Juillet – décembre 2011 : opérationnalisation des Contratos Plan en vue d’une mise en œuvre expérimentale

Avec la mesure déjà adoptée dans la législation, s’engage dès l’entame du 2ème _semestre

2011, la préparation de sa mise œuvre opérationnelle.

Il est d’abord intéressant de signaler que c’est au sein du Département National de Planification DNP où a été conçu le CP de la loi du Plan que s’engage ce travail. Il n’y a pas du côté du Ministère de l’Intérieur, la même initiative pour la mise en œuvre de la mesure qui a aussi été engendrée par la LOOT. On verra que dans le processus d’opérationnalisation de la figure législative, la participation des représentants de ce Ministère sera limitée à une question réglementaire. Cette absence, voire ce désintérêt, va marquer définitivement l’orientation de son application.

Au DNP, c’est la Sous-direction générale qui prend en charge cette mission. Une fois le Plan National adopté, sa mise en œuvre stratégique et opérationnelle, est clairement la principale fonction de cette instance du DNP. Pour effectuer cette tâche, le Sous-directeur général de l’époque, J. M. Ramirez, fait appel à des intervenants extérieurs. La pratique est ordinaire au DNP et dans l’administration colombienne où les fonctionnaires dits de « carrière »143_{, c’est-à-dire les personnels nommés de manière temporaire o permanente pour}

exercer des postes dans les pouvoirs exécutifs, législatif, judiciaire ou dans les collectivités territoriales, avec une rémunération publique, ne sont présents que dans un nombre restreint d’organismes du niveau national144_.

La nature de l’intervention semble également justifier le choix de consultants extérieurs. Même si l’élaboration du PND est, pour l’essentiel, l’œuvre des équipes du DNP, il s’agit ici d’une démarche-projet spécifique qui va au-delà des compétences et des fonctions des directions de l’institution. Par ailleurs, il est clairement établi que le Contrato Plan possède une spécificité compte tenu de son double rattachement dans la législation colombienne mais surtout qu’il a un caractère « allochtone » qui nécessite une approche spécialisée.

143 _{Régie par les lois 443 de 1998 et 909 de 2004 sur la carrière administrative.}

144 _{Des organismes de contrôle judiciaire et administratifs tels que les Personerias, Procuraduria, Auditoria et la}

Contraloría Nacional. A côté de ces entités, des organismes comme les CAR et les collectivités territoriales,

peuvent aussi bénéficier de la position dite de « fonctionnaires de carrière » qui est celle qui se rapproche le plus du statut français de la fonction publique.

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Une première série de contacts sont donc assez logiquement établis en juin 2011 avec celui que l’on identifie volontiers comme le « père » de la mesure, à savoir l’ancien Directeur général des affaires territoriales du Ministère de l’Intérieur, David Soto. Celui-ci, qui est engagé depuis un certain temps dans un poste de responsabilité au sein d’une importante ONG, décline l’offre de pilotage global du projet tout en proposant d’apporter sa contribution ponctuelle à la démarche.

Des circonstances personnelles et professionnelles ont fait que j’étais à cette époque-là à Bogotá en position de disponibilité pour une période de six mois. Après le retrait de D. Soto, j’ai donc été sollicité pour prendre en charge le pilotage du « programme Contratos Plan »145_.

Les objectifs de cette mission de « prestation de services professionnels et d’appui à la

gestion » de cinq mois, étaient consignés dans un « cahier des charges » en trois points, le

soutien technique du DNP, l’articulation avec les acteurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’institution, et la coordination du processus d’implantation de la mesure. La production attendue était composée de trois documents :

- Un plan d’action détaillé de la coordination et de l’élaboration du dispositif Contratos Plan (objectifs, acteurs et produits à réaliser) ;

- Un inventaire et une analyse des expériences internationales correspondant aux Contratos

Plan confrontés aux expériences de coordination de l’action publique territoriale en

Colombie, et une proposition conceptuelle et méthodologique pour l’application de l’instrument à travers des expériences pilote en Colombie ;

- Un document qui apporte tous les éléments nécessaires pour la mise en œuvre expérimentale et l’extension de la mesure qui serve de base à l’élaboration d’un cadre normatif général, c’est-à-dire un brouillon de document CONPES.

En résumé, le premier était un rapport de préfiguration et de cadrage de la mission, le deuxième un document qu’on appellera « cadre conceptuel » de l’implantation des CP en Colombie, et le troisième un pré-CONPES qui devait fixer les orientations de politique générale pour la mise en œuvre expérimentale du dispositif. L’objectif central de la prestation était donc bien la préparation de l’implantation expérimentale de la mesure, dans les plus brefs délais.

145 _{J’ai abordé de manière plus précise la question de mon implication dans l’élaboration du programme CP en}

introduction de ce travail dans « L’additif méthodologique n° 1 : acteur-observateur, le positionnement de l’auteur ».

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a. Contratos Plan et « Programme de création et renforcement institutionnel des capacités des collectivités territoriales » : des instruments pour répondre aux constats d’échec de la décentralisation colombienne

Un aspect important de la commande est que cette mission d’implémentation des CP est formellement associée (dans le cahier des charges de la prestation de services) à la mise en œuvre du « Programme de création et renforcement des capacités institutionnelles pour le

développement territorial ». On avait déjà mentionné cette mesure du PND 2010-2014 qui

apparait d’abord dans les Bases du Plan parmi les « objectifs et orientations stratégiques du

développement régional » où figuraient des dispositions en matière d’aménagement du territoire

(dont le Contrato Plan), de décentralisation et de renforcement institutionnel territorial. Ce Programme de renforcement institutionnel, comme les Contratos Plan, fera aussi l’objet d’un article de la loi (le n° 16) qui pose le cadre d’intervention suivant :

« Le DNP coordonnera la conception et la mise en œuvre d'un ‘Programme pour la

création et le renforcement des capacités institutionnelles de développement territorial’, dont bénéficieront les maires, les gouverneurs, les groupes ethniques et les organes de la société civile. Dans ce programme un certain nombre d'actions immédiates d'assistance technique aux collectivités territoriales seront engagées en matière de : formulation de plans de développement municipaux, districaux et départementaux afin de réussir les Objectifs de Développement du Millénaire, l’attention intégrale des victimes de déplacements forcés par la violence, la gestion des risques liés au changement climatique, les plans de développement des collectivités territoriales et la formulation de projets stratégiques régionaux »

L’initiative du programme, dont la direction est confiée à Alberto Maldonado-Copello146_,

est aussi issue, nous l’avons également relevé, des recommandations de la Banque Mondiale qui ont précédé l’élaboration du PND147_{. Même si le lien entre les deux missions va rester}

finalement plutôt théorique, il est important de signaler comment le champ auquel s’attaque l’instrument CP est pensé dans un diagnostic global qui postule les insuffisances de la décentralisation colombienne.

Dans un document interne de cadrage du Programme de renforcement institutionnel, Maldonado montre que le modèle de décentralisation colombien a fixé un cadre institutionnel

146 _{Alberto Maldonado-Copello est un économiste de l’Université Externado de Colombia avec un Master en}

Etudes Régionales et Urbaines pour le Développement du MIT, et docteur de l’Université Complutense de Madrid avec une thèse sur « Les limites de la décentralisation territoriale : le cas de la Colombie » (Madrid 2011), un important travail sur le sujet que nous citerons plus loin. Il a été directeur de l’Unité de Développement Territorial au DNP dans les années 1990.

147 _{Il bénéficiera d’ailleurs par la suite, dans le cadre de la réforme du Système Général des Regalías, d’un}

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pour fournir de manière satisfaisante les biens et services dont la population (en particulier la plus pauvre) a besoin, en mettant l’accent sur l’éducation, la santé, l’eau potable et l’assainissement. Et si les transferts de ressources financières pouvaient représenter à cette époque 40% de recettes courantes de la Nation, et que les collectivités territoriales exécutaient 68% du total de l’investissement publique (en 2010), force était de constater que les objectifs de la décentralisation précédemment mentionnés, n’avaient pas été atteints.

Il donne un certain nombre d’indices qui corroborent ce diagnostic : des niveaux de couverture de la population préoccupants en matière d’éducation (656 communes sur 1.112 à 89% de couverture), de santé (100 communes en dessous de 80% et 720 avec des taux de mortalité enfantine deux fois supérieure aux objectifs ONU du Millénaire) et assainissement et eau potable (217 communes à moins de 50%). A cela s’ajoutent des insuffisances fortes en matière de logement, d’activité économique, de création d’emplois et, sur un autre registre, des restrictions persistantes aux processus de participation politique et citoyenne toujours limités par les phénomènes de clientélisme.

Face à ce constat sévère, est posée une problématique identifiée dès les années 80s comme un des principaux obstacles à la mise en œuvre de la décentralisation, et sur laquelle un retard considérable a été pris pendant les premières 20 années de mesures décentralisatrices : l’insuffisante capacité des acteurs présents dans les collectivités locales à faire un usage approprié des ressources, notamment issues des transferts Etat-territoire, qui irriguent les finances locales depuis la mise en œuvre de la décentralisation.

Les problèmes de gestion associés à cette faiblesse administrative, politique et institutionnelle sont nombreux : une gestion peu orientée vers des résultats ; une information stratégique mal adaptée à la planification ; des documents de programmation (plans de développement, plans d’occupation de sols, plans d’aménagement du territoire) notoirement déficients qui ne définissent pas de projets stratégiques territoriaux ; une gestion fiscale défaillante ; une logique de l’intervention budgétaire peu ajustée aux notions d’impact et de produits ; des défaillances techniques et de procédure en matière de commande publique ; peu de process d’évaluation de la qualité des services rendus etc. Des questions plus directement politiques sont également pointées : l’absence d’un « blindage » réglementaire et administratif satisfaisant pour faire face aux phénomènes de corruption, et les carences flagrantes en matière de transparence et de participation dans la gestion publique des collectivités locales.

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Dans ce contexte, l’objectif du Programme de renforcement institutionnel sera de rechercher de meilleurs résultats dans la gestion des collectivités territoriales de manière coordonnée avec le niveau central.148_{. Il se décline en cinq objectifs spécifiques parmi lesquels}

« consolider les stratégies territoriales pour le renforcement des capacités et l'amélioration de

la gestion par l'aide et la formation ». Dans ce texte est explicitement cité la figure des Contratos Plan, en précisant que le Programme favorisera la mise en œuvre.

b. Le travail technique d’opérationnalisation des CP : une équipe-projet interne DNP et des intervenants extérieurs porteurs d’enjeux convergents

A partir de fin juillet 2011, une équipe-projet est constituée au sein du DNP pour préparer l’opérationnalisation de la mesure. L’apport d’un certain nombre d’intervenants extérieurs à l’institution a été à la fois nécessaire et stratégique dans la préparation du dispositif opérationnel qui sera ensuite mis en œuvre expérimentalement à partir de janvier 2012.

i. Le travail interne au DNP : les acteurs techniques de référence sur les questions d’aménagement du territoire

Au sein du DNP, la structure de cette équipe comporte un groupe dédié de 4 personnes et un groupe élargi de référents appartenant aux différentes Directions de l’établissement concernées par les différents documents nécessaires à la mise en œuvre de la mesure.

Le groupe restreint que je coordonne149 _{est constitué d’une assistante administrative}150_,

d’un fonctionnaire du DNP en poste depuis plusieurs mois à la sous-direction générale, Carlos Aparicio151_{, et d’un consultant externe, intervenant à temps partiel, en la personne de David}

Soto. Les fonctions de ce noyau dur étaient de concevoir les lignes force du programme de mise en place des CP, coordonner le travail de production nécessaire à remplir le « cahier des charges » précédemment mentionné, et finaliser les documents nécessaires au lancement de la mesure.

148_{Les autres quatre sont : consolider un modèle de gestion national pour les collectivités territoriales ; promouvoir} les formules de gestion associative ; créer des conditions structurelles pour la génération de capacités internes ; renforcer les systèmes de contrôle et d'incitation à la bonne gestion. “Programa de generación y de fortalecimiento

de capacidades institucionales para el desarrollo territorial. Propuesta de Diagnóstico, Objetivos y Líneas de Acción”. Document interne DNP, nov.2011, p. 11.

149 _{Avec le titre de « Gerente del proyecto Contratos Plan ».}

150 _{Ana Cecilia Zamudio, exerçant des fonctions de secrétariat et de coordination administrative.}

151 _{Economiste et politologue de l’Université del Rosario à Bogotá, il possède des masters en Administration}

Publique de la Bishop’s University (Sherbrooke – Canada) et en Politiques Publiques de l’Université de Los Andes (Bogotá)

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Presque toutes les Directions sectorielles du DNP ont été conviées à participer aux travaux du groupe élargi de cette équipe-projet. On peut cependant distinguer un « premier cercle » qui va avoir un rôle important dans les différentes phases de la mission, et un « second cercle » de contributeurs ponctuels à l’élaboration des documents qui composent le référentiel utilisé ultérieurement pour le lancement des CP. Je citerais les directions concernées par ce travail collectif au sein de l’équipe-projet avec leurs fonctions et les référents éventuels, lorsqu’ils ont pu jouer un rôle important dans la démarche-projet.

Dans le « premier cercle » :

- La Direction de Développement Territorial : est un acteur technique important à l’origine, au sein de l’institution, de la réflexion essentielle pour le tournant du PND 2010- 2014 en matière de politiques régionales différentiées et de territorialisation de la planification. La présence d’un ou plusieurs représentants de la DDT, dont le directeur Oswaldo Porras mais aussi la sous-directrice Luz Helena Chamorro, sera un point d’appui important dans la mise en œuvre de la mission. Un autre apport important interviendra dans l’élaboration des documents de divulgation de la mesure, un des livrables finalement rendu à la fin de la mission152_.

- Le Bureau des Affaires Juridiques : ce service directement rattaché à la Direction générale à la lourde tâche d’aborder les aspects juridiques et réglementaires de l’ensemble des actions du DNP et cela aussi bien dans l’élaboration du cadre normatif nécessaire pour l’application des mesures des Plans de Développement que dans la gestion des contentieux administratifs que ne manque pas de générer leur mise en œuvre. Dans le cas du projet

Contratos Plan, l’enjeu est l’élaboration prioritaire d’un décret d’application permettant

l’application de la mesure et c’est le directeur de l’OAJ à l’époque, Leonardo Pasos, qui prendra directement en main, à mes côtés, le dossier ;

- La Direction du Suivi et de l’Evaluation des Politiques Publiques : dans l’institution, cette direction transversale est connue par le sigle du Système National de Evaluation de Gestion y Résultats SINERGIA auquel nous avons déjà fait référence préalablement. Dans la mise en place des Contratos Plan, son implication fonctionnelle est d’abord en lien avec l’élaboration des outils de suivi et d’évaluation du programme (qui font partie des attendus

152 _{Au fil de diverses actions de communication auprès des élus et de la population, souvent financées par la}

coopération internationale, la DDT avait acquis un savoir-faire reconnu au DNP dans la conception de « guides » ou « manuels d’induction ». Ce travail a été fait dans le cas du projet Contratos Plan par Ana Paola Gomez.

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du cahier des charges). D’autre part, la question du lancement de la démarche expérimentale d’implémentation des CP mobilise notamment le responsable du dispositif SINERGIA Territorial qui est alors en phase d’installation avec pour objectif la collecte, consolidation et analyse de l’information relative à la mise en œuvre dans les territoires de programmes du PND. C’est le responsable de ce programme Carlos Córdoba qui prend part aux travaux de l’équipe-projet. Nous le retrouverons ultérieurement avec un rôle majeur dans le déploiement de la phase pilote.

Dans le « second cercle » :

- La Direction de l’Investissement et des Finances Publiques : est associée ponctuellement par son expertise en matière de finances, notamment avec une réflexion prospective sur l’incorporation des ressources du nouveau Système Général des Redevances dont la réforme était à l’époque en cours d’élaboration au DNP et au Ministère des Finances ;

- La Direction de la Politique Industrielle et Commerciale : la contribution de cette direction sectorielle c’est cantonné à un travail spécifique sur les Conseils Régionaux de Compétitivité CRC, un dispositif qui va servir de référence dans l’élaboration du cadre conceptuel de la mission ;

- La Direction de l’Eau et de l’Assainissement : sera aussi sollicitée pour présenter une documentation formalisée sur les Plan Départementaux d’Eau et d’Assainissement qui va aussi enrichir la réflexion sur la coordination interinstitutionnelle du cadre conceptuel.

ii. Les acteurs externes au DNP : partenariats institutionnels et convergences d’intérêts

Le cahier des charges de la mission avait explicitement mentionné la nécessité d’articuler les apports des acteurs externes au DNP impliqués dans la mise en œuvre de la mesure. Parmi ceux-là il y a eu, d’un côté, les administrations ministérielles et, d’autre part, l’agence de coopération américaine USAID.

Au stade pré-opérationnel de mise en place des CP qui nous occupe, la participation des administrations d’Etat autres que le DNP, c’est cantonné à deux ministères, Finances et Intérieur. Leur implication a été relativement limitée mais en même temps stratégique. Le Ministère des Finances a été consulté sur les financements associés aux CP et sur la manière d’organiser des mécanismes de gestion unifiée des ressources. Diverses questions techniques, par exemple, en matière de cofinancement ou de programmation pluriannuelle des investissements, ont donné lieu à différents échanges et apports.

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L’implication du Ministère de l’Intérieur a été plus importante. Ce Ministère était bien sûr directement concerné par la création de la mesure Contratos Plan dans la LOOT. L’enjeu exprimé par la Directrice générale des affaires territoriales du Ministère, Sandra Devia, qui a été présente à une réunion du groupe de travail, était de faire reconnaitre les particularités des CP de la LOOT, en vue de sa mise en œuvre expérimentale. Les deux points essentiels exprimés lors de la réunion de cadrage de la démarche (9/08/2011), étaient :

- L’importance des CP pour les nouveaux schémas associatifs territoriaux, c’est-à-dire les pactes entre collectivités territoriales entre elles (sous-entendu sans la présence de l’Etat) sous l’angle notamment de la prestation de services publics ;

- Et la possibilité d’utiliser la mesure dans la délégation de compétences nationales aux collectivités territoriales et aux schémas associatifs.

Pour ce Ministère, la conclusion pratique était la nécessité d’élaborer un seul décret d’application qui engloberait l’ensemble des composantes et perspectives d’utilisation de la mesure. En effet, comme il y avait deux textes législatifs il pouvait y avoir aussi deux décrets d’application pour la mise en œuvre de la mesure. Sur un plan strictement juridique, l’option d’un seul document réglementaire pour encadrer l’application des CP, pouvait donc être théoriquement contestée mais ça n’a pas été le cas. Le projet de décret d’application des

Contratos Plan a donc été pensé et finalement adopté pour faire coïncider et rentrer en

cohérence les deux textes de loi créateurs de la mesure, et cela sur la base d’un travail qui a surtout concerné les services juridiques et l’équipe Contratos Plan du DNP, et la DG des collectivités territoriales du Ministère de l’Intérieur.

La participation au projet de l’agence de coopération nord-américaine USAID est, en revanche, un point clé et stratégique dans le déroulé du processus.

L’United States Agency for International Devlopement USAID n’est pas un acteur secondaire en matière d’action publique en Colombie (Aguilar, 2008). L’Agence, créée en 1961 par le Président John F. Kennedy pour conduire la politique du gouvernement des USA en matière de développement international et d’action humanitaire, est présente en Colombie