La notion de « transfert » : variance dans la circulation des politiques publiques et des idées

Por meio do financiamento direto público, o governo pode fazer escolhas deliberadas a respeito dos projetos que almeja apoiar. Aliás, o alto grau de intervenção pública em uma tomada de decisão de cunho privado é o preço a ser pago, em virtude da oportunidade de melhor direcionar as atividades inovativas (PENEDER, 2008, p. 525).

Em estudo apresentado em 2001, Longo discrimina a tipologia de instrumentos não fiscais. Dentre os analisados, apenas dois deles concedem recursos financeiros às empresas: aporte financeiro e participação nos custos. Os demais são determinados pelo uso da infraestrutura pública de Ciência e Tecnologia (C&T), pela atuação governamental direta em P&D, por políticas, legislação e normas, e pelos contratos de desenvolvimento (LONGO, 2001, p. 4-5).

Diante das dificuldades de captação de recursos para realização de projetos de P&D, principalmente para as pequenas e médias empresas, os países têm desenvolvido mecanismos não fiscais de aporte financeiro. Por meio de agências governamentais específicas, o aporte de recursos tem se realizado basicamente de três maneiras: empréstimos, participação acionária ou capital de risco (LONGO; KRAHE; MARINHO, 2004, p. 17-24).

Na modalidade de empréstimos, a concessão é efetuada pelas instituições do governo às empresas que demonstram capacidade de pagamento, garantias e condições para executar projetos de P&D. Como um instrumento governamental reembolsável, a exigência de tais garantias reais (imóveis, máquinas, etc.) para sua obtenção, acaba inibindo a participação de firmas de pequeno e médio porte que não dispõem de patrimônio para lastrear o empréstimo. Pelos atrativos que oferece (taxas de juros e correção monetária abaixo do mercado, longos prazos de carência e de amortização, e estudo cuidadoso de casos de inadimplência), comumente, quem solicita o empréstimo, conseguiria realizar o processo de inovação com

recursos próprios. No entanto, o solicitante opta por não fazê-lo, para não pressionar no curto prazo, seu capital de giro. A concessão de empréstimos às empresas que, de fato, não precisam é a grande desvantagem deste mecanismo, que tende a não oferecer suporte às empresas nascentes, ou ainda pequenas que não dispõem de garantias reais (LONGO, 2001, p. 8).

Dentro do mecanismo de participação acionária, o governo não tem por objetivo principal se tornar sócio da empresa, mas sim, aportar recursos, no momento oportuno e em caráter temporário. Para contornar a ausência de garantias reais, a participação acionária favorece o surgimento de empresas inovadoras de pequeno porte, a fim de promover modernização tecnológica, introdução de inovação no mercado, etc. Ademais, por se tratar de um incentivo realizado com uso de fundos públicos, a participação acionária já contém cláusula pactuando a saída da participação estatal, que se dá através de compra das ações em poder da agência pública em favor dos sócios do empreendimento (LONGO, 2001).

Alternativamente, há o instrumento de capital de risco (venture capital), que se adequa às necessidades das pequenas empresas de base tecnológica. Não apenas por prover recursos financeiros sem a exigência de garantias tangíveis, mas também por oferecer suporte gerencial ao longo das fases de desenvolvimento do negócio. Para tanto, o bom funcionamento do mercado de capital de risco requer condições legais e institucionais adequadas às necessidades de seus participantes (SALLES-FILHO; ALBERGONI, 2006, p. 1). Apesar de ser um instrumento financeiro reconhecidamente associado ao livre mercado e aos agentes empresariais privados, é importante observar que todos os mercados de capital de risco, que se tem conhecimento, foram iniciados, com o apoio governamental (LERNER; MOORE; SHEPHERD, 2005, p. 3). Por sua ascensão, este mecanismo será apresentado com detalhes na seção denominada Financiamento Externo Privado, ainda neste capítulo.

O outro recurso financeiro de caráter não fiscal corresponde ao

compartilhamento governamental dos custos de desenvolvimento tecnológico das

empresas privadas, que pode ser efetuado de modo parcial direto (agências do governo aportam recursos diretamente às empresas), parcial indireto (serviços são prestados por universidades ou instituições de pesquisa), ou total (encomenda/compra de desenvolvimento tecnológico) (LONGO; KRAHE; MARINHO, 2004, p. 17-24). Neste mecanismo de incentivo/subsídio, os recursos públicos são

alocados por agências governamentais, sem previsão de ressarcimento financeiro imediato dos mesmos. O governo tem a expectativa de que o sucesso das empresas favorecidas fará retornar a “doação” aos cofres públicos, e, por conseguinte gerará benefícios à sociedade, através do pagamento de impostos e da criação de empregos (LONGO, 2001, p. 12).

Da perspectiva governamental, o financiamento público direto às empresas oferece uma série de vantagens, tais como: controle sobre os recursos aplicados, seleção de setores, programas e projetos prioritários, integração de vários projetos, garantia de sustentação financeira por prazos determinados, apoio seletivo a grupos de pesquisa de reconhecida competência e viabilização de projetos de baixa rentabilidade (MARCOVITCH et al., 1991, p. 46). Além disso, não apenas permite que recursos públicos mais restritos possam incitar o efeito transbordamento (spillover). Como também, admite atingir outros objetivos sociais de apoio às pequenas e médias empresas, start-ups4, coesões regionais e outras “missões” públicas que são prioridade para a sociedade em geral (PENEDER, 2008, p. 525).

Ora em áreas consideradas prioritárias, por seus objetivos específicos a setores com significativos efeitos de encadeamento, ou em áreas cuja distância entre os retornos públicos e privados dos investimentos em pesquisa é muito elevada (saúde pública, meio ambiente, defesa, espaço ou pesquisa básica) (IEDI, 2010, p. 3-4). Ora em segmentos econômicos nos quais existem descompassos entre as taxas de retorno privada e social dos projetos de P&D que implicam em um volume de investimento privado inferior ao desejável, o financiamento direto permite uma participação mais efetiva do poder público na orientação do esforço de P&D das empresas (GUIMARÃES, 2008, p. 155).

Contudo, esse poder discricionário do Estado também pode constituir-se de algumas consequências negativas. Em primeiro lugar, existe a possibilidade de que os recursos públicos destinados ao financiamento de projetos inovativos não venham a ampliar os fundos alocados a essa atividade, mas sim a substituir investimentos privados que seriam realizados mesmo na ausência do financiamento público (subinvestimento). Como não existe legislação específica para os incentivos não fiscais, os instrumentos financeiros disponíveis não são universalmente acessíveis (LONGO, 2001, p. 4-5). E finalmente, há possibilidade de distorções

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introduzidas no processo de concorrência nos mercados dos setores beneficiados pelo financiamento, em virtude do favorecimento de alguns concorrentes (GUIMARÃES, 2008, p. 155).