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Órgãos legislativos nos modernos Estados Democráticos de Direito são instituições estabelecidas com um101 _{propósito bem definido: ocasionar mudanças no Direito}

através da promulgação de atos legislativos de modo a promover e preservar o bem comum102_.

Para o melhor desempenho dessa missão institucional, é natural que seja estabelecida uma estrutura normativa que vise a assegurar que o produto da atividade legislativa promova mudanças coerentes, racionais e que efetivamente satisfaçam alguma noção de justiça e de bem comum. É por isso que a atividade legislativa é tipicamente

101 _{Não se olvida que órgãos legislativos tipicamente também possuem função julgadora e fiscalizatória, mas}

estas normalmente não são a função precípua desses órgãos e não terão relevância para a análise que segue neste tópico.

102 _{MacCormick formula um argumento cogente de que o ideal de (alguma noção de) justiça faz parte do próprio}

conceito de Direito. Ver: MACCORMICK, Neil. Practical reason in law and morality. Oxford: Oxford University Press, 2008, p. 199-202.

63 constituída, através de normas institucionais, como fruto de diversas deliberações públicas em que os membros do órgão legislativo são convidados a expor os argumentos contra e a favor da aprovação de um projeto. E vale aqui destacar, mais uma vez, que, quando se diz que o processo legislativo é, normalmente, constituído institucionalmente de certa forma, o que se quer dizer é que a tentativa de conduzir um processo legislativo de outra maneira (sem oportunidade de deliberação, por exemplo) é simplesmente nula, ou seja, é completamente irrelevante para qualquer um que honestamente busque se guiar através do sistema normativo que instituiu o processo legislativo em questão.

Essas deliberações legislativas, entretanto, não são conduzidas de forma simétrica entre todos os membros do órgão. Apesar de ser importante a preservação de alguma noção de igualdade entre os legisladores, é ainda mais importante que a legislação a ser promulgada constitua uma mudança do sistema normativo que seja integrada a um planejamento racional, o que equivale dizer que a promulgação de um diploma normativo deve ser um ato intencional, representando um comprometimento com uma específica mudança no Direito (estado de coisas).

É por essa necessidade de racionalidade que os poderes institucionais conferidos aos membros do legislativo não são idênticos, com toda uma estrutura institucional de órgãos, como diversas comissões, presidência etc., cada qual com seus poderes assimétricos que auxiliam a pautar e organizar os debates legislativos103_.

Mais importante ainda para proporcionar uma produção legislativa racional é o papel do legislador que figura como autor do projeto de lei. Ele é o primeiro responsável pela constituição do que será a intenção legislativa do órgão; aos demais legisladores, caberá somente anuir, através do voto, à intenção comunicada através da apresentação do projeto (e esse ponto é importante: trata-se da intenção tal como manifestada pelo autor na apresentação do projeto, não suas motivações de foro íntimo), ou apresentar uma proposta própria de modificação dessa intenção através de emendas, o que permitirá um debate próprio e outra oportunidade de endosso da proposta de emenda através do voto.

Por fim, há a conformação final da intenção legislativa através dos vetos do chefe do Executivo. Como este tipicamente não comparece às sessões legislativas para explicar de que forma seu veto pretende modificar a intenção legislativa pertinente ao projeto sob discussão, é importante a imposição, tal como ocorre no sistema jurídico brasileiro, de que o veto deve necessariamente ser acompanhado de motivação por escrito, permitindo que os

64 membros do órgão legislativo (e possivelmente, depois, também os demais intérpretes, como será visto adiante) possam compreender que alteração da intenção institucional legislativa se buscou efetivar, a fim de que chancelem ou não a mudança proposta, novamente através do voto. Sendo o papel do Executivo de menor protagonismo no processo legislativo, é interessante que se estabeleça a nulidade de tentativas de veto que envolvam somente palavras ou expressões isoladas, tal como também efetivamente ocorre no ordenamento brasileiro. Esse tipo de previsão tem como função precisamente evitar que o Executivo promova alterações que desfigurem a intenção legislativa constituída e aprovada pelos órgãos legislativos.

As constatações acima deixam claro que o voto é uma ferramenta fundamental para o processo de constituição de uma intenção legislativa coerente. Tal como já comentado anteriormente, o voto é um ato institucional com significado normativamente fixado. De modo análogo a como é impossível fazer um gol com as mãos numa partida de futebol, é impossível dar ao voto uma consequência normativa distinta da que o sistema lhe atribui. Por isso, as genuínas intenções da maioria dos membros do legislativo acabam sendo irrelevantes para a constituição da intenção legislativa, sejam elas intenções estratégicas do tipo “com a aprovação desse projeto tenho o comprometimento de desviar os fundos que serão alocados a ele” ou intenções comunicativas do tipo “tenho o comprometimento de comunicar X com esse projeto, ainda que seu autor tenha deixado transparecer na apresentação do projeto que pretende comunicar Y”.

O autor do projeto de lei estabelece a intenção legislativa por trás dele e aos votantes cabe somente discutir os méritos do projeto tal como apresentado e aderir à intenção legislativa ou rejeitá-la através do voto. O membro do legislativo que pretende a modificação da intenção legislativa deve fazê-lo através da apresentação de uma emenda, cuja própria intenção comunicativa, tal como apresentada pelo autor da emenda, também deverá claramente comunicada aos demais membros do legislativo a fim de que eles possam identificar de que modo a intenção institucional legislativa será modificada e, assim, de igual modo, tomar uma decisão informada sobre aderir ou não à intenção apresentada através do voto. E o mesmo ocorre, ainda, com o veto do chefe do Executivo, como já discutido anteriormente.

Dessa forma, demonstra-se a improcedência de argumentos contra a intenção legislativa cujo fundamento se encontra numa suposta impossibilidade da própria constituição da intenção legislativa em razão da diversidade e multiplicidade de membros do órgão legislativo. Como visto acima, em razão da missão institucional desse órgão, ele é

65 normativamente arquitetado precisamente para que o produto da sua atividade seja coerente e racional, com uma intenção legislativa compreensível.