TITRE II L’harmonisation entre les normes régionales du MERCOSUR et le droit
Chapitre 1. Normes régionales applicables à tous les États Membres
365. Compte tenu de la globalisation des pays du monde, il apparaît une
intensification des relations juridiques, économiques, sociales et culturelles entre les différents États413. Les pays, après s’être associés dans le but d’atteindre des objectifs
communs, faisant partie d’une intégration, nécessitent d’un droit afin de les réglementer. Ce droit est alors appelé droit de l’intégration414.
366. Suite à la mise en place du marché commun du sud, un système juridique a été
implanté par divers traités et protocoles. Dans le cas des normes régionales adoptées dans le bloc économique, doivent être mises en place, pour le bon fonctionnement de l’ensemble, un certain nombre de règles, de lois et d’accords. Ces normes doivent être appliquées et respectées par tous les pays membres, conformément à la proposition de ce complexe intégrationniste415. De plus, les conditions de ces normes, ainsi que les
règles pour leur mise en œuvre doivent être reconnues dans l’ensemble du bloc.
367. M. Gomes indique, concernant le MERCOSUR, en tant que bloc économique de
nature juridique intergouvernementale et régi par des normes de droit international public, que les décisions adoptées doivent prendre en compte les intérêts des États. Contrairement à l’Union européenne, qui est un bloc économique à caractère supranational, où les décisions tiennent compte de ses intérêts, l’intégration sud américaine n’est pas dotée des caractéristiques du droit communautaire416. Les règlements édictés par ses institutions doivent figurer dans la législation interne de chaque État. Ces normes ne seront effectives qu’après la libération du Parlement
413
Voir MEYER-PFLUG, Samantha Ribeiro, O Mercosul e o processo de internalizaçãoo do direito constitucional, In : RIBEIRO, Elisa de Sousa (Coord.), Direito do MERCOSUL, Curitiba, Appris, 2013, pp. 645-660.
414
MACHADO, Diego Pereira ; DEL’OLMO, Florisbal de Souza, Direito da Integração, Direito Comunitário, Mercosul e União Europeia, Salvador, JusPodivm, 2011.
415
Sur ce point voir MATA DIZ, Jamile Bergamaschine ; ORANTES, Pedro Noubleau, Direito da Integração Regional, Curitiba, Juruá, 2012, 140 p.
416
Droit communautaire, droit spécifique de l’Union Européenne. Pour plus d’informations, voir : CARPANO, E., État de droit et droits européens : l’évolution du modèle de l’État de droit dans le cadre de l’européanisation des systèmes juridiques, Paris, l’Harmattan, 2005.
national des États du bloc. L’autorisation et la ratification relèvent des compétences exclusives du chef d’État417.
368. Ainsi, dans un premier temps, nous aborderons la question de la mise en place
des normes du MERCOSUR, en exposant le système intergouvernemental, ainsi que le
droit de l’intégration utilisé pour régler la vie juridique du bloc sud (Section 1). Et dans un deuxième temps, nous développerons les difficultés d’application des normes
MERCOSUR. Nous examinerons ainsi plus particulièrement le cas du Brésil en étudiant
les théories monistes et dualistes, afin de justifier le modèle opté par les pays membres du bloc (Section 2).
417
GOMES, Eduardo Biacchi, Manual de Direito da Integração Regional, Curitiba, Juruá Editora, 2010, pp. 124-125.
Section 1. Mise en place des normes du MERCOSUR
369. Le MERCOSUR présente un système très particulier quant à la mise en place de
ses normes. À l’inverse de l’Union Européenne 418 , il a une structure intergouvernementale dépourvue de droit communautaire419, possédant son propre système juridique. Les traités qui l’ont fondé et le règlement fournissent une norme de production issue de certains de ses organes420.
370. Toutefois, le droit international est très présent dans le système adopté par le
bloc sud421. À titre d’exemple, la ratification constitue une démarche typique du droit international, constituant l’acte par lequel le chef d’État d’un des pays membres informe les autres États signataires qu’un traité a été ratifié dans leurs systèmes juridiques nationaux422.
371. Selon le principe « pacta sunt servanda », chaque pays signe son engagement
dans l’intégration et s’engage à respecter les lois, de façon à harmoniser sa législation nationale avec les règles établies423.
372. En ce qui concerne le système juridique brésilien, pour qu’un traité soit ratifié,
la promulgation et la publication par décret présidentiel sont nécessaires424. Ce n’est qu’après cette procédure que le traité aura une légitimité dans le système juridique du pays.
418
L’Union Européenne adopte le système supranational. Voir sur : ISAAC, Guy et BLANQUET Marc, Droit Général de l’Union Européenne, Paris, Dalloz, 2012, 768 p.
419
Le droit Communautaire est spécifique au système adopté par l’Union Européenne ; dans le cas du MERCOSUR, il est intitulé ‘‘Droit de l’intégration’’. GOMES, Eduardo Biacchi, « União Européia e Mercosul – Supranacionalidade versus Intergovernabilidade », Revista Ambito Juridico, sur : http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2335, consulté en 26 avril 2013, p. 4.
420
REIS, Marcio Monteiro, Mercosul, União Europeia e Constituição : A Integração dos Estados e os Ordenamentos Juridicos Nacionais, Rio de Janeiro, Renovar, 2001, p. 241.
421
(...) Le Mercosur, en tant que bloc économique de nature juridique intergouvernementale, est régi par des normes de droit international public. Il indique que les décisions adoptées prennent en compte les intérêts des États. Cette formule est contraire à l'Union européenne, bloc économique de nature juridique supranationale. Car, pour l’UE, les décisions adoptées prennent en compte les intérêts du bloc économique. La traduction a été effectuée par nos soins. GOMES, Eduardo Biacchi, Manual de Direito da Integração Regional, Curitiba, Juruá Editora, 2010. pp. 124.
422
GOMES, Eduardo Biacchi. op. cit., p. 125.
423
GOMES, Eduardo Biacchi; REIS, Tarciso Hardman, A Integração Regional no Direito Internacional : O Futuro do Mercosul e da União Europeia, São Paulo, Lex Editora, 2006, p. 18.
424
373. Ainsi, avec la création du MERCOSUR, une certaine consolidation des règles a
eu lieu, ce qui a conduit à l’apparition d’un réel système juridique dans le bloc économique, qui doit, lui aussi, être soumis à la règle du droit de l’intégration, dans la perspective de sa compétence en droit international et en droit interne des États425.
374. L’intégration sud, rappelons-le, a été définie par le Protocole d’Ouro Preto426. Pour ce qui est des sources primaires ou originaires, le protocole stipule que ce sont elles qui lui ont donné naissance et, de surcroît, elles régulent son fonctionnement, établissent ses organismes ainsi que les accords conclus entre les États de l’intégration sud-américaine.
375. Ainsi, afin d’approfondir le sujet sur les normes du MERCOSUR. Nous
aborderons, d’une part, le système intergouvernemental où seront successivement traités l’inter-gouvernabilité et la souveraineté des États membres, de même que l’efficacité, l’obligation et l’applicabilité des normes du bloc ; et pour finir, nous verrons les éventuelles incompatibilités du système intergouvernemental (§ 1.1). Et d’autre part, nous traiterons du droit de l’intégration sud, en rappelant ses origines. En plus, nous expliquerons la différence entre le droit de l’intégration, adopté par le MERCOSUR, et le droit communautaire adopté par l’Union Européenne (§ 1.2).
Paragraphe 1.1. Le système intergouvernemental
376. Les négociateurs du MERCOSUR ont choisi le système intergouvernemental
afin de gérer les relations du bloc427. De ce fait, les organes et les mécanismes qui
425
DUPEYRON, Bruno, Droit du Mercosur et acteurs non-étatiques – Rôle et influence sur la gouvernance et les politiques publiques communautaires, sur : http://www.institut- gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-443.html, 2008, pp. 8-9, consulté le 29 mai 2015.
426
Article nº41 du Protocole d’Ouro Preto : « Le droit du MERCOSUR est issu des sources suivantes : I. Le Traité d’Asunción, ses protocoles et instruments additionnels ou complémentaires ; II. Les accords conclus dans le cadre du Traité d’Asunción et de ses protocoles ; III. Les décisions du Conseil du Marché commun, les résolutions du Groupe du Marché commun et les directives de la Commission du commerce du MERCOSUR, adoptées depuis l’entrée en vigueur du Traité d’Asunción. » Voir également Annexe nº II.
427
« L’intergouvernementalisme est une caractéristique qui apparaît dans le sens de la relation entre les gouvernements, c’est le fait des États Nationaux visant à préserver pleinement leur autonomie. (...) Ainsi, l’État membre a la même liberté d’action que celle qu’il avait avant d’appartenir à l’organisation internationale, car il n’y a pas de restrictions sur sa puissance nationale ». La traduction a été effectuée par nos soins. Version originale : « A intergovernabilidade é uma característica que se apresenta no sentido de relacionamento entre governos, disso decorrendo o fato de os Estados Nacionais preservarem as suas autonomias plenamente. (…) Deste modo, o Estado-membro detém a mesma liberdade de ação que possuía antes de pertencer ao organismo internacional, pois não há restrições ao seu poder
devaient être définis pour l’intégration du cône sud, devaient en refléter les réels progrès, plutôt que de générer les circonstances contribuant à son efficacité428.
377. Selon MM. Machado et Del’olmo, le MERCOSUR, depuis sa création, ne
présente pas un caractère supranational à l’instar de l’Union Européenne ; il utilise le consensus pour les décisions prises en son sein429. Les mêmes auteurs expliquent également qu’il n’y a ni organisme supérieur, ni organisme supranational, qui exige le respect des règles édictées par les organes du MERCOSUR. Dans cette intégration, il n’y a pas non plus de Tribunal de justice qui veille au respect des traités fondateurs430.
378. Toutefois, conformément à l’article 37 du Protocole d’Ouro Preto431, les décisions du bloc sud sont prises à l’unanimité. Ce processus a été adopté par les États membres du MERCOSUR avec l’instauration de l’intégration des pays latino- américains. La principale caractéristique de ce système implanté au sein du bloc sud est une structure que les États souverains ont adoptée.
379. Néanmoins, dans les organes intergouvernementaux, le résultat de l’intérêt
prédominant est l’harmonisation des volontés individuelles des États membres. La structure institutionnelle n’est pas indépendante et ses représentants contrôlent les intérêts des États du bloc. La norme du droit qui se manifeste dans ce système intégrationniste doit être adoptée par le droit interne afin de produire des effets
nacional. ». LORENTZ, Adriane Cláudia Melo, Supranacionalidade no Mercosul, Curitiba, Juruá, 2001, pp. 30-31.
428
DRUMMOND, Maria Cláudia, A opção intergovernamental do Mercosul e a reforma do Protocolo de Ouro Preto, Univ. Rel. Int., Brasília, v. 9, nº 1, p. 273-295, jan./juin. 2011, pp. 274-275. « La forme doit suivre la fonction et non l'inverse », a déclaré l’ambassadeur Rubens Barbosa qui a été coordinateur- national de la section brésilienne du Groupe du Marché commun, In BARBOSA Rubens Antonio. O Mercosul e suas instituições, Boletim de Integração Latino-Américana, Brasilia, nº 14, p1-2, jul./set.1994, p.1.
429
Le diplomate Paulo Roberto de ALMEIDA s’est aussi exprimé à propos du Traité d’Asunción et du Traité de Rome : « (…) le Traité d’Asunción ne peut pas être comparé à son ancêtre européen, le Traité de Rome, même s’il a quasiment les mêmes objectifs intégrationnistes que lui. Au contraire de l’instrument institutionnel qui a lancé le marché commun européen, le Traité d’Asunción ne comprend aucune référence à la procédure de type communautaire, et ne fournit aucun organe supranational (…) ». La traduction a été effectuée par nos soins. Version originale : « (…) o tratado de Assunção não pode ser comparado ao Tratado de Roma, muito embora persiga, grosso modo, os mesmos objetivos integracionistas de seu ancestral europeu. Diferentemente, porém, do instrumento institucional que lançou o mercado comum europeu, o TA não comporta nenhum procedimento de tipo comunitário, nem prevê órgãos supranacionais (…) ». ALMEIDA, Paulo Roberto, Mercosul e União Europeia : vidas paralelas ?, In : Boletim de integração Latino-Americana, Brasília, Ministério das Relações Exteriores, nº 14, p.21.
430
MACHADO et DEL’OLMO, op. cit., p. 94.
431
Article nº 37 du Protocole d’Ouro Preto : « Les décisions des organes du MERCOSUR sont prises par consensus et en présence de tous les États membres ».
juridiques. De plus, la primauté du droit communautaire sur le droit national et l’applicabilité directe de ces normes, n’apparaissent pas forcément432.
380. Ainsi, l’inter-gouvernementalité est une caractéristique qui se manifeste dans les
relations entre les gouvernements des différents pays. De ce fait, les États nationaux doivent préserver leur pleine autonomie. Selon M. Fabricio433, « les dispositions des traités et conventions qui sont célébrés entre les pays, ne peuvent jamais imposer la suprématie de l’un sur l’autre, et n’importe quelle forme de soumission ne peut pas être au-dessus de la souveraineté ».
381. Pourtant, afin d’approfondir le sujet sur les normes du bloc sud, il convient
d’examiner trois points importants : l’origine de l’idée intergouvernementale et la souveraineté des États membres ; l’efficacité, l’obligation et l’applicabilité directe des normes du MERCOSUR dans les États membres et, enfin, l’incompatibilité du système.
A. L’inter-gouvernementalité et la souveraineté des États membres
382. Le système intergouvernemental, déjà adopté par le Traité d'Asunción, a été
réitéré par le Protocole d’Ouro Preto à plusieurs reprises. En respectant les positions juridiques constitutionnelles souveraines et les identités nationales des États du bloc, les négociateurs du MERCOSUR ont clairement choisi des institutions intergouvernementales pour le bloc. Dans cette optique, les organes et les mécanismes affichent de réels progrès d’intégration434.
383. Il importe de souligner, qu’à la lumière du traité fondateur435, la structure institutionnelle du bloc comprend plusieurs organes de décision. On peut citer à titre d’exemple le Conseil du Marché commun (CMC), qui est composé des ministres de l’Économie et des Finances des différents États membres, et le Groupe du Marché
432
LORENTZ, Adriane Cláudia Melo, Supranacionalidade no Mercosul, Curitiba, Juruá, 2001, p. 19.
433
FABRICIO, in LORENTZ, Adriane Cláudia Melo, Supranacionalidade no Mercosul, Curitiba, Juruá, 2001, p. 30.
434
PONTES BORGES, Antonio Carlos, O desafio do método intergovernamental no Mercosul, In : http://jus.com.br/artigos/24433/o-desafio-do-metodo-intergovernamental-no-mercosul, consulté le 8 fév 2015.
435
« Le Traité d’Asunción a fourni une structure minimale, sans qu’il y ait d’organisation internationale. (...) Pour le thème de la coordination des politiques deux organes sont essentiels : le Conseil du Marché commun et le Groupe du Marché commun ». La traduction a été réalisée par nos soins. Version originale : « O Tratado de Assunção previu uma estrutura mínima, sem constituir uma organização internacional. (…) Para o tema da coordenação de políticas são importantes basicamente dois deles : o Conselho do Mercado Comum e o Grupo Mercado Comum ». FARIA, José Angelo Estrella, O Mercosul : Principios, Finalidade e Alcance do Tratado de Assunção, Brasilia, MRE/SGITE/NAT, 1993, p. 64.
commun (GMC), lui-même composé de représentants des ministres des Affaires étrangères, de l’Economie et des Finances436.
384. Cependant, le protocole d’Ouro Preto a ajouté la Commission du Commerce
(CCM), un organisme chargé de contrôler l’application des instruments de la politique commerciale commune convenue par les États membres pour le bon fonctionnement de l’Union douanière437.
385. Au regard de ce qui précède, on constate une réelle absence d’organes
supranationaux ; le bloc sud se fonde, également sur le droit international classique438. Son économie est basée sur le droit international public, car c’est par la signature de traités que les pays débutent une intégration économique.
386. Pourtant, en tant que bloc économique intergouvernemental, le MERCOSUR est
toutefois soumis à certains principes du droit international, notamment 439:
387. pacta sunt servanda et réciprocité : principes de base du droit international
public, à travers lesquels, chaque fois qu’un État assume une obligation au niveau international, comme la conclusion d’un traité, il doit expressément la réaliser. Le principe de la réciprocité est applicable à chaque fois qu’un État viole les termes d’un accord ou qu’il les rejette. Dans ce cas, il peut être condamné à une pénalité (article 2 du Traité d’Asunción et article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités) ;
388. provisoire : comme indiqué dans l’article 3 du Traité d’Asunción440, le MERCOSUR possèdera une structure institutionnelle définitive dès lors que le bloc
436
« Le Groupe du Marché commun (GMC) et le Conseil du Marché commun (CMC) sont respectivement la principale instance exécutive et la principale instance décisionnelle du MERCOSUR. Le conseil a pour mission de formuler les politiques concourant à façonner le Marché commun et de promouvoir les actions connexes ; il regroupe les Ministres des Relations Extérieures et de l’Économie des États membres. Le GMC surveille l’application du Traité d’Asunción, de ses protocoles et de ses accords, et il peut faire des recommandations au Conseil. Il est habilité à édicter des résolutions contraignantes s’appliquant à l’ensemble des États membres. Il est aussi chargé des négociations avec d’autres pays, groupes de pays et organisations internationales. La Commission du Commerce du MERCOSUR (CCM) assure la mise en œuvre des instruments communs de politique commerciale», Rapport du Brésil, Examen des politiques commerciales, OMC, 17 mai 2013, p. 16.
437
« La CCM a été définie par le Protocole d’Ouro Preto comme un organe à capacité décisionnelle, de nature intergouvernementale ». BAPTISTA, Luiz Olavo, Le Mercosul, Ses institutions et son ordonnancement juridique, Paris, Montchrestien, 2001, p. 75.
438
SILVA, Roberto Luiz, Direito Comunitário e da Integração, Porto Alegre, Síntese, 1999, p. 44.
439
GOMES, Eduardo Biacchi, Manual de Direito da Integração Regional, Curitiba, Juruá Editora, 2010, pp. 125-126.
440
Article 3 du Traité d’Asunción : « Pendant la période de transition, qui s’étendra à partir de l’entrée en vigueur du présent Traité jusqu’au 31 décembre 1994, et dans le but de faciliter la constitution d’un marché commun, les États membres adopteront un Régime général d’origine, un Système de Règlement des différends et des Clauses de sauvegarde, lesquels figurent en Annexes II, III et IV du présent Traité. »
économique aura atteint le titre de marché commun. Ses institutions ne sont pas définitives ;
389. flexibilité, progressivité et reconnaissance des petites économies : le
MERCOSUR se développe selon les droits sociaux, économiques, politiques et culturels de ses États membres441. Ainsi, il progresse en fonction de la réalité des États, afin de reconnaître leurs différences socio-économiques, de même que les pays membres qui ont une économie faible, tels que le Paraguay et l’Uruguay, comme l’indique l’article 6 du Traité d’Asunción442.
390. Par ailleurs, l’inter-gouvernementalité est caractérisée par la relation entre les
gouvernements, mais les États nationaux, membres d’une intégration, conservent leur pleine autonomie. « Le concept de l’inter-gouvernementalisme présuppose le respect de la notion de souveraineté, c’est-à-dire, qu’il n’y a la formation des organes supranationaux communautaires », comme le souligne M. Lorentz443. Ainsi, les États membres ont la même liberté d’action que lorsqu’ils appartenaient à une organisation internationale, car il n’y a pas de restrictions sur leur puissance nationale.
391. Cependant, les décisions internes peuvent s’avérer contraires à l’ordre
intégrationniste. L’État membre ne subit aucune intervention par rapport à sa propre autonomie444. De ce fait, les États membres restent souverains dès lors qu’ils appartiennent à l’organisation intergouvernementale.
392. Pourtant, les intérêts discutés dans les négociations intergouvernementales sont
individuels, c’est-à-dire que chaque État membre se maintient dans sa spécialité et les décisions prises sont appliquées à l’initiative des États à travers l’internalisation des législations. Par ailleurs, concernant les organes structurels, nous pouvons réaffirmer qu’ils ont une fonction intergouvernementale, c’est-à-dire qu’ils n’ont pas d’autonomie, ils sont dépendants des gouvernements nationaux445.
441
FARIA, José Angelo Estrella, op. cit., pp. 2-7.
442
Article nº 6 du Traité d’Asunción : « Les États membres reconnaissent à la République du Paraguay et à la République Orientale d’Uruguay des différences ponctuelles de rythme qui figurent dans le Programme de Libération Commerciale. » Voir Annexe nº I.
443
La traduction a été réalisée par nos soins. Version originale : « O conceito de intergovernabilidade pressupõe o respeito à noção de soberania, ou seja, não há a formação de órgãos supranacionais comunitários ». LORENTZ, Adriane Cláudia Melo, Supranacionalidade no Mercosul, Curitiba, Juruá, 2001, p. 32.
444
Ibid., p. 31.
445
393. Ainsi, le plus important est de retenir les principes concernant l’autonomie et la
souveraineté des États membres dans l’intégration intergouvernementale. Les membres du bloc sud participent à des améliorations économiques, politiques et sociales communes, en gardant toujours leur propre indépendance.
B. L’efficacité, l’obligation et l’applicabilité des normes du MERCOSUR
394. Le MERCOSUR, contrairement à l’Union Européenne, est une structure
intergouvernementale avec des régles d’intégration propres, mais non obligatoires. En effet, l’application des régles n’est pas systématique, comme nous l’avons vu dans l’alinéa précédent. En réalité, chaque pays possède un système juridique indépendant, donc le système différe de celui de l’Union Européenne. Les traités et les protocoles qui