Dans l’imaginaire collectif, l’aisance des agents du ministère des Affaires étrangères, en particulier celles des agents de catégorie supérieure, n’est plus à démontrer. Pourtant, comme le montre la question de la prise en charge des frais de scolarité, la réalité est tout autre. Il reste frappant de constater que l’on retrouve ce type d’analyse dans les perceptions des motivations au départ. Ressemblant à celles des militaires du rang désirant partir en opérations extérieures, elles seraient avant tout matérielles : l’appât du gain guiderait des choix certes intéressés, mais fondés sur les passions et à ce titre non-rationnels160, illégitimes eu égard aux façons de concevoir le métier dans son aspect noble, loin des considérations matérielles : « Il y a dans cette maison un rapport un peu bizarre à l’argent du fait du hiatus
entre ce que vous gagnez en France et ce que vous gagnez à l’étranger, beaucoup y pensent, mais c’est inélégant d’en parler » (conseiller des Affaires étrangères). Le même conseille
alors de demander des simulations « pour choisir parmi plusieurs affectations mais c’est
dommage si c’est le seul critère de choix. »
Sans aller jusque-là, nombreux sont les agents soulignant le risque que représente l’expatriation : elle pourrait subvertir le rapport à la réalité, surtout quand elle est prolongée. Travaillant à l’étranger, l’agent peut disposer d’un certain nombre de facilités : personnel de maison, chauffeur, grand logement, etc., surtout dans les pays où la main d’œuvre est bon marché, mais qui sont tout de même nombreux au vu de l’étendue du réseau diplomatique et consulaire français. Ces avantages expliqueraient que beaucoup préfèrent rester à l’étranger et éprouvent des difficultés à revenir en France. Certains, parmi les plus anciens, y restent et y resteront après leur départ à la retraite. De ce point de vue, un agent, au départ critique à l’encontre de la « double vocation » (alternance des postes entre l’étranger et la France), explique que « ça remet les choses en place, on ne perd pas de vue la réalité, car lorsqu’on
est à l’étranger, on a une vue biaisée » (adjoint de chancellerie). C’est qu’il faut aussi veiller
à son statut, à agir en conformité avec son rôle, tout l’être étant mobilisé dans cette perspective, comme nous l’explique un agent : « Je ne peux pas me meubler non plus comme
j’étais quand j’étais étudiant, je ne peux pas non plus rouler en 2CV même si j’aime bien les 2CV, il faut que je m’achète des vêtements, des costumes, des cravates » (secrétaire de
160
chancellerie). Il faut pourtant faire des efforts, pour les enfants, « pour les suivre scolairement, et deuxièmement aussi pour leur dire que la vie en poste, ce n’est pas la vie normale, donc ce ne sont pas des gosses de riches » (conseiller des Affaires étrangères).
Le stage d’insertion professionnelle des lauréats de catégorie C est à ce titre tout à fait révélateur des enjeux liés à l’expatriation. Pour beaucoup d’intervenants, il s’agit de déminer le terrain à partir des raisonnements supposés tenus par les impétrants. On leur rappellera notamment qu’ils doivent effectuer trois ans en Administration centrale, voire plus s’ils changent entre-temps de catégorie par concours. Il importe de calmer les attentes de ceux qui sont supposés n’avoir qu’une idée en tête : partir à l’étranger. Les intervenants entendront aussi « dégonfler » le mythe du départ à l’étranger comme voyage ; ainsi, par exemple, aux Seychelles, « il y a le sable, la mer… mais un petit poste peut être un enfer, ça peut être un
collègue que vous ne supportez pas » (conseiller des Affaires étrangères). De même, les
affectataires insistent pour dire qu’il faut parler de soi, dire ses difficultés car « l’étranger est
sans pitié, c’est un révélateur » (mais aussi un démultiplicateur de problèmes : on les résout
rarement en s’éloignant de France, leur explique-t-on. Autre argument avancé : si les affectataires tiennent compte des « appétences » des agents, en respectant le principe de les aider « à avoir le parcours professionnel le plus adéquat », le critère déterminant resterait « l’intérêt du service ». D’où une ultime mise en garde : « Si vous restez anonyme, nous
ferons peut-être des erreurs pour votre affectation à l’étranger » (secrétaire des Affaires
étrangères). En somme, explique un cadre de la DRH, « le choix d’une affectation, ce n’est
pas simplement gagner plusieurs milliers d’euros… c’est plus compliqué. »
Pourtant, c’est l’indemnité de résidence qui concentre toutes les attentions161. Elle est aussi à la source de nombreux « fantasmes », dans un contexte où beaucoup estiment qu’on assiste à une baisse généralisée, preuve éventuelle que le budget du ministère des Affaires étrangères servirait, entre autres, de variable d’ajustement dans l’équilibre des finances publiques. Son montant peut venir guider les choix des agents qui sont candidats au départ à l’étranger. Or, précise un agent lors du stage d’insertion professionnelle des lauréats de catégorie C, « une bonne indemnité de résidence, comme un train, cache toujours quelque
chose : soit c’est un risque, un pays en guerre, soit c’est les difficultés de la vie quotidienne avec l’écart de niveau de vie, soit c’est parce que le niveau de vie est très élevé » (adjoint de
chancellerie). De fait, si l’indemnité de résidence peut atteindre des montants importants dans certains pays où il y a peu d’occasions de dépenser, l’agent affecté dans un tel pays pouvant alors « s’enrichir », « les rémunérations, quand elles sont importantes, compensent des
sujétions, des risques… les chasseurs de primes ont le plus fort taux de mortalité » (secrétaire
des Affaires étrangères). Les indemnités de résidence sont établies en fonction de grilles spécifiques (il y en a trente) alors que le traitement indiciaire est attaché au grade. Cette grille tient compte à la fois de la situation dans le pays (en termes de sécurité), du niveau de vie et de la fonction occupée par l’agent. Reste que ces indemnités ne suppriment pas tout souci de « fins de mois difficiles », certains agents cherchant des revenus annexes, par exemple en donnant des cours.
Les indemnités de résidence sont censées compenser certaines sujétions particulières liées à l’expatriation, telles les astreintes au cours desquelles l’agent doit être joignable pour faire face à des urgences (accident, visa exceptionnel, etc.) : « Nos compatriotes à l’étranger
sont des gens épouvantables, ils sont d’une exigence ! » (secrétaire de chancellerie).
L’insistance est aussi récurrente pour dire que malgré l’importance de la somme versée à titre d’indemnité de résidence, les surprises peuvent être importantes à l’arrivée en termes de
161
À l’étranger, la rémunération se compose du traitement indiciaire de base, auquel s’ajoutent le supplément familial de traitement, la majoration familiale, identique maintenant pour tous les grades et l’indemnité de résidence.
pouvoir d’achat, tout autant que de sollicitations : « Le pouvoir d’achat est très différent d’un
pays à l’autre, les personnes que vous serez amenés à rencontrer à l’extérieur, il y aura un décalage plus ou moins important en termes de niveau de vie et donc des sollicitations plus ou moins nombreuses » (secrétaire de chancellerie). Le montant des indemnités de résidence
expliquerait que le départ à l’étranger soit parfois vu du côté des cadres comme une bouée de sauvetage financier pour certains agents : « Un agent qui est décidé à partir, il fera tout pour
partir », ajoute un secrétaire de chancellerie. Les motivations au départ en poste étant alors
surtout financières : « C’est très criant à Nantes aussi, parce qu’il y a beaucoup de petites
catégories pour lesquelles il s’agit de partir pour vivre mieux » (secrétaire de chancellerie).
Certains agents peuvent alors être aidés, soutenus pour obtenir l’affectation demandée, voire un départ anticipé. À l’inverse, le certificat médical d’aptitude, qui pourrait révéler certains risques à envoyer tel ou tel agent à l’étranger, est fait une fois que l’affectation est établie d’où l’idée de « faire un travail en amont sachant qu’un agent qui a un problème
d’addiction et qui veut partir à l’étranger, il va le cacher » (secrétaire de chancellerie).
Si l’on s’intéresse maintenant aux cadres de vie en général, les préoccupations exprimées peuvent rejoindre celles liées à la scolarité des enfants : « En fonction des pays
qu’on vous propose il faut voir s’il y a un lycée pour les enfants, les conditions d’hygiène, ça joue beaucoup bien sûr, beaucoup de gens qui ont des enfants en bas âge préfèreraient des pays plus développés » (secrétaire des Affaires étrangères), mais alors, le dépaysement sera
plus ou moins important, le départ pour un pays plus « exotique » étant alors décalé dans le temps. Suivant le type de pays aussi, le degré de dépaysement, si l’on peut dire, le rapport avec les autres expatriés sera différent : la proximité sera forte dans les petits pays, d’abord avec les « compatriotes », pour re-créer une communauté, qui rattache à la « grande » communauté imaginée162, avec les difficultés que cela comporte : « Dans les petits postes,
vous êtes dans un microcosme purement français, vous tournez en rond, alors, si l’ambiance est bonne ça va, sinon, il suffit d’un ambassadeur caractériel pour rendre les choses très difficiles … » (secrétaire de chancellerie). À l’inverse, ce besoin de contacts avec les expatriés
paraît se faire moins sentir dans les postes de pays de niveau et de mode de vie proches de ceux de la France, phénomène que l’on observe aussi dans l’activité consulaire. Dans ce type de pays, le système social est généralement développé, ce qui fait que les expatriés se tournent moins vers le consulat que dans des pays où le niveau de prestations est inférieur à celui existant en France.
Lors des stages d’insertion professionnelles ont pu être évoqués certains aspects de l’expatriation (ce qui est emporté de France quand on a « besoin de [son] environnement
familier [car] ça peut avoir un effet rassurant » rappelle un secrétaire de chancellerie) ; types
de logements, immunités, « bénéfices » liés à ces immunités (achats détaxés contingentés, normalement réservés aux titulaires d’un passeport diplomatique163, mais dont ces derniers peuvent faire bénéficier leurs collègues quand ils n’utilisent pas tous leurs droits). Mais ces aspects restent difficiles à aborder, faute d’observations. Il faut aussi évoquer la question du statut des conjoints sachant que « beaucoup de pays ne reconnaissent pas le PACS, c’est
encore plus rare pour le concubin » (secrétaire de chancellerie), sachant également que la
situation de conjoints de nationalité étrangère peut aussi être difficile et limiter l’étendue des pays d’expatriation possibles : « Dans certains pays, aucune immunité n’est reconnue, ce qui
représente un facteur supplémentaire de pression, alors qu’il y a déjà des pressions quand on est regardé comme le représentant d’une puissance étrangère » (secrétaire de chancellerie).
162
Anderson B., L’imaginaire national. Réflexions sur l’origine et l’essor du nationalisme (trad.), Paris, La Découverte, 1996 (1983).
163
Les agents de catégorie C sont généralement sur la liste des personnels techniques et administratifs d’ambassade : ils disposent d’un passeport de service, qui n’est pas un passeport diplomatique.
La question des immunités revient fréquemment dans les entretiens ; on prend soin de rappeler que l’expatrié n’est pas « dispensé de respecter les lois du pays d’accueil » : « Si
vous avez une amende, si vous ne la payez pas, elle passera par le bureau du protocole et arrivera sur le bureau de l’ambassadeur. » Belle occasion de démentir l’image des
« diplomates qui profitent de tout, qui se garent n’importe où » (secrétaire des systèmes d’information et de communication) et d’être digne de son « rôle de représentant de la
France à l’étranger » (idem), souci qui rejoint celui, largement diffusé, de l’image de la
France à l’étranger164.
Les agents, et d’après ce qu’ils en disent, la plupart du temps leur conjoint, présentent souvent le choix de l’expatriation comme une volonté personnelle, généralement expliquée — surtout parmi les catégories A — par une expérience dans l’enfance ou la jeunesse, de vie à l’étranger : « Comment en êtes-vous arrivé à ce métier ? Ah… comment ; euh… j’ai. J’ai passé
mon enfance et ma jeunesse à l’étranger » (ambassadeur) ; « Il y a un élément biographique de mon enfance, je suis né en Afrique et j’ai vécu douze ans dans un autre pays africain, en tout, quinze ans en Afrique avec des parents coopérants, enseignants, j’ai toujours eu le goût de l’expatriation en fait, j’ai toujours aimé voyager, être à l’étranger et je voulais un métier qui me fasse voyager » (secrétaire des Affaires étrangères) ; « Mon expérience de coopérant militaire, ça existait encore de mon temps, j’étais coopérant en Afrique du Nord, j’avais de grands contingents. Je ne connaissais pas l’étranger, le travail m’a plu, à l’époque j’étais déjà fonctionnaire, j’ai fait des pieds et des mains pour rester à l’étranger » (conseiller des Affaires
étrangères).
Pour les catégories B et C interrogées, l’entrée aux Affaires étrangères est plutôt le fruit de circonstances de la vie, de bifurcations biographiques : échec à un autre concours de la fonction publique, rencontre avec un agent des Affaires étrangères, nécessité de trouver du travail lors de l’expatriation du conjoint, informations sur les Affaires étrangères grâce à un autre contrat, etc.). Mais, dans tous les cas, le départ à l’étranger est recherché pour des raisons financières et l’attrait des voyages, le dépaysement. Il est parfois lié à une rupture familiale rendant possible ou souhaitable le départ : chômage du conjoint ; divorce ou séparation, mutation à l’étranger du conjoint.
Pour les recrutés locaux dont le conjoint ne travaille pas à l’ambassade, le choix de la résidence à l’étranger est souvent le fruit d’une histoire personnelle complexe : « C’est vrai
que, déjà le choix de ce pays, était un choix de qualité de vie. J’ai habité neuf ans Paris, je ne voulais pas élever mes enfants en France. J’étais de l’océan Indien, mais je ne préférais pas parce que c’était un peu loin, donc, c’est déjà un choix au départ, et c’est vrai que si je savais que j’allais travailler dans l’administration, j’ai fait une licence d’AES aussi, donc j’aurais très bien pu faire un concours au départ, mais ça ne s’est pas passé comme ça parce que je comptais faire de l’aménagement appliqué aux pays en voie de développement, ce que je n’ai pas fait, bon ce n’est pas grave, ce qui fait que bon maintenant, je me vois mal passer un concours. Premièrement, financièrement je n’en ai pas les moyens. Parce qu’il faut deux billets d’avion aller/retour, et sans être sûr, bien entendu, d’avoir le concours, ce qui est tout à fait normal, donc ça demande un investissement quand même assez élevé, il faut les examens, les machins, etc., après il faut que je passe deux ou trois ans en France, parce que moi je souhaite repartir, en plus j’aurais préféré rester ici, donc, ça veut dire que je sais que je n’aurais pas ce pays, même si je dois voyager quand même, tout ça c’est très aléatoire, c’est-à-dire qu’il va falloir faire énormément de sacrifices » (recrutée locale, expatriée).
164
Porteret V., Prevot E., Le patriotisme en France aujourd’hui, Paris, Les Documents du C2SD, 2004 : 151- 155.
C
ONCLUSIONLes remarques et analyses faites ci-dessus ne correspondent qu’à une phase intermédiaire de l’étude et ne sauraient constituer une analyse achevée. Certains points n’ont pas pu encore être suffisamment développés, portant en particulier sur tout ce qui concerne les transformations en cours de la diplomatie et les réformes du Quai d’Orsay165. Un des grands classiques de la littérature sur les diplomates166 est de présenter ce qui serait le passage d’une diplomatie moderne à une diplomatie « post-moderne » (plus centrée sur le multilatéral, la diplomatie publique, le rôle de gestionnaire et de coordinateur des relations extérieures, etc.). Il est souvent difficile de démêler, dans ces analyses, ce qui relève de l’observation empirique de ce qui ressortit au discours rhétorique d’ailleurs pas si nouveau que cela167. Très rapidement, la lecture des travaux d’historiens et de mémoires ou de romans d’anciens diplomates a permis de faire quelques remarques sur ce qui semble avoir changé et ce qui est resté très proche. Si les conflits autour des auditoires, la hiérarchisation des fonctions (prédominance du politique sur le consulaire par exemple), les débats sur la carrière et les affectations, les risque de dérive vers une société de cour, etc., sont restés quasiment inchangés, la charge de travail, sous l’effet de la mondialisation et de l’accélération de l’information ont rendu plus difficiles, et dans beaucoup de postes impossibles, le dilettantisme et l’excentricité parfois décrits par le passé. Les nouveaux moyens de communication, le nombre accru d’échanges de toutes sortes, l’ajout de nouvelles fonctions (diplomatie économique, humanitaire, publique, etc.) n’ont en rien réduit l’importance des anciennes fonctions politiques et d’information. Quant aux réformes en cours ou prévues (LOLF, évaluation à 360°, etc.) le recul manque pour en mesurer les effets. Il semble toutefois que l’organisation du ministère, notamment le réseau à l’étranger, ait une grande capacité à digérer les réformes. Ainsi, certains de nos interlocuteurs en Centrale ont fait grand cas des nouveautés importantes introduites à leurs yeux par la LOLF. Mais dans les postes, y compris les représentations permanentes, l’impression est tout autre : la LOLF ne changera rien, si ce n’est en apportant quelques contraintes inattendues : par exemple ne plus pouvoir recruter ponctuellement des employés « locaux » sur des budgets de fonctionnement ; ne plus pouvoir utiliser les reliquats d’heures supplémentaires ou de vacation pour les primes de fin d’année.
Autre changement dont nous n’avons pas pu suffisamment prendre la mesure : l’arrivée, encore timide, de femmes dans les grades les plus élevés. Est-ce que cela aura des effets sur le travail, son organisation (notamment la grande amplitude horaire), la place des conjoints… Pour finir, les effets à moyen terme de la fusion avec le ministère de la Coopération auraient mérité une attention plus soutenue.
Face aux transformations des sociétés comme des relations internationales, mais aussi en raison du déficit de légitimité parfois ressenti par les diplomates, il est courant d’évoquer la nécessaire modernisation des métiers diplomatiques. Plusieurs débats et enjeux peuvent ainsi être signalés par les agents rencontrés :
- Le premier est celui de l’évaluation et de la plus grande visibilité de l’action des diplomates. Pour certains(notamment les directions gestionnaires et logistiques), les objectifs et indicateurs développés dans le cadre de la LOLF vont favoriser une
165
Pour une présentation assez institutionnelle de ces réformes, voir : Bazouni Y., Le métier de diplomate, L’Harmattan, 2005.
166
Voir, par exemple, Berridge G. R., Diplomacy. Theory and practice, New York, Palgrave, 2005 ou Rana K. S., Bilateral Diplomacy, New Dehli, Mans Publications, 2002.
167
logique d’efficacité et démonstration de l’utilité de l’activité diplomatique. D’autres sont plus critiques face à des indicateurs quantitatifs qui apparaissent trop simplistes et défendent une évaluation plus qualitative des objectifs et de leur réalisation. Une totale transparence est aussi parfois jugée impossible, du fait de la confidentialité de certaines négociations ou pour ne pas vexer nos partenaires pour qui nos succès peuvent apparaître comme leurs échecs.
- La question de l’évaluation est aussi liée à celles des moyens que beaucoup jugent insuffisants, face aux restrictions budgétaires et en effectif dans un contexte de demande accrue. Certain insistent toutefois sur la nécessaire réallocation des moyens : réductions du nombre d’actions prioritaires, de la carte diplomatique, etc. Les ambassadeurs itinérants, ayant plusieurs pays dans leur portefeuille sont évoqués, mais souvent avec scepticisme. Une plus grande compétence en gestion et finance permettrait aussi de mieux résister aux pressions de Bercy.
- Un troisième défi est posé par la multiplication de sujets de négociation internationale de plus en plus complexes, variés et techniques qui supposent une plus grande expertise spécialisée de la part de ceux qui gèrent les dossiers. Toutefois, si les diplomates doivent parfois développer leurs connaissances techniques spécialisées, beaucoup insistent sur le fait qu’ils doivent aussi conserver leur capacité d’approche globale, leur polyvalence. Pour surmonter cette contradiction potentielle, il est parfois