La navigation de la "continuité de la rivière" dans les corridors de la LEMA et du

La DCE illustre la place considérable du droit communautaire dans les sources du droit français de l'environnement. Depuis les années 1970, le droit de l’Union Européenne est devenu « le principal inspirateur des politiques environnementales³⁹⁶ » par la transmission d’idées, de concepts et de normes. Le présent schéma récapitule les dernières directives européennes sur l’eau, ainsi que les lois françaises :

Figure n°17 : Schéma du cadre législatif français sur l’eau tiré (p.105) de l’ouvrage d’Hellier E., Carré C., Dupont N., Laurent F., Vaucelle S., La France. La ressource en eau : usages, gestions et enjeux territoriaux,

2009, Armand Colin

396 p.32 dans « Lascoumes P., Les politiques environnementales » dans Borraz O., Guiraudon V. (dir.), Politiques publiques : 1 ; La France dans la gouvernance européenne, 2008, Presse de Sciences Po

La DCE fut transcrite en droit français par la loi du 21 avril 2004³⁹⁷. Néanmoins, c’est la Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques (LEMA) qui a introduit dans le droit français le concept de CECE, adaptation de la "continuité de la rivière" européenne. La CECE fut ensuite détaillée et retravaillée, une année plus tard, durant le Grenelle de l’Environnement n°1.

A l’instar de l’analyse de la DCE, un examen des différentes étapes de la LEMA, puis du déroulé du Grenelle de l’Environnement n°1 est effectué pour démontrer que la transposition de ce sous-critère du (très) bon état écologique de l’eau ne fut pas une simple phase d’enregistrement. Comme nous le verrons, il fut l’objet de discussion, de recomposition et de traduction. L’analyse reprend la même approche de sociologie du problème public que lors du passage de la DCE de manière à saisir comment la CECE est devenue un problème public en France.

Travaillée par les 29^ème, 30^ème et 31ème gouvernements de la Vème République et adoptée le

30 décembre 2006³⁹⁸, la LEMA connut un « parcours chaotique³⁹⁹ ». En effet, il fallut près de

dix années de débats, plusieurs projets de loi abandonnés et des changements de gouvernement, pour arriver à voter ce texte. Pendant l’écriture de la DCE, un premier travail ministériel

débuta⁴⁰⁰ en 1997. Il donna lieu à un premier projet de loi⁴⁰¹ soumis à l’Assemblée Nationale

en 2001 dans lequel les concepts de "continuité de la rivière" ou de CECE n’apparaissaient pas. Néanmoins, cette proposition de loi mentionnait qu’un ouvrage hydraulique représentait un « obstacle au transport sédimentaire et à la circulation des organismes aquatiques⁴⁰² » et pouvait, à ce titre, faire l’objet d’une redevance à payer aux Agences de l’eau. Cette mention était le fait de la Direction de l’eau du Ministère de l’Environnement, comme l’atteste un des

documents préparatoires⁴⁰³ de cette proposition. Le sujet intéressa la Direction des études

économiques et de l’évaluation environnementale du Ministère de l’Environnement qui fit la commande d’une étude sur les effets d’une amélioration du transit sédimentaire et de la circulation des poissons migrateurs sur la production d’hydroélectricité.

Des réflexions furent alors menées notamment concernant l’évaluation des impacts écologiques et économiques des débits réservés, des valeurs (économique et juridique) à accorder aux poissons dits "sauvages" et des usages récréatifs des cours d’eau. En 2001, en lien avec le CEntre national du Machinisme Agricole du Génie Rural, des Eaux et des Forêts (CEMAGREF, devenu Institut national de Recherche en Sciences et Technologies pour l'Environnement et l’Agriculture ou IRSTEA aujourd’hui), un groupe de réflexion appelé "hydroélectricité et

environnement" travailla sur ces questions. Ces travaux firent référence à la "river continuity"

et à la connectivité des milieux. Les rapports produits en vue de l’élaboration d’une nouvelle loi sur l’eau mentionnaient aussi les besoins d’agir en faveur des habitats des poissons migrateurs. A partir de ces études, l’hydromorphologie devint prépondérante dans toutes les études suivantes jusqu’au texte final de la LEMA. Dans le cadre des indicateurs biologiques,

397 Loi n°2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive 2000/60/ CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau 398 Loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques

399 Graindorge J., De la loi sur l’eau et les milieux aquatiques au Grenelle de l’environnement, 2012, Territorial éditions, 174p

400 Drobenko B., La loi sur l'eau et les milieux aquatiques : entre atermoiements et renoncements, Revue Juridique de l'Environnement, 2007, n°2, p.141-171

401 Projet de loi portant réforme de la politique de l’eau, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 27 juin 2001

402Ibid.

403 Document datant du 10 décembre 1999 intitulé "Cannevas des projets de lois sur l’eau de 2001 – 4ème avant-projet – de la direction de l’eau".

des savoirs propres à l’hydromorphologie furent mobilisés afin de mesurer les effets de l’hydromorphologie sur la qualité des habitats aquatiques. Les sédiments étaient ainsi mobilisés dans la seule optique de garantie de la vie biologique et non dans le cas, par exemple, de la contamination des sédiments à proximité de barrages, de l’extraction importante de sédiments dans les cours d’eau ou encore des problèmes de sécurité publique tels que l’affouillement des piles de pont.

Bien que la préparation de la loi fût encadrée par le Ministère de l’Environnement, d’autres

études ont été menées parallèlement par les Agences de l’Eau⁴⁰⁴, et en particulier l’Agence

Loire Bretagne405 : ces études vinrent également peser sur les débats lors de la préparation de

la LEMA. Dans un rapport⁴⁰⁶ commandé par l’Agence Loire Bretagne, les solutions de

dérasement et d’arasement de seuils de rivière furent évaluées pour assurer la future CECE,

évoquée dans ce rapport sous les expressions de « connectivité biologique⁴⁰⁷ » et de « blocage

du transit sédimentaire⁴⁰⁸ ». La conclusion de cette étude était notamment la suivante : « le bilan avantages/inconvénients des seuils en rivière est globalement très négatif vis-à-vis des objectifs poursuivis par l’agence. En l’absence d’usage économique ou d’intérêt majeur, notamment sur le plan du patrimoine ou du paysage, il apparaît donc que la meilleure solution consiste à ne plus construire de nouveaux seuils et, si possible, à supprimer (dérasement) ou au moins à réduire considérablement la hauteur (arasement) des seuils existants⁴⁰⁹ ». Nous avons jugé important de citer cette conclusion puisque ce rapport est souvent mentionné dans la littérature grise (et parfois lors des entretiens). Elle marqua ainsi les esprits et laissa entrevoir des modes d’action et un début du cadrage dont purent s’inspirer les auteurs de la LEMA, étant donné l’état de préparation et les discussions en cours en 2002 et 2003.

Toutefois, du fait d’un changement de majorité suite aux élections législatives de 2002, le projet de départ fut re-travaillé au moyen d’une consultation nationale entre 2003 et 2005 en vertu des principes de participation, d’information et de consultation, présents dans la DCE. Cette phase

de concertation, d’abord institutionnelle puis destinée au grand public, a été critiquée⁴¹⁰ : elle

aurait été marquée par un fort corporatisme des acteurs étatiques au détriment d’une décentralisation du processus. Lors de la consultation de la société civile, les fédérations de pêche et France Nature Environnement contribuèrent à la production de l’enjeu intitulé "renforcer la protection des cours d’eau vis-à-vis des usages qui s’y développent". Dans la

synthèse de ces débats, est décrite une « continuité fluviale insuffisamment assurée (ouvrages,

existences et dimensionnement des passes à poisson)411 ».

Dans le cadre de l’élaboration du projet de la LEMA, le Ministère de l’Environnement lança une étude d’impact en 2005 qui témoigne de son appropriation de l’enjeu. Dans cette étude, il

est considéré en effet - concernant la future CECE - qu’« il s’agit principalement de décourager

404 Étude de l'impact sur l'hydro-système de la gestion adaptée des barrages au transport solide des rivières, Agence Adour-Garonne, 2002

405 L’ensemble des études est listé dans une base de données bibliographiques intitulée Référencement des études sur l’environnement en Bretagne.

406 Malavoi J-R. (Aréa), Stratégie d’intervention de l’Agence de l’Eau sur les seuils en rivière, 2003, 135p 407Ibid.

408Ibid.

409 Malavoi J-R. (Aréa), Stratégie d’intervention de l’Agence de l’Eau sur les seuils en rivière, 2003, 135p 410 Notte O., Salles D., La prise à témoin du public dans la politique de l'eau. La consultation directive-cadre européenne sur l'eau en Adour-Garonne, Politique européenne, 2011, n°33, p.37-62 ; Rui S., Le public fait-il la loi ? Le débat national sur l'eau, entre injonction participative et néo-corporatisme, Politix, 2006, n°75, p.125-142 411 Synthèse des phases 1 et 2 du débat national sur la politique de l’eau, apport technique, 2003, Ministère de l’Environnement (synthèse par ASCA)

certaines pratiques de gestion actuelles sur les ouvrages et de remédier à l’absence de gestion de certains ouvrages qui pénalisent le bon fonctionnement des milieux aquatiques⁴¹² » dans le

but de « décloisonner les cours d’eau⁴¹³ ». Plusieurs leviers d’action furent identifiés comme «

le classement en rivières réservées⁴¹⁴ » et une mise en cohérence des échelles de décision afin

de « prendre en compte ensemble des activités susceptibles d’avoir des impacts415 ». De la

première tentative de loi sur l’eau à la fin des années 1990 jusqu’aux prémices de la future LEMA, le Ministère de l’Environnement a donc travaillé la question des modalités de conciliation entre le maintien des ouvrages hydrauliques et la qualité écologique des cours d’eau, exprimée à travers le transit sédimentaire et la circulation des organismes aquatiques/poissons migrateurs. Dans le projet de loi, le Ministère rechercha avant tout à agir sur les ouvrages hydrauliques en désuétude.

D’autres ministères furent impliqués lors de la phase d’écriture tels que le Ministère de

l’industrie416 qui demanda et parvint à modifier un passage concernant la CECE pour privilégier

l’idée d’un transport "suffisant" des sédiments, en lieu et place d’un transport "naturel" comme

rédigé dans un premier temps. De plus, ainsi que le rappelle Barraud R. dans sa thèse⁴¹⁷, des

lobbys se sont mobilisés pour influencer la préparation de la LEMA, à savoir EDF, les associations de microélectricité, des moulins et des pisciculteurs craignant d’éventuelles

contraintes supplémentaires⁴¹⁸. Plus généralement, concernant la LEMA, Graindorge J. évoqua

une « résistance de divers acteurs économiques419 » et « la difficulté d’arbitrage politique420 ».

Les lobbys ont ainsi été beaucoup présents auprès des ministères.

L’examen des débats parlementaires de ce projet de loi montre d’abord que les parlementaires ont été peu intéressés par la CECE puisque seules quelques rares mentions ont été faites.

Ensuite, il montre que la CECE a été presque exclusivement⁴²¹ questionnée du point de vue des

barrages hydroélectriques au détriment d’autres ouvrages hydrauliques et usages comme la petite hydroélectricité, la pêche ou l’usage patrimonial des ouvrages.

Tandis que la LEMA reprit, en grande partie, les qualificatifs (bon état, masse d’eau, hydromorphologie….) de la DCE, ce ne fut pas le cas avec la "continuité de la rivière" autant dans sa définition que son appellation. En effet, un changement de nom a été réalisé avec l’avènement de la "continuité écologique des cours d’eau". Interrogés dans le cadre de cette

412 Etude rédigée le 12 janvier 2005 intitulée Projet de loi sur LEMA (PLEMA) à la demande de la réunion inter-ministérielle du 6 mai 2004

413Ibid. 414Ibid. 415Ibid.

416 Document du 27 décembre 2004 qui est un compte rendu des réunions inter-ministérielles tenues entre le 22 septembre 2004 et 12 octobre 2004

417 « La FFAM, la FDMF, l’ARF avec les associations de producteurs autonomes d’électricité ont formé le Comité de Liaison des Intérêts Aquatiques (CLIA) pour mener l’action de lobbying dans le cadre de la préparation de la loi sur l’eau de 2006 » dans Barraud R., Vers un "tiers-paysage" ? Géographie paysagère des fonds de vallées sud-armoricaines. Héritage, évolution, adaptation, Université de Nantes, 2007

418 Informations tirées de l’entretien téléphonique avec M-F. Bazerque le 8 décembre 2016

419 p.59 dans Graindorge J., De la loi sur l’eau et les milieux aquatiques au Grenelle de l’environnement, Territorial éditions, 2012, 174p

420Ibid.

421 Cela est manifeste dans les rapports du député Sido B. (n°271) pour le compte de la Commission des Affaires économiques et du Plan, de Flajolet A. (n°3070) à la demande de la Commission des Affaires économiques, de l’environnement et des territoires. L’exception provient de Lepeltier S, ministre en ce temps de l'Écologie, du Développement et de l'Aménagement Durables, qui défendit le 5 avril 2005 au Sénat la LEMA en énonçant que les continuités écologiques devaient être assurées au moyen de « certaines pratiques anciennes, comme l’ouverture

thèse, d’anciens agents du Ministère de l’Environnement à cette période n’ont jamais pu expliquer cette traduction si ce n’est en invoquant la tendance française de l’administration à requalifier et s’approprier un terme. Néanmoins, il s’agit d’un argument peu pertinent puisqu’une grande majorité des termes de la DCE n’a donc pas été sujette à des requalifications. Nous proposons une lecture des enjeux de cette traduction en trois points :

- par le choix symbolique de traduire la "continuité de la rivière" en CECE, la LEMA

renforce l’idée selon laquelle l’application de ce critère du bon état participe à

l’amélioration de l’état écologique des cours d’eau. Notons que ce changement

terminologiquen’est pas une exception dans l’administration française. Pour citer un

autre exemple tiré d’une politique publique "environnementale", « le nom de réseau

écologique a été remplacé par trame verte et bleue car jugé trop proche du réseau Natura 2000, dont la mise en place avait été très contestée par les acteurs de l’espace rural⁴²² ». Alors que dans cet exemple, le changement de nom a gommé la dimension écologique, c’est l’inverse qui s’est produit dans le cas de la CECE avec un enjeu "écologique" rendu explicite.

- le changement de "rivière" par "cours d’eau" renvoie à une question de traduction

sémantique des termes de l’anglais vers le français (river est plus générique que "rivière"

qui, pour les hydrologues et le Ministère de l’Environnement, est seulement une catégorie de cours d’eau), de manière à s’assurer que cet enjeu s’applique à l’ensemble des cours d’eau

- de plus, concernant sa définition, la LEMA propose d’agir sur des cibles différentes que

celles évoquées dans le texte officiel de la DCE. Tandis que la DCE visait les organismes aquatiques, l’acception de la CECE dans la LEMA cibla cette fois-ci les «

poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire⁴²³ ». Rappelons, lors de la préparation de la DCE, l’existence de débats pour décider de mentionner tantôt les poissons migrateurs, tantôt les organismes aquatiques. Avec cette nouvelle expression de CECE, les agents du Ministère ont cherché à dépasser d’anciens programmes dédiés au retour des poissons migrateurs dans les cours d’eau français, pour re-valoriser leurs objectifs en vertu d’une vision plus écologique (ou intégrée, grâce aux sédiments).

Après la traduction du RCC (concept académique) en "continuité de la rivière" au travers de la science réglementaire, une deuxième traduction est notable dans le cas de la LEMA avec le choix de mettre en avant un type précis de poissons migrateurs (amphihalins). Alors que la LEMA est souvent présentée comme une loi de "moyen" pour atteindre des ambitions européennes, nous attestons qu’elle opère également une sélection sur les entités à considérer dans le cadre de l’application de la "continuité de la rivière"/CECE.

La LEMA fut finalement adoptée quelques mois avant l’élection présidentielle de 2007, marquée durant la campagne électorale par la signature, de la part des trois candidats pressentis

victorieux, d’un Pacte écologique⁴²⁴. Celui-ci consistait en une charte "environnementale"

déclinant dix objectifs et cinq propositions concrètes à mettre en œuvre durant le mandat du/de la futur(e) président(e) de la République française. La mise en œuvre de cette charte pouvait ainsi orienter la manière dont la LEMA serait déclinée. Sitôt les élections terminées et le nouveau président investi au printemps 2007, son premier gouvernement appela à la tenue d’un

422 Vimal R., Mathevet R., Michel L., Entre expertises et jeux d'acteurs : la trame verte et bleue du Grenelle de l'environnement, Natures Sciences Sociétés, 2012, vol.20, p.415-424

423 Alinéa 1 de l’article L214-17 tiré de la LEMA du 30 décembre 2006 424 Hulot N., Pour un pacte écologique, 2006, Calmann-Lévy, 259p

Grenelle de l’Environnement, reprenant ainsi le nom des accords signés lors de la célèbre crise politique de 1968, conformément aux vœux des deux principales associations écologistes à l’origine du Pacte Ecologique : le collectif Alliance pour la planète et la Fondation Nicolas

Hulot. Les gouvernements successifs pilotèrent cette démarche de « concertation

institutionnelle⁴²⁵ », associant différents acteurs (collectivités, État, syndicats, entreprises et associations). C’est à cette occasion que la CECE fut l’objet d’une nouvelle traduction en

prenant une toute autre dimension. Nous nous limitons ici à expliciter les principales

caractéristiques de la démarche du Grenelle n°1 à partir de la littérature grise⁴²⁶, de la presse et

de quelques travaux universitaires⁴²⁷ dont un ouvrage collectif paru en 2012⁴²⁸.

Ce sont conjointement les deux associations écologiques et l’exécutif en place qui cadrèrent la

démarche du Grenelle.Ils organisèrent des groupes de travail de juillet à septembre 2007. Dans

l’un d’eux, le n°2 intitulé "Préserver la biodiversité et les ressources naturelles", les notions de trame verte (terrestre) et de trame bleue (aquatique) furent travaillées par les 56 membres

présents⁴²⁹. Les organisations présentes aux réunions du groupe étaient principalement

Greenpeace, l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature, France Nature

Environnement, World Wide Fund, l’Agence Eau Seine Normandie, des agents du Ministère de

l’Environnement, ainsi que des représentants de chambres d’agriculture, de la Fédération Nationale de la Pêche, de l’ex-Lyonnaise des Eaux et d’EDF.

Ce groupe jugea que les « ouvrages transversaux (barrages, seuils, vannages…)⁴³⁰ » :

- étaient responsables de la « rupture de mobilité des espèces aquatiques comme des

sédiments⁴³¹ »

425 Lascoumes P., Des acteurs aux prises avec le « Grenelle Environnement. Ni innovation politique, ni simulation démocratique, une approche pragmatique des travaux du Groupe V, Participations, 2011, n°1, p.277-310

426 Rapport d’évaluation du Grenelle de l’Environnement, Ernst et Young, 2011, 222p ; Allag-Dhuisme F., Amsallem J., Barthod C., Deshayes M., Graffin V., Lefeuvre C., Salles E. (coord), Barnetche C., Brouard-Masson J, Delaunay A., Garnier C-C., Trouvilliez J. (2010). Choix stratégiques de nature à contribuer à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques – premier document en appui à la mise en œuvre de la Trame verte et bleue en France. Proposition issue du comité opérationnel Trame verte et bleue. MEEDDM ed. ; Allag-Dhuisme F., Amsallem J., Barthod C., Deshayes M., Graffin V., Lefeuvre C., Salles E. (coord), Barnetche C., Brouard-Masson J, Delaunay A., Garnier C-C., Trouvilliez J., 2010, Guide méthodologique identifiant les enjeux nationaux et transfrontaliers relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques et comportant un volet relatif à l’élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique – deuxième document en appui à la mise en œuvre de la Trame verte et bleue en France. Proposition issue du comité opérationnel Trame verte et bleue. MEEDDM ed ; Synthèse du groupe 2 du rapport Préserver la biodiversité et les ressources naturelles, Le Grenelle Environnement, 124p ; Rapport au Ministre d’Etat, Ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables présenté par le Sénateur Raoult P., Comité opérationnel, n°11 "Trame verte et bleue", 2008

L’inconvénient de ces documents, et par là même les limites de cette analyse du Grenelle, consiste en la difficulté de reconstruire a posteriori les accords, les lignes de clivage, les éventuelles évolutions du texte ou les formes d’influence ou de lobbys malgré les rapports officiels de séance. Cela s’explique, de plus, par des tentatives d’entretiens avec les anciens participants du Grenelle n°1 qui n’ont guère apportés de données.

427 Vimal R. et al., Entre expertises et jeux d'acteurs : la trame verte et bleue du Grenelle de l'environnement, Natures Sciences Sociétés 2012, vol.20, p.415-424 ; Graindorge J., De la loi sur l’eau et les milieux aquatiques au Grenelle de l’environnement, Territorial éditions, 2012, 174p

428 Boy D., Brugidou M., Halpern C., Lascoumes P., Le Grenelle de l’environnement : acteurs, discours, effets, 2012, Armand Colin, 349p

429 Boy D. dans une étude des membres de ce groupe n°2 analysa leurs origines. Il parvint à la composition suivante : collectivités territoriales 18%, Etat 16%, employeurs 14%, ONG 18%, salariés 14%, personnes morales 20% (p.67 dans Boy D., Brugidou M., Halpern C., Lascoumes P., Le Grenelle de l’environnement : acteurs, discours, effets, 2012, Armand Colin, 349p)

430 p.43 dans Synthèse du groupe 2 du rapport Préserver la biodiversité et les ressources naturelles, Le Grenelle

Dans le document Gouverner les cours d'eau par un concept : Etude critique de la continuité écologique des cours d'eau et de ses traductions (Page 106-115)