LA NATURE JURIDIQUE DU RECOURS INDIVIDUEL Les raisons d'en douter, nous l'avons vu, sont nombreuses

Le rôle de la Commission devant laquelle est porté le recours

individuel est, pour le moins, équivoque. Le terme même de cc Com-mission», opposé à celui de Cour, n'a pas été choisi au hasard. Ne marque-t-il pas la volonté des parties de n'instaurer une instance judiciaire que devant la Cour, à laquelle les individus n'ont pas accès? Lorsqu'elle considère le fond des recours qui lui sont adressés, la Commission ne peut que chercher un règlement amiable ou établir un rapport, ce qui ne représente pas une activité judiciaire. Son caractère administratif, ou diplomatique, se trouve encore marqué par le fait qu'elle siège à huis clos. Enfin, si le texte français de la conven-tion utilise l'expression de cc recours individuel» - qui peut s'appli-quer aussi à un recours administratif - le texte anglais emploie le terme encore beaucoup plus vague de cc petition )),

Finalement, le système de garantie de la Convention ne serait-il pas beaucoup plus classique qu'on ne l'a prétendu, combinant, comme nous l'avons vu, une première tentative de règlement par enquête et conciliation, suivie, en cas d'échec, d'un arbitrage par un organe judi-ciaire ou, ce qui est moins orthodoxe, par un organe politique? Les in-dividus ne pourraient mettre en mouvement que le premier étage de cette procédure par le moyen de ce qui ressemble beaucoup à une pétition, dont les utilisations sont très nombreuses dans la pra-tique internationale contemporaine.

Une telle interprétation serait, à mon sens, tout à fait erronée.

Bien qu'il ne puisse être considéré comme une voie judiciaire de type classique, le recours individuel présente de nombreux et importants aspects qui !'apparentent, indiscutablement, à un recours judiciaire. En outre, et c'est ce qui est capital, cet aspect judiciaire a exercé une influence dynamique décisive dans le développement de ce qu'il faut bien appeler la jurisprudence de la Commission, ainsi que de tout le système de garantie de la Convention, rapprochant ainsi de plus en plus le recours individuel d'un recours juridictionnel ordinaire.

Le recours individitel devant la Commission

Il serait inexact de considérer la Commission comme un simple organe de conciliation. A l'égard de toutes les demandes qu'elle reçoit, elle doit d'abord établir si elles sont recevables, et la décision

qu'elle prend pour répondre à cette question est indiscutablement un acte juridictionnel.

En effet, à ce premier stade de la procédure, le rôle de la Com-mission consiste à examiner si les conditions de recevabilité imposées par la Convention sont remplies en l'espèce; sur la base de ses cons-tatations, elle prend alors une décision de rejet, qui met fin à la procédure, ou déclare, au contraire, le recours recevable, ce qui lui permettra d'être examiné au fond. Il s'agit bien, techniquement, d'un jugement, la Commission agissant comme une Chambre des requêtes, ou comme la Cour internationale de Justice, lorsqu'elle statue sur une objection préliminaire.

L'examen auquel procède la Commission peut porter non seule-ment sur la forme mais aussi, le cas échéant, sur le fond, et peut soulever dans certains cas, des questions juridiques délicates. En effet, indépendamment des questions de forme: requêtes anonymes, requêtes enfreignant la règle non bis in idem, non épuisement des voies de recours internes (ce qui n'est déjà pas si simple), la Com-mission est encore compétente pour rejeter toute requête « incom-patible avec les dispositions de la ... Convention, manifestement mal fondée ou abusive >>. Cela va évidemment très loin. La Commission a eu, par exemple, à décider si la convention s'appliquait à des faits antérieurs à son entrée en vigueur dans le pays considéré, mais qui avaient fait l'objet de recours internes après cette date, mais c'est, évidemment, lorsqu'elle a dû déterminer si la requête était « mani-festement mal fondée ou abusive>> que la frontière entre le jugement de recevabilité et l'examen de fond est devenue difficile à tracer.

Un exemple: l'affaire Iversen, dans laquelle le requérant, dentiste norvégien, se plaignait d'avoir été obligé par son gouvernement d'occuper un poste de dentiste dans le nord du pays pour un an.

S'agissait-il d'une violation de l'article 4 de la convention, interdi-sant le travail forcé ou obligatoire? La Commission, à la faible majorité de 6 contre 4, devait déclarer la requête irrecevable« pour défaut manifeste de fondement >>. Le cas parle de lui-même.

Tout naturellement, pour résoudre des difficultés de cette nature, la Commission a été amenée à recourir à une procédure contradic-toire, de caractère juridictionnel. Elle en avait la possibilité, puis-que la Convention avait assuré l'indépendance personnelle de ses

membres, élus pour six ans et siégeant à titre individuel (art. 2r, 22 et 23), et conféré à la Commission elle-même le pouvoir d'établir son règlement intérieur (art. 36).

Un organe d'instruction a été créé, composé de trois commis-saires, sur le rapport duquel les requêtes dont l'irrecevabilité ne soulève aucun doute (elles sont nombreuses), sont immédiatement rejetées. Les autres sont communiquées à l'Etat mis en cause, pour l'inviter à présenter des observations écrites. Il y a, désormais, deux parties à une instance, placées sur un pied de complète égalité, bien que l'une soit un individu et l'autre un Etat, pouvant se faire représenter ou assister par un avocat, un avoué ou un professeur de droit, ou par tout autre juriste agréé par la Commission. Le Comité des Ministres a même décidé, en décembre r963, d'établir un système d'assistance judiciaire gratuite, pour une période d'essai de deux ans. Dans les cas les plus simples, la procédure reste écrite, mais un débat oral peut également être organisé. La décision prise par la . Commission sur la recevabilité est motivée. Elle est notifiée aux parties et publiée. Encore une fois, on est bien en présence d'un jugement, et, comme je l'ai déjà souligné, on ne saurait tenir pour négligeable, dans l'appréciation du système de garantie européenne des droits de l'homme, ni les décisions d'irrecevabilité, très nom-breuses, prises par la Commission, ni la jurisprudence qui s'en dégage.

Après la décision sur la recevabilité, on ne sort pas de la juri-diction pour entrer purement et simplement dans la conciliation, avec la recherche d'un règlement amiable. Ce qui me paraît inté-ressant à noter, au contraire, c'est que l'aspect juridictionnel tend décidément à l'emporter sur l'aspect de conciliation, au moment où s'établit une confrontation entre ces deux possibilités de solution.

Comment pourrait-il en être autrement alors que la Commission a été conduite à se « penser >> comme une juridiction au cours de la première phase de la procédure, et à se présenter comme telle devant les parties? Alors surtout que la Convention elle-même l'invite à persévérer dans cette voie, que ses auteurs en aient eu conscience ou non.

En effet, l'article 28 dispose que« dans le cas où la Commission retient la requête ll, afin d'établir la réalité des faits, elle procède à

un examen contradictoire de la requête avec les représentants des parties et, s'il y a lieu, à une enquête ». Cette fonction, aux termes de l'article 29, est remplie par une sous-commission de sept membres, chaque intéressé, Etat ou particulier, ayant le droit d'en choisir un, les autres étant désignés par tirage au sort (la nécessité de recourir à une sous-commission sera supprimée si le protocole additionnel N° III entre en vigueur). (( Examen contradictoire de la requête avec les représentants des parties» toujours placés sur un pied de complète égalité: c'est la procédure juridictionnelle qui continue et, bien entendu, la discussion juridique qu'accompagne l'établissement des faits: il serait, en effet, impossible de ne pas chercher en même temps à les qualifier - c'est-à-dire à déterminer s'ils constituent ou non une violation de la convention.

C'est d'autant plus impossible que le(< règlement amiable» pour la réalisation duquel la Commission (ou la sous-commission) «se met à la disposition des intéressés» aux termes de l'article 28, b, doit « s'inspire(r) du respect des droits de l'homme, tels que les reconnaît... la Convention ». Or, lorsque les arguments juridiques fusent et que le combat judiciaire se poursuit, il n'y a guère place pour la conciliation. Il est tout à fait remarquable, et plein de sens, que ce soit précisément sur ce point que les prévisions des auteurs de la Convention européenne aient été le plus complètement démenties par la pratique. Sauf erreur, la Commission n'est jamais parvenue à faire accepter un seul règlement amiable, tout au moins dans les conditions prévues par l'article 28. On peut considérer, en effet, comme un règlement amiable le sort fait, par exemple, aux requêtes grecques dans l'affaire de Chypre, mais il n'était que la conséquence d'un accord politique général entre les deux Etats intéressés, et non pas le résultat des efforts de la Commission. La procédure de l'article 28 n'a pas été suivie: le requérant s'est désisté et la Commission a, en conséquence, rayé l'affaire de son rôle.

Un point hautement significatif mérite d'être relevé à cette occasion. La Commission a considéré que le désistement du deman-deur n'arrête pas automatiquement la procédure, car la fin de celle-ci est d'assurer le respect de la Convention et non pas de favoriser les manquements à ses obligations. Dans ce cas précis, la Commission a proposé la radiation parce que, selon son opinion, les accords de

Zurich et de Londres avaient rétabli les droits et les libertés fonda-mentaux à Chypre.

Le pouvoir que s'attribue la Commission pour diriger l'instance, tel qu'il se manifeste dans ce comportement, ne porte pas atteinte au caractère judiciaire de cette dernière, malgré les apparences, mais lui ajoute une dimension sur laquelle je reviendrai dans un instant. En tout cas, l'effacement de la fonction conciliatrice accentue, par contraste, la fonction juridictionnelle, et, du même coup, la coloration juridictionnelle du recours individuel. L'évo-lution paraît, cependant, inachevée du fait, d'une part, que la Commission n'a pas de pouvoir de décision et, d'autre part, qu'au-cun recours individuel ne peut être porté devant la Cour euro-péenne.

La commission, en effet, en l'absence d'un règlement amiable, ne peut que rédiger un rapport « dans lequel elle constate les faits » et formule un avis «sur le point de savoir si les faits constatés révè-lent, de la part de l'Etat intéressé, une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention» (art. 31, r). Il s'agit encore d'une activité de caractère essentiellement judiciaire, d'une opération analogue à celle du juge qui rédige les motifs sur lesquels il fondera son jugement, mais le jugement n'est ici formulé que comme un avis et non comme une décision dotée d'une force de vérité légale, en conséquence de quoi une condamnation pourra être prononcée, ou des injonctions adressées aux parties qui devront obligatoirement s'y conformer. La Commission peut seulement, aux termes de l'article 38, 3, cc formuler les propositions qu'elle juge appropriées ii, en transmettant son rapport au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

Ainsi, malgré toutes les garanties juridictionnelles, extrêmement importantes, dont bénéficie l'auteur d'un recours individuel, il n'obtient pas l'avantage essentiel dont jouit l'auteur d'un recours judiciaire: voir son cas décidé par un organe juridictionnel au terme d'une procédure contradictoire régulière. La procédure existe et fonctionne, mais la décision finale appartient à un organe politique; nous ne sommes donc en présence que d'un recours « en forme judiciaire», si on peut ainsi s'exprimer, et non d'un recours judiciaire à proprement parler.

Encore convient-il de s'entendre sur les mots et d'apprécier la distance qui sépare ces deux notions. Elle est peut-être moins considérable qu'il ne pourrait paraître. Tout dépend des conditions dans lesquelles la décision sera prise. Quelques remarques complé-taires méritent d'être présentées à cet égard.

Le recours individuel devant les instances de décision

Le caractère politique de l'organe formellement compétent pour décider, à l'issue d'une instance juridictionnelle, n'est réellement déterminant que si cet organe tranche effectivement, d'après des motivations politiques. On peut craindre qu'il en soit ainsi pour le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, lorsque celui-ci sera saisi d'une requête présentée par un Etat contre un autre Etat;

mais s'il s'agit d'un recours individuel? Il est bon de se souvenir de l'histoire du Conseil d'Etat français et de l'évolution du système de la justice retenue à celui de la justice déléguée. Sous le premier, le pouvoir de décider de la suite à donner aux recours contre l'admi-nistration était retenu par l'autorité politique, mais celle-ci se contentait de signer les projets d'arrêts rédigés par le Conseil, chargé de l'instruction de ces recours. Finalement, l'abandon de cette prérogative, par le passage à la justice déléguée, n'a été que la con-sécration d'un état de fait.

Il est encore difficile de dire si la pratique du Comité des Minis-tres suivra cet exemple, car il n'existe encore qu'un nombre de précédents (huit au total) insuffisant pour fonder une jurisprudence ferme. Ils sont, cependant, encourageants. Pratiquement, le Comité des Ministres a constamment suivi les propositions de la Commission.

Il est vrai que, jusqu'à présent, dans les affaires dans lesquelles il a dû décider sur le fond, la Commission avait conclu qu'il n'y avait pas eu violation de la Convention, ce qui facilitait évidemment sa tâche.

On peut se demander ce qui se passerait dans l'hypothèse contraire, si le Comité était invité à condamner un des gouvernements repré-sentés en son sein. Il a, évidemment, la possibilité de réexaminer l'affaire et a même adopté des règles de procédure prévoyant le dépôt éventuel de mémoires, contre-mémoires et autres documents.

Mais il ne s'agit que d'une éventualité. Le Comité ayant à décider

d'une question juridique, il lui est difficile de ne pas tenir compte de l'avis d'un corps de juristes éminents et respectés tel que celui que compose la Commission. Cela lui est d'autant plus difficile que sa propre décision se présente elle-même sous la forme d'un juge-ment, comportant, outre le dispositif, des visas et des considérants en fait et en droit (par conséquent, une motivation juridique).

Dès lors, la solution de facilité sera encore de suivre l'avis de la Commission, même s'il conclut qu'il y a violation; ceci d'autant plus que les précédents déjà établis vont dans ce sens, et que le Comité pourra s'appuyer sur eux.

Enfin, le Comité des Ministres n'est pas la seule instance de décision, au moins pour les recours intentés contre des Etats ayant souscrit la déclaration prévue à l'article 46. Il est vrai, certes, que les particuliers n'ont pas accès à la Cour, mais celle-ci peut être saisie de n'importe quelle affaire dans les trois mois suivant la trans-mission du rapport de la Commission au Comité des Ministres. Une affaire résultant d'un recours individuel pourrait donc être portée devant la Cour par un des Etats parties à la Convention. Toutefois, dans ce cas et à ce niveau de la procédure, deux catégories d'Etats seulement peuvent intervenir à cet effet: l'Etat ou les Etats mis en cause (ce qui est fort improbable; on voit mal pourquoi ils pren-draient ce risque), ou bien l'Etat dont la victime est le ressortissant, ce qui nous replace dans les perspectives classiques de la protection diplomatique. Une telle hypothèse se rencontrera rarement, la plupart des affaires opposant un Etat à ses propres ressortissants.

Il y a donc peu de chances pour que jouent ces dispositions. En revanche, une autre est beaucoup plus pratique et d'un grand inté-rêt: celle qui autorise la Commission elle-même à saisir la Cour européenne. Où nous voyons la Commission dans un nouveau rôle, qui ajoute un trait important à sa physionomie.

Dans la logique du système, la Commission agit « dans l'intérêt de la loi», comme un organe dont la mission est d'assurer le respect effectif des droits garantis dans la Convention. C'est ce qui èxplique aussi le rôle qu'exercent ses délégués au cours de la procédure devant la Cour, tel que cette dernière l'a déterminé dans son règlement intérieur. La Commission peut, en effet, déléguer un ou plusieurs de ses membres pour participer à l'examen d'une affaire devant la Cour.

Ces délégués peuvent, s'ils le désirent, se faire assister par toute personne de leur choix. Ils exercent, pratiquement, les mêmes droits que les agents des parties dans la procédure. En outre, certaines décisions ne peuvent être prises, par la Cour, qu'après avis de la Commission: c'est le cas, par exemple, pour la décision de rayer une affaire du rôle à la suite d'un désistement (art. 47 du Règlement intérieur de la Cour).

Pourtant, la Commission, qui dispose des mêmes droits lorsque la requête émane d'un gouvernement, n'est pas elle-même partie à l'instance, ce qui serait en contradiction avec le rôle qu'elle a joué dans les étapes précédentes de la procédure. Sa position se compare plutôt à celle du Parquet dans les affaires civiles, ou encore du

«commissaire du gouvernement)) devant de nombreuses juridic-tions administratives nationales, notamment le Conseil d'Etat en France ou en Belgique, ou devant la Cour de Justice des commu-nautés européennes. Aux termes de son propre règlement intérieur

(art. 71), «la commission assiste la Cour ... dans toute affaire soumise à celle-ci ll. Sa mission consiste à demander à la Cour de faire respec-ter la Convention: d'abord, éventuellement, en la saisissant, ensuite, en prenant part à la procédure devant elle. C'était une mission de même ordre qu'elle avait précédemment remplie en décidant de la recevabilité initiale de la requête, en établissant les faits, en tentant un règlement amiable «qui s'inspire du respect des droits de l'homme ll, comme le précise l'article 28, en exposant dans son rapport s'il y avait eu ou non, à son sens, violation de la Convention.

Ainsi, cette mission confère-t-elle une complète unité aux com-pétences juridiquement fort différentes dont la Commission a été investie. On doit cependant, souligner la grande nouveauté de procédure qui permet à un organe international indépendant de saisir une Cour internationale, dont la juridiction ne s'étend qu'aux seuls Etats. Cela montre bien que les rédacteurs de la Convention, en définitive, et malgré les apparences, faisaient peu de confiance aux Etats pour déclencher les garanties internationales qu'ils avaient prévues: ce qui nous ramène, une fois encore, au recours individuel.

L'audace a manqué à ces auteurs pour donner accès aux particuliers devant la Cour européenne: c'eût été rendre

plus difficile encore l'acceptation de la juridiction obligatoire. Le droit de saisine donné à la Commission en constitue un substitut.

La Commission, certes, ne saisira pas la Cour pour le compte d'un particulier. Elle pourra user de ce droit même si elle estime qu'il n'y a pas eu violation de la Convention, par exemple pour faire confirmer judiciairement une solution qu:i. risquerait, autrement, d'être con-testée: c'est ce qu'elle a fait dans le cas Lawless. Le plus souvent, cependant, selon toute vraisemblance, la Commission laissera le Comité des Ministres statuer lorsqu'elle estimera qu'il n'y avait pas eu violation, et saisira la Cour dans le cas contraire, si cela est

La Commission, certes, ne saisira pas la Cour pour le compte d'un particulier. Elle pourra user de ce droit même si elle estime qu'il n'y a pas eu violation de la Convention, par exemple pour faire confirmer judiciairement une solution qu:i. risquerait, autrement, d'être con-testée: c'est ce qu'elle a fait dans le cas Lawless. Le plus souvent, cependant, selon toute vraisemblance, la Commission laissera le Comité des Ministres statuer lorsqu'elle estimera qu'il n'y avait pas eu violation, et saisira la Cour dans le cas contraire, si cela est