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A Constituição Federal de 1988 instituiu que todos os corpos d’água são de domínio público, extinguindo o domínio privado da água previsto pelo Código de Águas, e estabeleceu dois domínios para os corpos d’água no Brasil: o da União e o dos Estados. Esse fato levou alguns estados a se anteciparem no processo de organização

para a gestão dos recursos hídricos, aprovando suas respectivas legislações estaduais de recursos hídricos antes mesmo da União.

A Lei nº 9.433/97 remete grande parte das definições para sua regulamentação, ainda inexistente, o que têm sido um obstáculo à implementação do novo modelo de gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil, segundo alguns autores. (PAGNOCCHESCHI, 2000; AZEVEDO e BALTAR, 2000)

4.3.1 - A Lei Federal no 9.433/97

A Política Nacional de Recursos Hídricos inclui entre suas diretrizes gerais de ação, a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional (art. 3º, IV), denotando a importância da integração das ações de planejamento. Muñoz (2000) alerta que este tema, entre outros, não têm sido debatido suficientemente nas discussões para regulamentação da lei federal ou aperfeiçoamento da legislação vigente, embora sejam aspectos fundamentais “ditos de coordenação horizontal no processo de planejamento e gestão”.

Os planos de recursos hídricos são os primeiros instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (art. 5º, I), caracterizando-os como ferramentas essenciais à gestão dos recursos hídricos. Segundo Pompeu (2004), os planos se constituem no instrumento mais importante da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos, conforme estabelece a Lei Federal no 9.433/97 (art. 6º).

O conteúdo mínimo dos planos de recursos hídricos, conforme o art. 7º da citada Lei Federal, é o seguinte:

Art. 7º.

... I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;

II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;

IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis;

V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas;

VI - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos; VII - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;

IX - propostas para a criação de áreas sujeitas à restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos.

A Lei Federal no 9.433/97 buscou disciplinar e definir conteúdos mínimos para os planos de recursos hídricos. Conforme Campos & Sousa (2003), ao fazer isto, a Lei Federal introduziu uma rigidez não compatível com a diversidade regional ou mesmo com o princípio da descentralização da própria Lei Federal. Segundo os mesmos autores, o conteúdo de um plano estadual ou de bacia deveria ser definido também pelos respectivos estados. Cabe observar que o aspecto abordado pelos autores recém-citados – a definição do conteúdo dos planos pelos respectivos estados - somente é compatível para o plano estadual ou plano de bacias de rios de domínio dos estados. Além disso, as técnicas legislativas permitem que uma lei estadual seja mais restritiva, desde que não contrarie os princípios da Lei Federal na mesma matéria. A superveniência da lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. Dessa forma, os estados possuem liberdade para definir conteúdos adicionais nos planos estaduais ou de bacias, além dos previstos na Lei Federal. É necessário, porém, cumprir o conteúdo mínimo estabelecido pela Lei Federal.

Barth (2000) cita como principais deficiências da Lei Federal nº 9.433/97 sobre os planos, os seguintes aspectos: “os planos de bacia, estaduais e nacional foram definidos como tendo o mesmo conteúdo; o enquadramento dos corpos de águas em classes de uso preponderantes é visto como externalidade aos planos de bacia”, apontando como razão a falta de debates e amadurecimento adequado.

“A lei nacional não faz distinção de conteúdo dos Planos Nacional, Estadual e de Bacias Hidrográficas. Apesar de que algumas leis estaduais fazem distinção entre os Planos Estaduais e dos Planos de Bacias, não só em termos de conteúdo, mas também em termos institucionais e legais, a questão de qual deve ser o conteúdo de cada plano permanece, suscitando ainda muita dúvida” (LANNA et al., 2002, p. 118).

Ressalte-se, entre os conteúdos dos planos de recursos hídricos (art. 7º, VIII), as prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos, através das quais será direcionada a utilização prioritária de água na bacia, estado ou país, com impactos

sócio-econômicos no desenvolvimento da respectiva região. O art. 13 da Lei Federal respalda esse aspecto, condicionando toda outorga de direito de uso da água às prioridades estabelecidas nos planos de recursos hídricos.

O art. 7º da Lei nº 9.433/97, que trata do conteúdo mínimo dos Planos de Recursos Hídricos, sofreu vetos do presidente da República nos incisos VI e VII, os quais são transcritos a seguir.

Art. 7º.

... VI - responsabilidades para execução das medidas, programas e projetos;

VII – cronograma de execução e programação orçamentário-financeira associados às medidas, programas e projetos.

As razões dos respectivos vetos são:

“O detalhamento previsto nesses incisos para a apresentação dos Planos Nacionais de Recursos Hídricos torna impraticável sua operacionalização, uma vez que a sistemática adotada para o setor elétrico brasileiro permite obter tais elementos a nível de cada projeto somente após a licitação qual se dará depois de aprovado o Plano Nacional de Recursos Hídricos. As condicionantes legais e reais do setor elétrico, tanto na parte estatal como na que o Governo pretende privatizar já estão exaustivamente disciplinadas pela regulamentação do Código de Águas e pelas Leis nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 e nº 9.074, de 7 de julho de 1995.” (MMA/SRH, 2002, p. 61)

Quanto à extensão geográfica, o art. 8º da Lei no 9.433/97 estabelece que os planos de recursos hídricos serão elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o país. Campos & Sousa (2003) opinam que a decisão de desenvolver ou não um plano estadual de recursos hídricos deveria ser dos próprios estados e não deveria estar estabelecida na Lei Federal. Afirmam também que estados de pequenas superfícies não necessariamente deveriam desenvolver planos de bacias, visto que um plano estadual poderia contemplar todas as necessidades do planejamento.

A Lei Federal nº 9.433/97 estabelece como objetivo da cobrança pelo uso dos recursos hídricos – art. 19, III – obter os recursos financeiros para investir nas ações programadas pelos planos de recursos hídricos. Na definição da aplicação dos valores arrecadados com a cobrança pelo uso da água, prevê em primeiro lugar o financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídas nos planos de recursos hídricos, conforme art. 22, I.

O Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos, que é outro instrumento importante da Política Nacional de Recursos Hídricos, também deverá interagir diretamente com o planejamento de recursos hídricos, na medida que um dos seus objetivos é fornecer subsídios para elaboração dos planos de recursos hídricos (art. 27, III).

4.3.2 - As Resoluções do CNRH

O Conselho Nacional de Recursos Hídricos estabeleceu diretrizes complementares para elaboração dos Planos de Recursos Hídricos, através das resoluções no 17 e no 22.

A Resolução nº 17, de 29 de maio de 2001, reforça alguns aspectos da Lei Federal nº 9.433/97, detalha outros e aborda temas não tratados pela mesma. Em caso de inexistência de Agência de Água e/ou Comitê de Bacia, prevê alternativa para elaboração e aprovação do plano de bacia hidrográfica – arts. 3º e 4º pelos órgãos gestores de recursos hídricos. Condiciona a aprovação do plano de uma sub-bacia pelo comitê à compatibilização das condições do exutório definidas no plano da bacia principal, art. 5º. Estabelece a forma da participação da sociedade e os aspectos a serem considerados na elaboração do plano de bacia.

A referida Resolução também define que o CNRH disponibilizará um documento de caráter orientativo, denominado Termo de Referência básico - TDRb, para elaboração dos planos de bacias hidrográficas (art. 8º, § 4º). Este documento contempla aspectos comuns à maioria das bacias e deve ser adequado às peculiaridades de cada bacia. Segundo Santos (2000) o TDRb estabelece um determinado padrão entre os trabalhos desenvolvidos para as diversas bacias hidrográficas, permitindo comparar seus resultados. Dessa forma, o responsável pela elaboração do plano da bacia deverá adequar o TDRb às particularidades da região em estudo, possibilitando desenvolver um estudo específico, mantendo a harmonia com os estudos das demais bacias hidrográficas. Conforme o TDRb (CNRH, 2005), o plano diretor de recursos hídricos deve ser estruturado em três fases: FASE A – Diagnóstico e Prognóstico; FASE B – Compatibilização e Articulação; FASE C – Elaboração do Plano Diretor de Recursos Hídricos (metas estratégicas, ações planejadas, proposta de um modelo de gerenciamento integrado dos recursos hídricos). A figura 4.5 apresenta o fluxograma proposto para realização das diversas atividades envolvidas na elaboração dos planos de bacia hidrográfica, em cada uma de suas fases.

Fonte: NEVES (2004).

Figura 4.5 – Fluxograma para Elaboração de Planos Diretores de Recursos Hídricos.

A Resolução nº 22, de 24 de maio de 2002, estabelece critérios a serem contemplados nos Planos de Recursos Hídricos, no âmbito das águas subterrâneas.

4.3.3 – As legislações estaduais de recursos hídricos

Grande parte das Constituições Estaduais trata da gestão das águas. Em vários Estados as Cartas citam expressamente o Plano Estadual de Recursos Hídricos, são eles: Alagoas, Ceará, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe. Nos estados de Alagoas e Bahia a Constituição Estadual prevê que o Plano Estadual deva ser aprovado por lei. Na Bahia a Constituição Estadual estabeleceu o prazo de um ano ao Poder Executivo, a partir da promulgação da Carta, para instituir o Plano Estadual de Recursos Hídricos. (POMPEU, 2004).

Vários estados precederam à União na promulgação de suas respectivas leis estaduais sobre recursos hídricos. Os pioneiros foram São Paulo, em 1991 e Ceará, em 1992. Foram seguidos, em 1994, por Santa Catarina, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. No ano seguinte, em 1995, foram sancionadas as leis da Bahia e Sergipe, e logo após, as do Rio Grande do Norte e Paraíba, em 1996. A aprovação da Lei Federal, em 1997 impulsionou vários estados, que também aprovaram suas leis neste mesmo ano: Pernambuco, Goiás, Mato Grosso, Alagoas e Maranhão. A partir daí, seguiu-se a promulgação de várias leis estaduais: Espírito Santo (1998), Rio de Janeiro e Paraná (1999), Piauí (2000). Os estados de Sergipe, Minas Gerais, Maranhão, Pernambuco e Bahia aprovaram novas leis de recursos hídricos, respectivamente em 1997, 1999, 2004, 2005 e 2006, buscando adequar-se à norma federal. O Distrito Federal procedeu da mesma forma, revogando sua primeira lei, de 1993, e publicando a atual Política de Recursos Hídricos do Distrito Federal em 2001.

Nesse aspecto, os estados da região Norte e alguns da região Centro-Oeste foram retardatários, tendo as leis sobre recursos hídricos mais recentes do país: Amazonas e Pará (2001), Amapá e Rondônia (2002), Acre (2003), junto com o Mato Grosso do Sul e Tocantins (2002). Roraima, até o término da elaboração desta pesquisa ainda não possuía legislação específica de recursos hídricos.

O capítulo 7 apresenta uma análise comparativa das Políticas Estaduais de Recursos Hídricos, quanto aos aspectos relativos aos planos de recursos hídricos.