La nostalgie du passé

Os serviços de saneamento básico podem ser executados por órgãos da administração direta de um ente federado, por intermédio de secretaria ou departamento específico. Em função de sua personalidade jurídica e da titularidade dos serviços públicos de saneamento, a abrangência de atuação desses prestadores é sempre local.

Segundo Di Pietro (2005), em função da complexidade de certas atividades desempenhadas pelo Estado, a sua descentralização por meio da criação de entidades (entre elas a autarquia) surge como uma alternativa de ordem técnico-administrativa. Segundo a autora, essa descentralização alivia o órgão central e permite obter ganhos com a formação de um corpo técnico especializado, em virtude do foco exclusivo no serviço descentralizado. As autarquias têm ainda a vantagem de recolher menos tributos que as entidades de direito privado.

As autarquias, segundo a FUNASA (BRASIL-FUNASA, 2004), são formas de gestão preferíveis aos órgãos da administração direta em função de sua autonomia administrativa e financeira reduzir os impactos negativos freqüentes na gestão dos serviços públicos de saneamento por órgãos da administração direta, tais como: ausência de planejamento, prática de tarifas abaixo do custo real de operação e da baixa qualidade dos técnicos.

Heller, Coutinho e Mingoti (2006) analisaram a gestão de prestadores de serviços públicos de saneamento básico no Estado de Minas Gerais e concluíram que o desempenho da autarquia, em alguns casos, chega a ser superior ao da COPASA, uma sociedade anônima de economia mista.

3.2.1. Corpo funcional

O corpo funcional das entidades de direito público é composto por agentes políticos e servidores públicos. Os agentes políticos compõem a gerência superior, responsável pela formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, enquanto que uma parte dos servidores públicos assume a gerência média e a outra executa as funções operacionais dos órgãos.

São considerados agentes políticos, na estrutura administrativa dos órgãos do Poder Executivo de um ente municipal, o prefeito municipal e os ocupantes dos cargos de primeiro escalão,

geralmente denominados secretários municipais. O número desses cargos bem como as suas competências é determinado em lei que cria a estrutura administrativa do respectivo poder. No caso das autarquias, o seu dirigente, na maioria dos casos, ocupa cargo de mesmo nível hierárquico que os de primeiro escalão.

Os servidores públicos ocupam dois tipos de cargos: efetivos e em comissão. As competências, os requisitos e remuneração dos ocupantes desses cargos são determinados nas leis que dispõem sobre o estatuto dos servidores e seu plano de carreira.

Tanto os agentes políticos do primeiro escalão quanto os cargos em comissão são ocupados por pessoas nomeadas pelo chefe de cada poder, no caso do Poder Executivo Municipal, o prefeito. Como a maioria das leis que criam tais cargos não exige nenhum tipo de requisito coerente com as suas atribuições e responsabilidades, existe a possibilidade de que ele seja preenchido por critérios baseados no nepotismo ou clientelismo.

Essa prática prejudica a eficiência e eficácia da atuação do órgão na medida em que a pessoa que ocupa um cargo de gerência não possui os requisitos de qualificação técnica ou gerencial exigidos. Se o cargo é de primeiro escalão em um governo municipal, os riscos de prejuízos são maiores, pois da qualidade das decisões do ocupante desse cargo depende o sucesso de um programa ou um projeto do governo, como por exemplo, a construção de uma estação de tratamento de esgoto ou ainda da definição de políticas públicas para determinado setor. Os servidores públicos ocupantes de cargos efetivos de natureza operacional, por determinação legal, somente são admitidos no serviço público mediante aprovação em concurso público e são criados e preenchidos de acordo com as necessidades do órgão. Os cargos de natureza gerencial ou de planejamento podem ser preenchidos por ocupantes de cargos efetivos ou por pessoas nomeadas pelos agentes políticos na condição de ocupantes de cargos de livre provimento.

Conforme Nunberg (1998), desde o início das reformas administrativas iniciadas no país na década de 90, a redução do tamanho do Estado significou também redução de sua despesa com pessoal. Desse modo, assim como na iniciativa privada, o Estado passou a ter como necessidade a contratação, desenvolvimento e motivação de um quadro de servidores efetivos focado não no volume e sim na competência.

Porém, a situação detectada pela autora, no final da década de 90, nos quadros de servidores públicos, ainda persiste. Segundo suas avaliações, a administração de pessoal em muitos países em desenvolvimento está praticamente paralisada, produzindo um quadro de servidores desmotivados, pouco qualificados e insuficiente ou inadequadamente preparados para executar as tarefas previstas para seus cargos.

Isso decorre da quase inexistência de processos de ascensão na carreira, programas de treinamento adequados e principalmente remuneração compatível com as atividades desempenhadas.

De acordo com Faller (2004, p. 91), o modelo de gestão de recursos humanos na área pública “parece continuar pautado nos princípios burocráticos da impessoalidade, do tecnicismo e do mecanismo e dissociado de qualquer fundamento teórico mais apropriado”. Segundo ele, se verifica a ausência de políticas públicas sérias para tratar a questão motivacional dos servidores públicos.

3.2.2. Processo de planejamento

O processo de planejamento nas entidades de direito público está baseado na formulação de políticas públicas que fornecem um conjunto de diretrizes e objetivos para orientar a elaboração de programas governamentais e condicionar as suas execuções no sentido de solucionar problemas específicos.

Com a edição, em 2001, da Lei Federal nº. 10.257 (Estatuto da Cidade) a política urbana foi explicitada em dezesseis diretrizes (art. 2º da lei). Dentre essas, a declarada no inciso I desse artigo garante o direito a cidades sustentáveis por meio do acesso, entre outros, ao saneamento ambiental.

Para viabilizar essas diretrizes, o Estatuto da Cidade determinou como um de seus instrumentos a utilização de um processo de planejamento municipal composto pela articulação de leis como: o plano diretor, os planos setoriais, o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual.

Nesse processo, o plano diretor figura como um plano estratégico, onde a política urbana é focada na visão de longo prazo sobre o futuro da cidade. Essa política é formalizada por meio

da definição de objetivos, estratégias e instrumentos para cada tema considerado prioritário para o alcance daquela visão, tais como habitação, transporte e saneamento. Temas esses escolhidos com a participação da sociedade.

Os planos setoriais são elaborados para setores ou serviços específicos da cidade tais como transportes, saúde, educação e saneamento. Da mesma forma que o plano diretor, cada um contém a definição, participativa, de objetivos, estratégias e instrumentos. A diferença está no maior nível de detalhamento e na necessária articulação com o plano diretor dentro do contexto do processo de planejamento municipal.

Os investimentos previstos no plano diretor e nos planos setoriais servem então como orientadores para elaboração dos programas constantes do plano plurianual (PPA) que apesar de ser considerado o plano de governo de cada gestor, deve ser compatível com aqueles. Apesar da importância do PPA, essa ferramenta não tem sido corretamente empregada pelos órgãos da administração direta. Essa afirmação foi confirmada por Pagliarussi, Nossa e Lopes (2005) em um estudo de caso sobre a ligação entre o PPA e a execução orçamentária na prefeitura de Vitória. Uma das conclusões dos autores é no sentido de que o administrador público se mostra inexperiente na utilização do PPA enquanto ferramenta de gestão e planejamento.

3.2.3. Capacidade de endividamento

A restrição ao crédito no setor público atualmente é regida basicamente pela Lei Complementar nº. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), pela Resolução do Senado Federal nº. 43/2001 e Resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN). Esse conjunto de normas e suas alterações impõem ao ente federado limites e condições para criação ou aumento de seu endividamento.

Apesar de apresentarem personalidades jurídicas distintas, tanto os órgãos da administração direta quanto as autarquias têm seus dados contábeis consolidados no ente federado. Com isso, a capacidade de endividamento da autarquia, por exemplo, passa a ser a mesma do ente federado. Isso pode representar uma redução na capacidade de endividamento em função da existência de dívidas da administração direta de outras origens tais como de contribuições previdenciárias não pagas e de fornecedores não pagos e transformados em precatórios.

Os limites atuam em duas frentes: na contratação de novas operações de crédito e no saldo da dívida pública já contratada. O Quadro 5 discrimina os limites que devem ser cumpridos pelo ente federado.

LIMITE DISPOSITIVO

O montante das operações de crédito a serem contratadas em um exercício deve ser igual aos créditos orçamentários

alocados para despesa de capital na Lei Orçamentária Anual. Art. 6º da RSF n. 43/2001 Montante das operações de crédito realizadas em um exercício

deve alcançar, no máximo, 16% da Receita Corrente Líquida (RCL)

Art. 7º, I da RSF n. 43/2001

Comprometimento anual com amortizações, juros e outros encargos da dívida pública consolidada deve ser menor ou igual a 11,5% da Receita Corrente Líquida.

Art. 7º, II da RSF n. 43/2001

Redução de 1/15 da Dívida Consolidada Líquida até 2016 para

até 1,2 vezes a RCL (se o ente federado for município). Art. 7º, III RSF n. 43/2001 Art. 3º da RSF n. 40/2001 O montante da operação de crédito não pode superar o limite

previsto na lei que autorizou a contratação. Art. 21, II RSF n. 43/2001 Quadro 5. Limites para contratação de operação de crédito e para níveis da dívida pública.

Além dos limites para endividamento, a Lei Complementar nº. 101/2000 e a Resolução do Senado Federal nº. 43/2001 impõem algumas condições que barram a contratação de operações de crédito pelo ente federado. Essas condições estão resumidas no Quadro 6 abaixo.

CONDIÇÃO DISPOSITIVO

Se a contratação ocorrer dentro dos 180 dias anteriores ao

final do mandato do chefe do poder. Art. 15 da RSF n. 43/2001 Se o tomador estiver inadimplente com alguma instituição

financeira integrante do Sistema Financeiro Nacional Art. 16 da RSF n. 43/2001 Se o ente estiver com a despesa de pessoal acima do limite

permitido em lei Art. 23, § 3º, III da LRF

Se o ente tiver dívida honrada pela União ou pelo Estado por

meio de garantia prestada. Art. 40, § 10 da LRF

Se o ente não publicar o Relatório Resumido da Execução

Orçamentária no prazo estipulado. Art. 52, § 2º da LRF Se o ente não publicar o Relatório de Gestão Fiscal no prazo

estipulado. Art. 54, § 2º da LRF

Se o ente não encaminhar suas contas à União para

consolidação. Art.. 51, § 2º da LRF

Se a operação de crédito representar violação de acordo de

refinanciamento firmado com a União. Art. 5º, IV RSF n. 43/2001 Se a garantia for prestada por instituição financeira por ele

controlada. Art. 17 RSF n. 43/2001

Atualmente as operações de crédito pleiteadas por município com o objetivo de financiar projetos de melhoria de sua administração tributária e de sua gestão fiscal, financeira e patrimonial12 _{não são computadas nos limites previstos no art. 7º da Resolução do Senado} Federal nº. 43/2001. Isso representa um incentivo à modernização administrativa do município, sem onerar sua capacidade de endividamento com outros financiamentos destinados, por exemplo, para a infra-estrutura.