PUBLIQUE LOCALE DE L’«INTEGRATION
DES ETRANGERS ».
En!mars!1986,!une!note!de!la!Direction!de!la!population!et!des!migrations!(DPM)! au!ministère!des!Affaires!sociales!et!de!la!Solidarité!présente!l’État!comme!responsable! des!enjeux!de!souveraineté!face!à!l’immigration.!Ce!même!document!limite!l’action!des! collectivités!à!«!l’insertion!des!communautés!»395.!La!spécification!des!tâches!entre!ces! deux!niveaux!de!gouvernement!est!une!évidence!pour!la!DPM.!Deux!ans!plus!tard,!dans! une!note!de!la!même!administration!ministérielle,!les!rôles!des!acteurs!municipaux!en! matière! d’intégration! sont! plus! ambigus.! Alors! que! les! collectivités! sont! présentées! comme! garantes! de! l’«!intégration!de! leurs! communautés»,! elles! peuvent! y! déroger! tandis!que!l’État!ou!d’autres!structures!paraétatiques!peuvent!intervenir.!!« Les collectivités locales portent donc bien la responsabilité de l’intégration de leurs communautés même si elles restent libres de ne pas l’assumer et si l’État ou le FAS ou l’ADRI peuvent intervenir aussi en complément. »396
La! contradiction! entre! ces! deux! notes! est! le! point! de! départ! de! notre! questionnement.! Comment! les! collectivités! locales! peuventJelles! être! responsables! de! cette!«!intégration!»!sans!y!être!contraintes!par!leurs!compétences!?!De!quelle!manière! le! rôle! de! l’État! ne! peutJil! être! que! complémentaire! sur! une! politique! qui! érige! les! frontières!entre!les!nationaux!et!les!étrangers!?!!
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395!Archives! nationales! (AN),! CAC,! 20010399/1,! Note! de! la! DPM! relative! à! l’insertion! des! immigrés! au! Ministère!des!affaires!sociales!et!de!la!solidarité!nationale,!21!mars!1986.!!
396!AN,! CAC,! 20010399/1,! Note! de! la! DPM! relative! à! l’intégration! des! communautés! immigrées,! Sous! direction!de!l’accueil!et!de!l’intégration!des!populations!immigrées,!mai!1988.!(Nous!soulignons).!!
Quelques! paragraphes! plus! loin,! le! «!déconcentrement! (sic)!»! du! FAS! est! décrit! comme! devant! s’accélérer! pour! permettre! l’«!intégration!»! de! ces! communautés397.! La! politique!d’immigration!et!celle!d’«!intégration!des!étrangers!»!sontJelles!devenues!des! politiques!gérées!localement!au!cours!de!la!décennie!1980!?!Ou!ce!discours!de!la!DPM! n’estJil!pas!à!comprendre!comme!une!note!d’intention!de!la!part!d’une!administration!à! la!recherche!de!nouveaux!appuis!?!! En!nous!appuyant!sur!cette!série!de!questions,!nous!avons!décidé!d’interroger!les! ressorts!de!la!territorialisation!de!l’action!publique.!Cette!notion,!devenue!classique!en! science!politique,!recouvre!deux!dimensions.!D’une!part,!il!s’agit!de!rendre!compte!des! transformations! de! l’action! publique! contemporaine! face! à! l’émergence! de! nouveaux! problèmes! qui! se! poseraient! à! l’État.! Pour! Patrice! Duran! et! JeanJClaude! Thoenig,! ces! problèmes! sont! nouveaux! car! ils! sont! «!plus! diffus,! malaisément! cernables! dans! des! logiques! multiples!»398!.! Le! traitement! sectoriel! qui! prévalait! dans! les! années! 1960! est! inopérant!et!nécessite!un!redéploiement!des!politiques!menées!par!l’État,!y!compris!en! associant! de! nouveaux! acteurs.! Les! collectivités! locales! ou! les! associations399!sont! mobilisées!pour!institutionnaliser!une!action!publique!définie!par!le!bas.!La!promotion! du! développement! local,! la! création! d’une! géographie! prioritaire! basée! sur! l’identification!de!territoires!en!difficulté,!la!logique!de!«!désectorialisation!»!sont!autant! de! réponses! de! la! part! de! l’État! pour! faire! face! à! qui! est! identifié! comme! étant! de! nouveaux! problèmes 400 .! D’autre! part,! cette! notion! est! utilisée! pour! décrire! l’appropriation! par! des! acteurs! locaux! de! nouvelles! initiatives! sur! leur! territoire.! Ce! dernier!devient!alors!un!espace!dans!lequel!l’action!publique!est!conçue!et!est!pensée!en! s’appuyant! principalement! sur! des! dispositifs! contractuels! et! négociés.! L’État! est! le! principal! acteur! de! cette! territorialisation! puisqu’il! est! celui! qui! définit,! encourage! et! oriente! les! acteurs! locaux! pour! traiter! de! ces! nouveaux! enjeux.! Ces! dynamiques! sont!
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397!Idem!
398!Patrice! DURAN,! JeanJClaude! THOENIG,! «!L’État! et! la! gestion! publique! territoriale!»,! Revue! française! de!
science!politique,!art.cit.,!p.!591.!
399!Dans! l’article,! Patrice! Duran! et! JeanJClaude! Thoenig! prennent! comme! exemple! la! participation! d’«!associations! d’immigrés!»! comme! exemple! de! l’intervention! de! nouveaux! acteurs! dans! la! gestion! publique!territoriale.!Ibid.,!p.!606.!
400!Sur!la!territorialisation!comme!réponse!à!un!accroissement!de!la!complexité!des!enjeux!sociaux!et!sur! l’articulation!entre!politiques!sectorielles!et!politiques!territoriales,!voir!l’ouvrage!collectif!d’AnneJCécile! DOUILLET! et! Alain! FAURE,! L’action!publique!et!la!question!territoriale,! Grenoble,! Presses! universitaires! de! Grenoble,!2005.!
renforcées!par!l’adoption!des!lois!de!décentralisation!entre!1982!et!1983!qui!confèrent! de!nouvelles!compétences!aux!collectivités!locales,!dont!les!municipalités401.!!
Si!ces!analyses!dévoilent!les!mécanismes!de!ce!processus!de!territorialisation,!les! confrontations!entre!les!élus!locaux!et!l’État!sur!les!frontières!des!nouveaux!rôles!que! chacun! doit! revêtir! sont! peu! étudiées.! Or,! nous! souhaitons! démontrer! que! la! territorialisation!de!l’action!publique!encouragée!par!les!administrations!étatiques!et!les! lois!de!décentralisation!ne!conduisent!pas!systématiquement!les!élus!locaux!à!réclamer! l’extension! de! leurs! compétences! dans! tous! les! domaines.! En! ce! qui! concerne! l’«!intégration!des!étrangers!»,!la!demande!d’extension!de!leurs!compétences!par!les!élus! locaux!n’est!pas!évidente!au!cours!des!années!1980,!tout!comme!les!structures!étatiques! ne! les! envisagent! pas! forcément! comme! des! interlocuteurs! pertinents.! Ce! n’est! qu’au! prix! de! certaines! configurations,! l’investissement! personnel! de! certains! élus,! les! sollicitations! de! municipalités! par! des! associations! de! défense! des! étrangers! et! l’établissement!de!liens!avec!le!FAS!et!l’ADRI,!que!l’«!intégration!des!étrangers!»!devient! un!«!problème!»!pour!les!exécutifs!municipaux.!Ces!derniers!revendiquent!alors!plus!de! compétences! et! une! reconnaissance! de! leur! légitimité! à! agir! de! la! part! des! administrations!étatiques.!Être!un!acteur!de!la!définition!et!de!la!mise!en!œuvre!d’une! politique!locale!d’«!intégration!des!étrangers!»!conduit!à!catégoriser!le!public!visé.!Une! lecture!ethnique!des!populations!est!faite!pour!les!classer!et!pour!guider!les!principes! d’action!de!la!part!des!municipalités.!! Dans!un!premier!temps,!nous!montrerons!que!considérer!le!local!comme!l’échelle! d’intervention!pertinente!pour!l’action!publique!ne!se!traduit!pas!systématiquement!par! une!plus!forte!coordination!et!coopération!des!acteurs!étatiques!avec!les!municipalités.! Certes,! l’État! s’emploie! bien! à! définir! l’«intégration! des! étrangers!»! comme! un! «!problème!»!qui!se!pose!de!façon!localisé!et!devant!être!résolu!par!des!acteurs!locaux.! Néanmoins,! les! municipalités! sont! des! interlocutrices! secondaires! des! administrations! étatiques! qui! s’emploient! surtout! à! nouer! des! liens! avec! les! acteurs! associatifs! des! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
401!La! mesure! centrale! est! la! suppression! de! la! tutelle! administrative! et! financière! du! Préfet! sur! les! collectivités!locales!et!son!remplacement!par!un!contrôle!de!légalité!a!posteriori.!Loi!n°82J213!du!2!mars! 1982!relative!aux!droits!et!libertés!des!communes,!des!départements!et!des!régions!;!Loi!n°82J623!du!22! juillet! 1982! modifiant! et! complétant! la! loi! n°82J213! du! 2! mars! 1982! relative! aux! droits! et! libertés! et! précisant! les! nouvelles! conditions! d’exercice! du! contrôle! administratif! sur! les! actes! des! autorités! communales,!Loi!n°83J8!du!7!janvier!1983!relative!à!la!répartition!de!compétences!entre!les!communes,! les!départements,!les!régions!et!l’État.!!
territoires.! Cette! territorialisation! des! politiques! d’«!intégration! des! étrangers!»! rend! compte! également! des! stratégies! de! légitimation! de! l’ADRI! et! du! FAS! pour! être! des! acteurs!engagés!dans!la!définition!de!ces!politiques!(section!1).!Ensuite,!nous!rendrons! compte!des!configurations!dans!lesquelles!les!élus!locaux!se!saisissent!de!l’«!intégration! des! étrangers!»,! indépendamment! d’injonctions! étatiques.! Trois! éléments! sont! structurants!:! la! reconnaissance! de! l’existence! d’une! population! étrangère! dans! le! territoire!étudié,!la!capacité!des!associations!d’étrangers!et!de!défense!des!étrangers!à! nouer! des! liens! avec! d’autres! pôles! de! l’espace! local! de! la! cause! des! étrangers! et! l’! endossement!par!les!élus!locaux!(section!2).!!