unis. A ce propos, Brewer et Huque [2004] reviennent rapidement sur les circonstances de la mise en place des logiques de « Réinvention », pour reprendre le terme devenu usuel à partir du titre de l’ouvrage d’Osborne et Gaebler. Voir aussi Beattie et Osborne [2007], à paraître, qui regroupera les publications d’un numéro spécial de la Public Management Review consacré à la nouvelle GRH publique.

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La logique de promotion de la performance imprègne toute l’administration, du guichet jusqu’au ministère ; le cas de la réforme des cabinets ministériels est ainsi évoquée par Penaud [2004]. Voir aussi Mol et de Kruijf [2004] pour une étude de la gestion de la performance dans l’administration centrale aux Pays-Bas, ainsi que Péan [2003] à propos de la réforme dans les administrations britanniques. Sur le cas français, Jacob [1995] ne critique pas le niveau moyen des compétences dans la fonction publique, mais il réprouve que la fonction publique soit si isolée du monde de l’entreprise et qu’il y ait si peu de « passerelles » en France entre l’une et l’autre.

admises dans les cercles administratifs et académiques, en vertu de bonnes pratiques, et en vue d’un but ultime : la performance maximale des administrations publiques dans le but de s’accorder avec l’intérêt général72.

Pour ce faire, et afin d’éviter les dérives bureaucratiques des administrations publiques, il faut selon une majorité d’auteurs augmenter les incitations à l’efficacité, notamment sous la forme des rémunérations liées à la performance (RLP), mais aussi via des primes d’équipe. Il est nécessaire de parvenir à motiver suffisamment les fonctionnaires par le prisme de ces méthodes, souvent inspirées de la gestion d’entreprise. A ce titre, il faut donc reconnaître un certain héritage conceptuel ou théorique provenant des critiques traditionnelles de l’organisation des administrations publiques, envisagées précédemment73. Toutefois, Williamson [2003] considère que l’efficacité des administrations et celle des entreprises ou du marché ne se comparent pas dans l’absolu, mais seulement par rapport à certains types de transactions. Ainsi, le service administratif serait plus adéquat que l’entreprise pour tel type de transaction, et non pour tel autre, et inversement. On retrouve ici une présentation de la notion d’efficacité qui se mesure relativement au type d’activité ou de transaction, ce qui est évidemment caractéristique de la Nouvelle Economie Institutionnelle (NEI). Ménard [2001,2004] offre d’ailleurs une présentation claire de ces problématiques ; Amable [2000], quant à lui, plaide pour une plus grande utilisation de la théorie institutionnaliste dans les méthodes de l’économie « standard », de manière à tirer parti des développements récents dans cette branche de l’analyse économique.

Les particularités de la gestion publique administrative résident dans le fait que cette gestion se fonde sur des services administratifs dotés d’un budget dans le but de remplir un certain nombre de tâches administratives de service public. Du fait de la garantie de budgets renouvelés chaque année, à cause du principe de continuité du service public, il y aurait une insuffisante recherche d’efficacité de la part des agents publics, en regard de la contrainte de

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Sur la logique des réformes, voir aussi, par exemple, Laffont [2000], Ruffat [2002], Hugounenq et Ventelou [2002], IGPDE [2002,2003a,2003b], Poli [2003], Bresser Pereira [1997] ou Hafsi et Bernier [2005]. Ces réformes s’appliquent aussi aux pays du Sud, et on les rattache plus ou moins directement au fameux « consensus de Washington » (Williamson [1994]) ; voir à ce propos Ocampo [2002] ou Touraine [2000]. Rodrik [1997] plaide pour un développement des pays du Sud à partir d’une administration responsable, et il réfute les théories accordant une place mineure aux gouvernements dans le « décollage » économique et social. Voir aussi Israel [1987] pour une présentation institutionnelle des enjeux du développement, notamment en ce qui concerne les institutions publiques.

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Le thème général du design institutionnel public ou les problématiques en référence à l’organisation optimale de l’administration se retrouvent avec Alexander [2002], Greffe [2003] ou Winer et Shibata [2002].

rendement qui affecte toute entreprise privée74. Cette sécurité liée aux statuts de l’organisation, agissant au nom de la collectivité et dans son intérêt en principe, est critiquée comme étant un motif de relâchement des efforts des fonctionnaires. Ces derniers, en plus de travailler dans un organisme dont les budgets sont pérennisés, bénéficient d’un statut d’exception dans la population active occupée, puisqu’ils ne risquent pratiquement pas de suppression d’emploi.

Cette combinaison de facteurs institutionnels touchant à la fois l’institution elle-même et ses personnels est la source de résultats insuffisants selon un certain nombre de réformateurs de la gestion publique en particulier à l’heure où les difficultés budgétaires sont criantes pour bon nombre de pays de l’OCDE ; ceci pousse donc à légitimer les réformes de NGP, qualifiées parfois, pour simplifier, de « managériales »75.

Une difficulté supplémentaire affecte le management public quand on cherche à y développer les logiques incitatives : l’interdépendance des agents est très élevée dans une hiérarchie administrative. Il est habituel de voir le fonctionnement de ces institutions reposer sur des petits groupes de travail en commun. Par conséquent, il devient en général difficile de distinguer la part de chacun dans le résultat coordonné de ces équipes. D’où la difficulté pour mettre en œuvre un schéma de rémunérations individualisé en fonction des efforts de chacun. On retrouve aussi ces questions dans l’entreprise, mais l’individualisation des performances n’y semble pas aussi délicate. Ceci justifie d’ailleurs la préférence qui apparaît quelquefois pour les incitations de groupe, pour les services plutôt que pour les individus. Les approches économiques en termes d’agence ont développé de longue date un ensemble de principes théoriques sur lesquels l’on ne revient pas ici76.

Les concepts reliés aux incitations évoquent tous la thématique des informations à la disposition du principal. Il y aurait une asymétrie fondamentale, entre la tutelle et ses subordonnés, sur les connaissances. Ce qui confèrerait à ces derniers un avantage

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L’attribution des budgets revêt, dans ce contexte de difficultés budgétaires, une dimension politique non négligeable. Ainsi par exemple Conan [2002] retrace-t-il la logique politique des évolutions budgétaires dans le domaine de la défense. La question de l’usage rationnel et responsable des budgets revient aussi avec Holzer et Yang [2004].

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Pour une analyse comparée des pratiques administratives et des réformes à l’orée de l’essor de la Nouvelle Gestion Publique (NGP), voir aussi Pierre [1995], Goodin [1998], Hill [1992] ou Ahrens [2002]. En outre, Farazmand [1994,1997] sont des références incontournables, bien qu’un peu anciennes désormais, dans le domaine de la NGP. On peut aussi orienter le lecteur vers Kaufmann [1991], qui présente les thèmes importants de la gestion publique et de l’administration en suivant une démarche institutionnaliste, ce qui en fait un ouvrage non négligeable dans ce domaine.

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Le lecteur se référera aux précurseurs : Hurwicz [1973], Groves [1973], Ross [1973,1979], Myerson [1979], Sappington [1983] ou encore Grossman et Hart [1983].

préjudiciable au but d’efficacité, puisqu’ils poursuivent des objectifs différents de ceux de leur tutelle administrative77.

Aujourd’hui, comme cela sera montré dans la troisième partie, il semble que proposer des normes incitatives plus poussées soit un passage obligé pour réformer les fonctions publiques au sein de l’OCDE. Pour l’heure, il convient de mettre en évidence les modalités théoriques du développement des incitations dans l’administration publique, selon la logique économique sous-jacente à la Nouvelle Gestion Publique78.

L’agenda des réformes du management public fait de plus en plus référence à la problématique des incitations79. Quand on évoque « la carotte et le bâton », on fait allusion aux deux faces d’une même médaille : l’aspect des incitations (rémunérations, nominations…) et celui des pénalités (financières, progression de la carrière…).

De la même manière, on peut concevoir les systèmes incitatifs dans l’administration publique selon trois axes : d’abord, comme méthode de gestion de l’information dans un contexte d’asymétries entre un supérieur hiérarchique et un subordonné. Ensuite, comme ensemble de règles de rémunération ou de promotion hiérarchique qui reposent sur des mécanismes de contrôle de la performance. Enfin, en s’intéressant aux types théoriques d’incitations destinées à accroître l’efficacité des administrations publiques, sous la forme des rémunérations ou encore des promotions. C’est d’ailleurs dans ces trois directions qu’il va être question de donner un aperçu de la problématique des incitations dans la gestion publique, à présent.

a. Incitations à la performance et gestion des asymétries d’information :

Dès que l’on parle d’incitations, on envisage l’occurrence de comportements volontairement ou non inadaptés, c’est-à-dire que l’administration doit se prémunir contre un certain nombre de dérives. Ceci permet d’exclure la vision irénique d’une bureaucratie bienveillante faite par

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Pour une étude plus précise des fondements de l’agence dans les administrations publiques, le lecteur peut par exemple se référer à Percebois [2002]. Cette problématique renvoie aussi à celle des dérives bureaucratiques déjà soulignées par les auteurs critiques de l’administration, précédemment envisagés.

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Sur le contenu des pratiques incluses dans la NGP, voir aussi Ormond et Löffler [1998]. 79

Freixas et al. [1985] constitue une bonne présentation théorique de type « agence » des incitations dans un système administratif. Pour généraliser le propos, le lecteur intéressé mettra certainement à profit la lecture de l’ouvrage classique de Laffont et Tirole [1993].

des agents pleinement dévoués aussi bien que celle qui ne serait composée que d’agents purement opportunistes.

Pour résorber les biais bureaucratiques, il faut d’abord pallier le problème portant sur l’asymétrie des informations entre la tutelle et son service ou ses agents subordonnés80. Profitant d’un avantage informationnel, les subordonnés peuvent contourner les injonctions de la tutelle. Améliorer la connaissance de l’activité des services administratifs pour la tutelle implique de recourir à des méthodes de contrôle coûteuses, ce qui peut parfois conduire à s’accommoder des biais administratifs. Car la quête de l’efficience financière a un coût qu’on ne saurait négliger.

La configuration de la relation entre le service administratif et sa tutelle est caractéristique. D’un côté un pouvoir discrétionnaire d’autant plus enclin à se traduire en recherche de rentes que l’information est opaque pour la tutelle. De l’autre, un pouvoir de sanction dans un cadre peu propice à une bonne évaluation des comportements opportunistes, dans la mesure où la tutelle connaît toujours moins bien que ses subordonnés l’état de leurs activités et de leurs efforts, alors même que l’output administratif est en général observable.

Pour accroître l’efficacité des incitations de manière à limiter les biais bureaucratiques, donc pour augmenter la performance des administrations, il faut trouver des règles permettant de contrecarrer les asymétries d’information. La solution serait d’accroître l’incertitude (non probabiliste) ou le risque (probabiliste) auxquels fait face le service administratif. En rendant les risques de pénalités, les contrôles, les rémunérations et les budgets aléatoires du point de vue du service, la tutelle peut se ménager une marge pour inciter les fonctionnaires à l’effort ; ce cadre conceptuel suppose des agents qui maximisent leur espérance de budget, et arbitrent entre l’intérêt de respecter les objectifs tutélaires et l’intérêt d’adopter un comportement opportuniste de recherche de rentes. Dans ce domaine, l’apport des articles de Bendor et Moe [1985] et de Bendor et al. [1985], bien qu’anciens, reste incontournable pour donner les bases du raisonnement économique qui sous-tend les réformes de NGP.

En conséquence, puisque l’occurrence des biais bureaucratiques va croissant avec le degré d’asymétrie informationnelle, la solution incitative adéquate est donc souvent de rendre plus aléatoire le comportement de la tutelle, ce qui affectera en général le comportement des services dans le sens d’une réduction des dérives bureaucratiques. A cela, on peut objecter

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Sur la question des incitations à la performance et les problèmes de l’organisation administrative, voir aussi Tirole [1994], Caillaud et al. [1996] ou Caillaud et al. [1988]. On retrouve aussi ces idées avec Stiglitz [2001,2003]. Voir aussi Kandel et Lazear [1992] à propos des incitations adressées aux agents d’un même groupe.

néanmoins l’incidence néfaste de rapports conflictuels entre la tutelle et ses services subordonnés, nuisible à la culture administrative ou à l’esprit de corps, si la question des incitations et des pénalités avive la suspicion ou les tensions entre tutelle et subordonnés. Certains pourraient s’interroger sur l’éventualité d’une telle dégradation de l’environnement institutionnel administratif au nom de l’objectif d’efficience et de la performance. Ici, les règles incitatives sont inspirées des méthodes de gestion d’entreprise, centrées sur l’objectif de rentabilité économique ; au vu de l’exigence de premier ordre de cet argument, on comprend que les entreprises aient appliqué de telles normes. Il est aujourd’hui de plus en plus facilement admis que les règles de management public doivent aussi se plier à ces contraintes, ce qui témoigne notamment de l’essor de la NGP.

b. Incitations à la performance et contrôles sur l’efficacité :

Dans ce domaine, certains auteurs distinguent les notions de « l’étendue du contrôle » (span of control) de « l’intensité du contrôle » (depth of control). Il est ici utile de se référer à Doel et Velthoven [1993] sur ce point :

“The concept of scope of control can be divided into span of control and depth of control. Span of control refers to the number of individuals who can be controlled effectively by one departmental head, depth of

control refers to the number of hierarchical levels that can be managed”. (p. 150)

Même si les deux concepts sont proches, ils ne font pas référence au même problème. Ainsi, pour un nombre de fonctionnaires donné, plus une administration publique efficace sera organisée verticalement (de plus en plus hiérarchisée), plus l’intensité du contrôle augmentera. Plus elle sera gérée de façon horizontale (gestion participative des employés), plus cette intensité diminuera. A chaque fois, pour un supérieur donné, l’étendue du contrôle peut rester constante par hypothèse.

La question du contrôle se pose aujourd’hui avec acuité dans les réformes du management public. L’avantage de l’organisation traditionnelle, hiérarchisée donc verticale, est de développer la spécialisation des fonctionnaires, selon des méthodes que l’on peut qualifier de tayloriennes. Cependant, ceci limite les occasions de mettre en commun l’expertise des fonctionnaires, et donc d’arriver à une gestion participative des tâches. En revanche, une organisation très horizontale, même si elle est favorable au travail en commun des fonctionnaires, dilue la responsabilité de chacun, ce qui peut être préjudiciable pour promouvoir l’efficacité individuelle, du fait de la difficulté de relier l’output administratif à

l’effort de chacun. Ainsi, les procédures de contrôle habituelles s’accommodent mieux d’une gestion verticale wébérienne, mais une spécialisation excessive limite les possibilités de travail en groupe81. Après avoir prôné le modèle wébérien jusqu’aux années 1960 malgré ses imperfections, et après avoir envisagé des structures plus participatives dans les années suivantes, les spécialistes du management sont un peu revenus à la gestion verticale, rendue hybride par le développement de structures de travail en effectif réduit. De cette façon, les systèmes incitatifs et de contrôle restent assez efficaces tout en évitant l’hyperspécialisation des fonctionnaires. Les précédentes lignes ont pour but d’insister sur les modulations à apporter aux systèmes de contrôle et d’incitations selon le type d’organisation retenu.

c. Incitations à la performance ; quelles modalités théoriques ?

Tout d’abord, les incitations peuvent prendre la forme de promotions de poste. Ainsi, Martimort [1997] définit une règle applicable à la gestion publique pour en restaurer l’efficacité économique : les contrats incitatifs devraient inclure la mobilité accrue des personnels administratifs d’un poste à l’autre, de façon à limiter les occasions de collusion. Cette procédure implique aussi des désavantages, comme la perte des possibilités d’expertise et de coopération entre les personnels, ou encore des apports croisés de compétence plus faibles. On peut rejoindre ici dans certains cas l’argument de McGregor [1974], selon lequel la mise en concurrence sur les postes est une transposition bénéfique du management privé à la gestion publique, afin d’en réduire les distorsions. Mais ceci peut poser des problèmes, tels que la difficulté de former un nouveau titulaire aux règles de fonctionnement du service, en cas de réaffectations trop fréquentes. En conséquence, on peut aussi se poser la question de la réussite pratique de cette solution en théorie satisfaisante pour l’efficience dans le management public. Par ailleurs, on pourrait noter que les administrations souffrent d’une tendance érigée en principe, qui constitue un préjudice pour la bonne gestion de l’organisation : il s’agit du fameux « principe de Peter », qui veut que les cadres soient promus jusqu’à leur niveau d’incompétence. Tant qu’ils remplissent les attentes de leurs supérieurs, on les récompense par des nominations à des postes plus prestigieux dans l’administration. Ceci s’explique par la nécessité de les inciter à l’effort par l’espoir d’un nouveau poste plus prestigieux et mieux rémunéré. Pousser ce raisonnement à son terme conduit au principe de Peter : chacun sera promu jusqu’à un échelon où il sera devenu

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incapable de remplir les tâches qu’on lui a affecté, ce qui fait que le système d’incitations par la promotion conduit à la stagnation des agents à des niveaux trop complexes pour leurs compétences, et qui deviennent démotivés puisqu’ils comprennent qu’ils ne pourront plus grimper d’échelons82.

Les incitations peuvent aussi être conçues sous l’angle des sanctions et de pénalités. On peut penser que les méthodes incitatives sous l’angle des pénalités vont à l’encontre de la culture des administrations publiques. D’un autre côté, la modification des règles institutionnelles de l’administration publique peut se justifier par l’exigence d’une plus grande qualité du service public dans une situation de forte contrainte budgétaire. La NGP s’inspire davantage de cette dernière manière de concevoir les incitations.

Ensuite, et c’est sans doute la forme habituelle des incitations promues par la NGP, la rémunération liée à la performance (RLP) est une méthode jugée pertinente pour influencer le niveau d’effort des agents et leur performance83. Or, pour connaître les modalités optimales de réforme des incitations via les rémunérations dans la fonction publique, il faut d’abord faire un état des lieux des systèmes de rémunération existants. Une grille de rémunération complexe préside à la gestion publique, sur la base du type de poste et de l’ancienneté principalement, alors que la recherche de l’efficience supposerait de tenir compte aussi de la performance observée de chaque fonctionnaire (ainsi que ce travail s’est attaché à le montrer au moment d’envisager les travaux de sociologie économique de Weber ou de Downs). Tenir compte de façon excessive de l’ancienneté implique de considérer comme quantité négligeable l’effort individuel dans la fourniture de l’output administratif. En conséquence, un fonctionnaire qui maximiserait son utilité en cherchant à être le moins productif possible pour

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Le principe de Peter est bien connu dans les ouvrages de management. On pourra se référer à Parkinson [1983] ou encore à Milgrom et Roberts [1997] par exemple. Au passage, il faut remarquer que, sous un angle purement théorique, le système incitatif des promotions ne devrait pas exister sous cette forme dans un monde d’agents parfaitement rationnels à la recherche de promotions, et où l’information est parfaite. En effet, sachant que le fonctionnaire ne pourra satisfaire les exigences de sa dernière promotion (au n-ème échelon), la tutelle aurait dû le laisser au n-1-ième échelon ; mais ce faisant, le fonctionnaire n’aurait pas été assidu, anticipant que la tutelle refuserait de le nommer à son niveau d’incompétence. Sachant cela, la tutelle aurait anticipé un mauvais comportement de son subordonné, et l’aurait promu seulement au n-2-ième, etc. Au final, le système des promotions tel qu’il apparaît dans cette configuration « idéale » n’aurait pas lieu d’être. En conséquence, sur une