Section 2. L’objet de la recherche
A. Les minorités et la Société des Nations
Durant l’entre-deux-guerres, le droit des minorités connaît une consécration nouvelle. Le nouveau régime est placé sous la sauvegarde d’une organisation permanente et « impartiale ». Pourtant, la contribution de la SDN reste largement négligée (a). Or, cette expérience qui est d’une très grande actualité reste précieuse (b) pour comprendre le droit positif.
1. La contribution genevoise
La Société des Nations est fille d’une guerre dont nul ne souhaite revivre l’horreur (la der-des-ders). Dès sa naissance, le 10 janvier 1920, elle a pour ambition d’assurer une paix durable en substituant, selon Jules Prudhommeaux, à la force « incarnée par l’Allemagne », le droit « défendu par la France »266. La nouvelle
organisation internationale, plus aboutie que les commissions fluviales et les unions administratives267 du XIXe siècle, repose sur l’idée que du chaos doit naître un ordre
nouveau. Après la guerre, la configuration de l’Europe évolue beaucoup et l’équilibre continental sort fragilisé par la très grande hétérogénéité des États nés du démembrement des empires268. Dans la mesure où le découpage territorial ne peut pas
satisfaire tout le monde, il revient ainsi à la Société des Nations de résoudre les conflits larvés pour préserver la paix. Le principe d’une protection spécifique accordée aux nombreuses nationalités non émancipées est l’une des grandes préoccupations de la Conférence de la Paix269 qui se tient à Versailles de janvier 1919
à août 1920. Ce ne sont pas tant les droits reconnus aux minorités qui constituent l’innovation majeure du nouveau système, mais bien les garanties exécutoires qui leur sont associées270. À vrai dire, l’intervention subordonnée à la volonté discrétionnaire
266Jean-Michel GUIEU, Les rameaux et le glaive : Les militants français pour la SDN, Presses de Sciences-Po, Académique, 1er éd. Paris, 2008, p. 28. Dans une formulation moins partisane, nous aurions pu reprendre le titre des conférences d’Edgard Milhaud de 1915,
Du droit de la force à la force du droit. Dans un message adressé aux députés le 4 août 1914, Raymond Poincaré affirme : « dans la
guerre qui s’engage, la France aura pour elle le droit », in Jean-Michel GUIEU, Les rameaux…, op.cit., p. 28.
267Les Commissions fluviales : la Commission centrale du Rhin ou la Commission européenne du Danube. Les unions administratives : Union télégraphique internationale, Bureau international des poids et mesures ou l’Union postale internationale, l’Office international d’hygiène publique… ; Évelyne LAGRANGE et Jean-Marc SOREL (dir.), Droits des organisations internationales, Traité de droit des
organisation internationales, LGDJ, Paris, 2013, p. 16.
268Gérard SOULIER, Réflexion…, op.cit., p. 140.
269« C’est pendant la discussion du Pacte de la Société des Nations que la Conférence de Paix a abordé, pour la première fois, la question de la protection des minorités » ; André MANDELSTAM, La protection internationale…, op.cit., 1931, p. 7.
des puissances a montré ses limites et le souvenir de l’échec des clauses relatives à la naturalisation des juifs de Roumanie du Congrès de Berlin (article 44) est encore bien présent pour la délégation américaine.
Le nouveau mécanisme prévu par l’article final des traités fait intervenir deux instances de la Société des Nations : le Conseil et, de manière subsidiaire, la Cour internationale271. Cependant, Roser Cussó a mis en évidence, dans un article relatif
aux pétitions, que la saisine indirecte, ouverte notamment aux minoritaires et à leurs représentants auprès du Secrétariat général, s’était montrée peu effective dans la pratique272. La procédure complexe mise en œuvre est marquée par l’omniprésence de
l’État incriminé, et la stricte interprétation des critères de recevabilité par la SDN donne au droit des minorités une application assez restrictive273.
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue le contexte très particulier de son élaboration ainsi que la brièveté de l’existence de l’organisation pour ne pas négliger les progrès réalisés274. En effet, au sortir de la guerre, en dépit de nombreuses
imperfections, le maintien de la paix reste la préoccupation majeure. La recherche d’une certaine stabilité a pu être réalisée au détriment plus en amont, de certaines minorités, par une interprétation élastique et opportune de la notion très wilsonienne
271
Stéphane PIERRÉ-CAPS, « Le droit des minorités », in Norbert ROULAND (dir.), Stéphane PIERRÉ-CAPS, Jacques POUMARÈDE, Droit des minorités et des peuples autochtones, PUF, Paris, 1996, p. 195.
272Roser CUSSÓ, « La défaite de la SDN face aux nationalismes des majorités : la Section des minorités et l’irrecevabilité des pétitions « hors traité » », Études internationales, 2013, vol. 44, n °1, pp. 65-88.
273 Nous pouvons même dire quasi nulle dans la pratique lorsqu’il s’agira des minorités « hors traités ».
274C’est oublier que derrière l’échec, des progrès ont été réalisés. Les stipulations contenues dans les traités ne peuvent être réduites « à la protection exceptionnelle de certains particularismes » (Roser CUSSÓ, ibid., p. 67), eu égard à l’avancée juridique mais aussi politique que constitue, par rapport au système d’avant-guerre, la prise en compte des minorités et des droits de l’homme au sein d’une organisation permanente. Le sujet est particulièrement sensible. Dans un contexte politique tourmenté, après les sacrifices exigés par les populations civiles et militaires, par les différentes puissances belligérantes, au nom d’une « Union sacrée »/du « Burgfrieden » (« je ne connais plus de partis, je ne connais que des Allemands ! » d’après Guillaume II au Reichstag le 4 août 1914) ou d’une unité impériale, qui rendent plus difficile l’acceptation d’une généralisation des sujétions. Sans oublier que pour nombre d’entre-elles, les Grandes
puissances demeurent des empires coloniaux ; la reconnaissance de droits spécifiques comme pour la publicité de la DUDH, quelques
décennies plus tard, ne pouvait passer que par une approche limitative. L’absence de référence aux minorités dans le Pacte de la Société des Nations est l’illustration la plus flagrante de ces « tensions ». Néanmoins, si l’œuvre « accomplie en matière économique et sociale fut immense », d’après Michel Puechavy, il faut être plus réservé sur son constat « d’échec » politique du moins, jusqu’au tournant des années 1930 où aucune contestation ne semble possible sur son état de catalepsie ; Michel PUECHAVY, « Woodrow Wilson et la création de la Société des Nations », in Ludovic HENNEBEL et Hélène TIGROUDJA (dir.), Humanisme et droit : Offert en hommage au
Professeur Jean DHOMMEAUX, éd. Pédone, Paris, 2013, p. 95. En effet, sous l’impulsion de la SDN, le droit international qui s’est
particulièrement enrichi et diversifié est aussi mieux accepté par les États ; André MANDELSTAM, La protection internationale…,
op.cit., p. 7. Nous devons par exemple à l’organisation : la Déclaration des droits de l’enfant de 1924, la Convention internationale sur
l’esclavage de 1926 et la lutte contre l’opium (et plus généralement la répression contre le trafic de drogue) avec les conventions de 1925, 1931 et 1936. Mais aussi la création de la Cour permanente de justice internationale prévue à l’article 14 du Pacte. Il faut aussi mentionner le redressement économique de l’Autriche, la création de l’Organisation internationale du travail qui reste sûrement l’une de ses plus grandes réussites ; l’organisation de la paix, la question des apatrides, des réfugiés, la Sarre, la gestion de la ville libre de Dantzig, les mandats, la liquidation de la guerre. Enfin, pour compléter cette liste non-exhaustive, sa gestion des différends silésien et des îles Åland a permis d’éviter de nouveaux conflits engageant des minorités ; Jean-Michel GUIEU, Le rameau…, op.cit., p. 78. Ainsi, en reprenant Jean-Marc Sorel, « seule question, mais pertinente : pouvait-on faire mieux à l’époque face à la barrière tenace de la souveraineté des États ? » ; Jean-Marc SOREL, « L’institutionnalisation des relations internationales », in Évelyne LAGRANGE et Jean- Marc SOREL, Droits des…, op.cit., pp. 19-20.
du « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes »275
. En effet, pour ce régime qui constitue par sa permanence, sa complexité et sa portée un progrès immense, le souci de ménager la susceptibilité des États et l’absence d’un réel pouvoir coercitif finissent par favoriser une approche transactionnelle et diplomatique au détriment des recours juridictionnels. De plus, les Grandes puissances « s’excluent des traités » des minorités276 pour en limiter les effets aux États nouveaux ou ayant bénéficié
d’adjonctions de territoires, regroupés très majoritairement en Europe de l’Est277.
Ainsi, tout en aspirant à une certaine universalité, la SDN est avant tout « une institution profondément contradictoire »278 qui distingue, par une double fracture, les
nations « civilisées » du reste du monde d'une part, et l’Europe de l’Ouest de l’Europe de l’Est d'autre part. Cette division pèsera lourdement sur la légitimité d’une protection spécifique en faveur des minorités.
Le problème se trouve aussi dans la suspicion qu’elle suscitera. La SDN n’a pas réussi à « abolir la guerre279
» et ce système devait pour Scheuermann être « jugé responsable, en partie tout au moins, de la Seconde Guerre mondiale »280. Cette
rupture de confiance est sûrement l’échec le plus cinglant. En effet, les traités des minorités « apparaissent d’emblée comme […] de la Realpolitik »281 et la cartographie
de l’Europe est redessinée « au gré […] des intérêts politico-stratégiques » des vainqueurs282. Dans ce contexte, difficile pour les États obligés de l’accepter et pour
le droit des minorités de s’internationaliser.
275D’ailleurs, pour Henry Kissinger, en « pratique, on ne pourrait pas appliquer le principe de l’autodétermination dans la forme pure des quatorze points et sûrement pas dans les pays successeurs de la monarchie austro-hongroise », extrait de Diplomàtica, Budapest, Panem- Mc Graw Hill Grafo, 1996, p. 236 ; cité in Peter KOVACS, La protection internationale…, op.cit., p. 12.
276Roser CUSSÓ, « La défaite… », art.cit., p. 66.
277Pierre GERBET, Victor-Yves GHEBALI, Marie-Renée MOUTON, Le rêve d’un ordre mondial : De la SDN à l’ONU, Notre Siècle, Paris, 1980, p. 46.
278Olivier de FROUVILLE, L’intangibilité des droits de l’homme en droit international, éd. A. Pedone, publications de la fondation Marangopoulos pour les droits de l’homme 7, Paris, 2004, p. 38.
279Reprenant la formule de Lord CECIL, MACMILLAN Margaret, Paris 1919, Six months that changed the world, Random House, New York, 2002, p. 85, cité in Michel PUECHAVY, « Woodrow Wilson… », art.cit., p. 95.
280Armelle RENAUT-COUTEAU, La protection des… op.cit., p. 259. 281Stéphane PIERRÉ-CAPS, « Le droit des minorités », art.ict., p. 184. 282Stéphane PIERRÉ-CAPS, La Multination…, op.cit., p. 107.
2. La démarche historique
Après la Seconde guerre mondiale, la coexistence de circonstance283 de la SDN
avec la nouvelle organisation des Nations Unies trahit à peine le souhait de marquer une rupture idéologique avec l’ancienne institution. L’approche résolument universaliste et individualiste voulue par les rédacteurs de la Charte signifie alors l’abandon du régime spécifique de protection des minorités qui apparaît pour de nombreuses personnalités à l’instar de Churchill, comme l’une cause « des troubles sans fin »284. En 1951, Louis Cavaré ne peut que constater que l’héritage de la SDN
ne fait plus partie du droit positif285 et que seules quelques manifestations
sédimentaires prolongent encore son apport. Ainsi, ces mesures devenues exceptionnelles se retrouvent dans le traité d’État autrichien qui accorde en son article 7 des droits culturels, administratifs et judiciaires aux Slovènes et aux Croates. Elles se retrouvent aussi dans les accords bilatéraux germano-danois, dans les mesures relatives aux Îles Åland ou, pour l’Italie, dans les stipulations contenues à l’annexe IV de l’accord de Gasperi-Gruber (Italie/Autriche) du 28 novembre 1947 qui reconnaît des droits linguistiques aux germanophones du Bolzano ou dans le Statut spécial de Trieste à la suite au mémorandum de Londres du 5 octobre 1954286.
Pourtant, Francesco Capotorti, en préface de son étude, admet que rétrospectivement l’expérience de la SDN en matière de protection des minorités a été « [l’] un des legs les plus importants de cette institution »287, doté d’une « grande
portée historique »288 et sociologique289.
283Même si l’ONU est officiellement instituée le 24 octobre 1945, la Société des Nations va continuer d’exister, juridiquement, jusqu’à sa dissolution effective le 31 juillet 1947.
284Pour justifier les transferts de populations destinés à créer de grands ensembles homogènes, Winston Churchill, dans sa Déclaration à la Chambre des Lords du 15 décembre 1944 affirme : « L’expulsion est la méthode [...] la plus satisfaisante et la plus durable. Il n’y aura pas de mélange de populations pouvant causer des troubles sans fin », cité et traduit par Fabienne ROUSSO-LENOIR, Minorités et
droits…, op.cit., p. 45. Après la Seconde Guerre, le transfert des populations, déjà organisé sous la SDN, est érigé en moyen de
règlement « du problème nationalitaire », Stanislaw PAWLAK, « Le problème des minorités dans l’Europe post-communiste », AFRI, 2007, Vol. VIII, p. 108. Guy HERAUD, L’Europe des ethnies, Réalités du présent 3, Presses d’Europe, Paris, 1965, p. 113.
285Louis CAVARÉ, Le droit international positif, vol. 1, A. Pedone, Paris, 1951, p. 249.
286Guy HERAUD, L’Europe…, op.cit., p. 115. Fabienne ROUSSO-LENOIR, Minorités et droits…, op.cit., p. 47. Véronique BERTILE,
Langues régionales ou minoritaires et Constitution. France Espagne, Italie, Collection de droit public comparé et européen 2, Bruylant,
Bruxelles, 2008 : On retrouve des références de cette reconnaissance dans la Constitution italienne notamment aux articles 6 (« la République protège les minorités linguistiques par des normes appropriées ») et 116 relatif aux cinq régions (sur vingt) bénéficiant d’une plus grande autonomie : Frioul-Vénétie Julienne, Sardaigne, Sicile, Trentin-Haut-Adige/Südtirol et à la Vallée d’Aoste. Même si la question de la ville de Trieste ne sera définitivement réglée qu’à la suite du Traité d’Osimo (1975) entré en vigueur en 1977 ; Véronique BERTILE, ibid., p. 151 et p. 166.
287Francesco CAPOTORTI, Étude des droits…, rap.cit., p. iii. 288Francesco CAPOTORTI, ibid., p. 4.
La démarche de la présente étude vise à mettre en perspective les travaux de la SDN avec l’évolution d’une réflexion relative à une institutionnalisation (ou non) du droit des minorités. Cette contribution doit servir à l’intelligibilité d’un débat qui contient aujourd’hui « un message de grande actualité »290. En effet, l’angle de
recherche choisi, qui est pourtant l’un des plus anciens sujets de préoccupation du droit international291, n’est pas étudié en profondeur par les juristes. L’ambition de
l’approche historique est de rechercher « les origines, de montrer la continuité, ou les ruptures du passé au présent » pour offrir dans une démarche empirique, une meilleure « connaissance » et « compréhension » des institutions présentes et du droit positif292. L’histoire permet ainsi d’étudier ces cycles qui, depuis près de deux siècles,
rythment la vie politique européenne au nom d’un même idéal d’émancipation293. Elle
offre aussi une grille d’analyse pour tenter de comprendre l’échec du système de protection instauré après la Grande Guerre. En effet, les contradictions qui « auront empêché » la SDN « de construire un véritable droit international des minorités » continuent d’agir294.
C’est avec prudence295 que le chercheur doit porter son regard sur le passé qui
est « sans cesse reconstruit et remodelé pour correspondre aux nécessités du présent296. Dans une Europe animée par une crise de l’identité, la tentation de faire du
« présentisme »297 est grande. De plus, rares sont les axes de recherche qui sont autant
soumis à une forme de subjectivité que la question nationale298.
290 Bronislaw GEREMEK, « avant-propos », in Fabienne ROUSSO-LENOIR, Minorités…, op.cit., p. 9.
291Gwénaële CALVÈS, « Minorités (droit des) », in Pascal MBONGO, François HERVOUËT, Carlo SANTULLI (dir.), Dictionnaire
encyclopédique de l’État, Berger Levrault, Paris, 2014, pp. 630-635.
292Jean GAUDEMET, « Études juridiques et culture historique », in Droit et histoire, Archives de philosophie du droit, Sirey, Paris, 1959, pp. 11-21, pp. 14-15.
293En effet, pour Fabienne Rousso-Lenoir, la problématique minoritaire « jamais résolue depuis le démembrement des empires ottoman et austro-hongrois » a été refoulée « derrière le rideau de fer », avant de ressurgir avec force « dès l’éclatement de l’Empire soviétique », Fabienne ROUSSO-LENOIR, Minorités…, op.cit., p. 16.
294Stéphane PIERRÉ-CAPS, « Peut-on actuellement parler d'un droit européen des minorités ? », AFRI, 1994, vol. 40, p. 104.
295Le regard du juriste sur l’histoire est une chose malaisée et la justice se montre très prudente lorsqu’elle est saisie. V. L’affaire Chauvy, (CA Paris, 11e chambre, section A, arrêt du 10 février 1999) et CEDH, affaire Chauvy et autres c. France, 29 juin 2004 (Requête n° 64915/01) (§ 73), c’est davantage sur la méthode que se penchent les juges ; ou encore CEDH 17 juin 2004, ZDANOKA c. Lettonie (Requête n° 58278/00) (§ 77).
296Joseph YACOUB, « Les minorités… », art.cit., p. 128.
297Joaquín VARELA SUANZES-CARPEGNA, « L'histoire constitutionnelle : quelques réflexions de méthode », Revue française de
droit constitutionnel, 2006, vol. 4, n° 68, p. 687. Pour Serge Gruzinski, « en vivant dans le « présentisme », nous manquons de recul
historique » ; Serge GRUZINSKI, « Ce décentrement du monde », in Les ficelles du pouvoir, Revue XXI, 2016, n°36, p. 161.
298Pour Pierre NORA, « la Nation elle-même est tout entière une représentation », Les lieux de mémoire, vol. II, La Nation, Gallimard, Paris, 1986, p. X.