LES REFERES D’URGENCE

263. La consécration législative de ces trois procédures n’est pas à regretter car, selon Monsieur le Professeur R. CHAPUS, « ces référés intéressent [...] tant les garanties

fondamentales d’exercice des libertés publiques dont la détermination est réservée à la loi [en vertu de l’article 34 de la Constitution], que le respect des droits de la défense, tels qu’ils résultent des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République »³⁹⁵. La réforme opérée par la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives laissait entrevoir des marges de progression pour la justice administrative. Cette transformation des procédures de référé a entrainé de nombreuses difficultés d’interprétation dues notamment aux formulations généralistes employées par le législateur et à l’absence de définition des conditions utilisées.

Il appartenait donc au juge des référés de signaler dans ses premières ordonnances rendues en la matière tous les points appelant une clarification en fournissant une interprétation du texte de la loi. Ensuite seulement, il lui revenait de déterminer les critères de son intervention au titre de ces différentes procédures.

Mais le juge des référés ne s’est pas arrêté à ces seules constatations. En effet, il a utilisé le flou entourant son office afin de le faire évoluer tout en jouant un rôle prépondérant dans la détermination et l’infléchissement de ces conditions d’intervention.

264. L’octroi des référés d’urgence est subordonné à la réunion de deux types de conditions. Il s’agit d’une part de la condition d’urgence qui est une exigence commune et inhérente aux trois référés d’urgence institués par la réforme du 30 juin 2000 (§1), et d’autre part de conditions spécifiques à chaque procédure (§2)

395R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2008, 13èmeéd., n° 1536.

§1 – LA CONDITION D’URGENCE : CONDITION A LA FOIS COMMUNE ET PROPRE A CHAQUE REFERE

265. Monsieur le Professeur P. CHRETIEN dit à propos du terme « urgence » qu’il « est emblématique, évocateur de tout ce qui caractérise la réforme opérée par la loi du 30

juin 2000. [...] Il n’est toutefois pas univoque et l’on pourrait sûrement tout autant parler au pluriel de notions d’urgence. En lui se mélangent deux sens très différents, ayant chacun leur propre objet et désignant finalement deux grands domaines de l’urgence : d’abord, celui qui vise tous les aspects de la procédure mise en œuvre précisément par « le juge des référés statuant en urgence » ; ensuite, celui qui constitue l’une des conditions d’intervention de ce même juge. Les deux sont liés »³⁹⁶.

Ainsi, l’urgence domine toutes les procédures du livre V par le biais de l’article L. 511-1 du Code de justice administrative qui dispose que « le juge des référés [...] se prononce

dans les meilleurs délais », mais en aucun cas elle ne doit être confondue avec l’urgence

comme condition commune aux référés du Titre II de ce même Livre, condition qui se trouve enserrée au sein d’une notion cadre (A) du fait de sa généralité, mais qui sera appréciée en fonction de la procédure envisagée (B).

A – Une notion cadre

266. Le Code de justice administrative prévoit que l’intervention de l’office du juge des référés d’urgence ne pourra avoir lieu que si, entre autre, la condition d’urgence est remplie, sans pour autant la définir. En effet, c’est « lorsque l’urgence le justifie et qu’il

est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » que le juge des référés peut ordonner la suspension de la

décision litigieuse³⁹⁷. De même, ce n’est que « saisi d’une demande en ce sens justifiée par

l’urgence » qu’il peut ordonner une mesure sauvegardant une liberté fondamentale³⁹⁸. Et c’est uniquement « en cas d’urgence » que le juge est susceptible de prononcer des mesures conservatoires³⁹⁹.

396P. CHRETIEN, La notion d’urgence, RFDA, 2007, p. 38.

397Article L. 521-1 CJA concernant le référé-suspension.

398Article L. 521-2 CJA concernant le référé-liberté.

399Article L. 521-3 CJA concernant le référé-conservatoire.

Madame F. FOULETIER a souligné que « l’exigence nouvelle de l’urgence est ambiguë.

Le législateur n’en donne aucune définition. Sa reconnaissance sera donc soumise à l’appréciation subjective de la juridiction »⁴⁰⁰.

267. Le législateur a ainsi préféré laisser le juge administratif des référés libre de son interprétation en ne définissant pas lui-même cette notion mais en lui laissant le soin de la délimiter (1), tout en mettant en corrélation le rôle de cette condition avec l’esprit de ces procédures (2).

1 – La délimitation jurisprudentielle de la notion d’urgence

268. Selon Monsieur Y. STRICKLER, « le point commun de toutes les tentatives

d’approche de la notion d’urgence est de mettre l’accent sur les conséquences dommageables qui résulteront d’une absence de réaction en temps utile »⁴⁰¹.

De plus, « urgence » et « rapidité » ne doivent pas être confondues ; ce qui explique que l’urgence ne sera pas retenue dans l’hypothèse où la situation émane du requérant⁴⁰², mais qu’elle sera caractérisée si le préjudice est suffisamment grave⁴⁰³. Dans le cadre du référé-liberté, le Conseil d’Etat met en évidence le risque accepté par la société demandant l’expulsion de squatteurs d’un immeuble dont elle est propriétaire, dans la mesure où les dirigeants savaient à la date de l’acquisition du bien, qu’il était occupé par lesdits squatteurs⁴⁰⁴.

L’urgence ne peut donc s’apprécier qu’au regard des faits de l’espèce, des pièces du dossier, de l’instruction.

400M. FOULLETIER, La loi du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives, la révolution du référé-liberté, RFDA, 2000, spéc. p. 971.

401Y. STRICKLER, Urgence, in Dictionnaire de la Justice, L. CADIET (sous la dir.), éd. PUF, 2004.

402En matière de référé-suspension : CE, ord réf., 6 novembre 2003, Association AC ! et autres, n°261518, Rec. T. p. 921 pour la prise en compte de la diligence avec laquelle les requérants ont introduit des conclusions d’annulation dans l’appréciation de l’urgence.

En matière de référé-liberté, un retard imputable au demandeur dans la délivrance d’un passeport ne permet pas de caractériser l’urgence : CE, ord. réf., 9 janvier 2001, Deperthes, Rec. p. 1.

403CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815, Rec. p. 29 ; GACA, n°11 ; RFDA, 2001, p. 371, concl. L. TOUVET ; AJDA, 2001, p. 150, chron. M. GUYOMAR et P. COLLIN ; D., 2001, Jur. 1414, note B. SEILLER ; D., 2001, Jur. 2200, note R. VANDEMEEREN ; LPA, 12 février 2001, n°30, p. 10, note N. CHAHID-NOURAÏ et C. LAHAMI-DEPINAY ; RDP, 2002, p. 756, obs. C. GUETTIER.

Sur l’appréciation des conséquences financières d’une décision administrative : CAA Marseille, 9 juillet 2008, Société CEC+I, n°08MA02959.

404CE, ord. réf., 3 janvier 2003, Ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales contre

Société Kemy, Rec. T. p. 928, 931 ; AJDA, 2003, p. 342, note J.-P. GILLI.

Nous ne trouvons pas de définition de la notion d’urgence dans les différents articles relatifs aux procédures de référé dits « urgents ». Ce constat est valable pour l’ensemble des codes.

Ainsi, la rédaction de l’article 808 CPC fait référence aux « cas d’urgence » sans plus de précision. La juridiction judiciaire a dû caractériser l’urgence lorsqu’un retard dans la décision serait de nature à compromettre les intérêts du demandeur⁴⁰⁵, sauf si le retard lui incombe.

Mais la jurisprudence civile a très vite affaibli cette condition. Dans un premier temps, la Cour de cassation a laissé cette notion à l’appréciation souveraine des juges du fond, qui doivent la vérifier au besoin d’office⁴⁰⁶. Ainsi, le contrôle de le Cour de cassation porte sur la motivation de l’urgence plus que sur la violation du texte l’imposant comme condition. Dans un second temps, cette condition est devenue une présomption par le simple fait de l’existence d’un autre élément. Par exemple, pour l’alinéa 2 de l’article 9 du Code civil, « l’atteinte à l’intimité de la vie privée » doit être complétée par la démonstration de l’existence de l’urgence afin que ce juge puisse intervenir. Or, la Cour de cassation a considéré que « la seule constatation de l’atteinte au respect dû à la vie privée et à l’image

par voie de presse caractérise l’urgence et ouvre [donc] droit à réparation »⁴⁰⁷. L’urgence correspond donc à la mise en péril des intérêts d’une des parties.

269. L’urgence est donc susceptible de variantes tant dans ses formes que dans son intensité.

Toutefois, cette notion est appréciée de façon souple par le juge, ce qui lui octroie une marge de manœuvre importante et lui permet d’avoir une approche subjective de la condition d’urgence.

270. Les effets de l’urgence se retrouvent notamment dans les modifications des règles de procédure, comme notamment en matière de contradictoire.

Ainsi, la notion d’urgence introduit des règles de procédure dérogatoire, permettant au juge d’agir aussi vite que la situation le requiert.

405TGI Paris, ord. réf., 6 janvier 1983, Gaz. Pal. 1983 1. somm. 40.

406Cass. Civ. 3ème, 22 avril 1966, Bull. Civ. III, n°189.

407Cass. Civ. 1ère, 12 décembre 2000 ; LPA, 2 février 2001, note E. DERIEUX. Ou encore, Cass. Civ. 1ère, 20 décembre 2000 ; D., 2001, p. 872 et 885 ; JCP. G., 2001, 10448, concl. J. SAINTE-ROSE, note J. RAVANAS.

271. Devant la juridiction civile, l’instruction sera plus souple avec notamment les procédures à jour fixe.

De plus, pour l’hypothèse du référé d’heure en heure, l’article 486 CPC dispose que « le juge s’assure qu’il s’est écoulé un temps suffisant entre l’assignation et l’audience

pour que la partie assignée ait pu préparer sa défense ». Toutefois, l’appréciation de

la durée sera une appréciation souveraine du juge du fond⁴⁰⁸.

Cette position de la juridiction civile se rapproche de la position du Conseil d’Etat qui a posé le principe selon lequel le juge vérifie si le défenseur a eu un délai suffisant pour répondre au mémoire du requérant⁴⁰⁹.

Monsieur N. CAYROL⁴¹⁰ dit, à propos de l’urgence dans les référés civils, que c’est un standard, « c’est-à-dire une notion connue a priori par intuition, c’est-à-dire une notion

ouverte dont la compréhension est toujours relative aux applications qui en sont faites et qui vaut précisément parce qu’elle n’est pas enfermée dans une définition réelle ».

272. Les procédures communautaires de référé ne sont pas plus prolixes quant à cette notion d’urgence. Cette condition est présente dans les procédures de référé sans pour autant être définie. Ainsi que ce soit l’art 242 CE⁴¹¹ organisant la procédure du sursis à exécution devant la Cour de justice des communautés européennes ou l’art 243 CE sur la prescription de mesures provisoires, il est précisé que les circonstances de l’affaire doivent permettre aux juges d’établir l’urgence à prononcer la mesure sollicitée.

Ce fut, comme pour les procédures administratives et civiles de référés, aux juges de mettre en place une définition de l’urgence, permettant de ne pas faire entrer tout et n’importe quoi dans cette notion.

La Cour a donc précisé, dès les années quatre-vingt, que « le caractère urgent d’une

demande [...] doit s’apprécier par rapport à la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la

408Cass. Soc., 14 janvier 1988, Bull. Civ. V n° 67.

409 CE, Sect., 29 janvier 2003, Ville d’Annecy, n° 247909, Rec. p. 4 avec concl. L. VALLEE ; BJCL, 04/2003, p. 297, obs. M. GUYOMAR ; RFDA, 2003, p. 961, note A. POTTEAU ; JCP A., 2003, 1190, p. 232, comm. C. BROYELLE et n°29, 1687, note O. DUBOS ; RGDIP, 2003-2, p. 504, note A. GESLIN ; AJDA, 2003, p. 204, obs. M.-C. DE MONTECLER ; DA, 2003, chron. 9, étude C. GAUTHIER, comm. 81, note V. TCHEN ; EDCE, 2004, p. 37 ; JCP G., 2003, I, 138, chron. L. LEVOYER, n° 2 ; JCP G., 2003, IV, 2323 et 2324, chron. M.-C. ROUAULT ; RDP, 2004, p. 545, note X. DUPRE DE BOULOIS ; RFDA, 2003, p. 414.

410N. CAYROL, Référé civil, Rép. Pr. Civ., Dalloz, avril 2006.

411Cette procédure est identique à celle du référé-suspension administratif.

partie qui sollicite la mesure provisoire »⁴¹². Le préjudice pourra être actuel ou futur dès lors qu’il est certain.

273. Nous ne pouvons que constater que la notion d’urgence – bien que présente dans de nombreuses procédures, notamment de référés, comme étant une condition d’octroi des mesures sollicitées – n’a été en aucun cas définie dans les différents articles l’utilisant. Ce fut à chaque fois le juge qui, par le biais de l’exercice de son office, a contribué à délimiter cette notion que nous pouvons considérer comme une notion cadre dont les caractéristiques essentielles sont qu’elle entraîne la mise en place de règles procédurales dérogatoires et qu’elle est – en général – reconnue quand le préjudice s’avère grave et irréparable.

2 – Le rôle de la notion d’urgence

274. Le rôle de cette notion est parfaitement éclairé par l’article L. 522-3 du Code de justice administrative : « lorsque la demande ne présente pas un caractère d’urgence [...],

le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée ».

L’urgence de la situation justifie donc que le juge statue sur la demande dont il est saisi, et, s’il y a lieu, qu’il prononce les mesures propres à faire cesser le trouble.

275. Le juge doit donc faire la différence entre le litige qui appelle une réponse rapide, « urgente », et celui qui peut attendre une solution prononcée par le juge du fond, solution intervenant dans un laps de temps plus important.

Que l’on soit en référé administratif ou civil, le fait pour le défendeur de nier l’urgence de la situation, c’est contester la saisine du juge des référés.

Ainsi, lorsque l’affaire soumise au juge ne présente aucun caractère d’urgence, la requête n’entre manifestement pas dans l’office de ce juge ; l’appréciation de l’urgence étant laissée à l’appréciation souveraine du juge des référés qui doit formellement la constater.

276. Dans le cadre des référés civils, la modification des textes – notamment la disparition de cette condition comme ce fut le cas pour les articles 145 et 809

412CJCE, ord. réf., 17 janvier 1980, Fratelli Pardini, aff. 809/79, Rec. CJCE p. 139 ; CJCE, ord. réf., 9 juillet 1986, Espagne et Conseil c/ Commission, aff. 119/86, Rec. CJCE p. 2241.

alinéa 1^er CPC – a participé à l’affaiblissement de cette notion et notamment de son rôle. L’urgence semble tendre à recouvrir uniquement la protection des droits incontestables⁴¹³.

277. Dans le cadre des référés administratifs d’urgence, la notion d’urgence est une condition intrinsèque de ces procédures. En effet, le contentieux administratif lui fait une place importante en lui confiant un rôle d’aiguillage des requêtes et influe donc leur répartition entre le juge des référés et le juge du fond.

En l’absence d’urgence, toute demande visant un acte administratif ne pourra faire l’objet que d’un recours au fond. A l’inverse, dès lors que l’urgence est présente et caractérisée, le requérant pourra orienter sa démarche vers une procédure d’urgence.

B – L’appréciation de l’urgence en tant que condition d’octroi des mesures de référé 278. Depuis la loi du 30 juin 2000, même si la condition d’urgence est commune aux trois procédures de référé en urgence, qu’elle peut être considérée comme une notion cadre, et que la méthode d’appréciation utilisée par le juge est la même, les solutions retenues ne peuvent pas être transposables d’une procédure à l’autre.

Mais, il « appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, objectivement et

globalement compte tenu des justifications fournies par le requérant et des éléments produits par le défendeur, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que […] l’exécution de la décision soit suspendue »⁴¹⁴.

279. L’exercice de l’office du juge des référés d’urgence a conduit à mettre en place, dans le cadre de l’examen de la condition d’urgence, une appréciation dichotomique se répartissant entre une appréciation concrète (1) et une appréciation globale (2).

L’étude de la jurisprudence en matière d’urgence révèle une absence d’unicité de la notion d’urgence (3).

413J.-H. ROBERT, Les sanctions prétoriennes en droit privé, Th. Paris II, 1972, spéc. p. 80.

414 TA Besançon, ord. réf., 12 février 2008, Société CBS, n°800115 ; JCP A., 2008, n°14, 2075, comm. F. LINDITCH.

1 – Une appréciation concrète et assouplie de l’urgence : un triptyque dégagé par l’exercice de l’office du juge des référés statuant en urgence 280. Cette appréciation concrète de l’urgence – en matière de référé-suspension⁴¹⁵ ou de référé-liberté⁴¹⁶ – repose sur des éléments communs, comme pour le référé-conservatoire.

281. Les éléments de nature à établir l’urgence se retrouvent au sein d’un triptyque regroupant :

 l’attitude du demandeur (a),

 la prise en compte de l’acte ou du comportement litigieux permettant la mise en place de la présomption d’urgence (b),

 les éléments versés au dossier (c).

a – L’attitude du demandeur

282. L’article R. 522-1 du Code de justice administrative prévoit que le demandeur doit faire état d’éléments concrets de nature à caractériser l’urgence⁴¹⁷.

En matière de référé-suspension, la condition d’urgence n’est pas remplie lorsque « la

société a refusé sans motif pertinent les propositions d’aménagement susceptibles de pérenniser son exploitation et que l’intérêt public plaide en faveur d’une réalisation rapide de l’opération d’aménagement »⁴¹⁸, ou encore compte tenu des dates d’introduction par le demandeur du recours pour excès de pouvoir et de la demande de suspension⁴¹⁹.

415Arrêt de principe : CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, précité : « il

appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue ».

416CE, ord. réf., 23 mars 2001, Société Lidl, n° 231559, Rec. p. 145 : « qu’à cet égard, la société requérante

aussi bien en première instance qu’en appel s’est bornée à faire état "d’une situation particulièrement dommageable" sans apporter, en particulier au cours de l’audience du 22 mars 2001, le moindre élément concret d’appréciation ».

417En matière de référé-liberté : voir notamment CE, ord. réf., 23 mars 2001, Société Lidl, précité ou encore CE, ord. réf., 26 mars 2001, Association Radio 2 couleurs, n° 231736, Rec. T. p. 1134 ; CE, 18 février 2005,

Launay, n° 277579.

En matière de référé-suspension : CE, ord. réf., 25 avril 2001, Polytech Silimed Europe Gmbh.

418CE, ord. réf., 3 avril 2006, SA Placoplâtre, n°291023, Rec. p. 181,

419 CE, 13 octobre 2003, Société Ekima international, n°257365, Rec. T. p. 918, AJDA 2004, p. 47 : « Considérant que, pour estimer qu’il n’y avait pas urgence à suspendre les effets de la décision en date du

Même chose pour la procédure des articles L. 521-2 et L. 521-3 du Code de justice administrative, des délais trop longs entre la contestation et la mesure litigieuse, et ce en l’absence d’éléments nouveaux de nature à caractériser l’urgence, font qu’il n’y a pas lieu pour le juge des référés de prononcer des mesures conservatoires⁴²⁰. Ainsi, en matière de référé-liberté, le requérant se prévalant d’une situation d’urgence, qui lui est imputable du fait de sa négligence, ne verra pas cette situation d’urgence reconnue par le juge du référé⁴²¹.

Le juge des référés s’attardera avant tout à examiner l’origine de cette urgence, car il rejettera toute demande où la situation d’urgence relèverait du requérant lui-même⁴²². L’office de ce juge n’est pas de pallier les défaillances des requérants.

Par conséquent, le requérant avant de saisir le juge des référés doit s’interroger sur le point de savoir si oui ou non, il y a adéquation entre la date de prise de l’acte litigieux et la date de la saisine envisagée ; afin de pouvoir caractériser l’urgence et non de la voir contestée par le juge ou la défense au regard du délai de prise de décision pour introduire la requête.

283. Le comportement du requérant n’est pas le seul élément à être pris en compte, l’incidence de l’acte ou du comportement litigieux aura un rôle important dans la caractérisation de l’urgence. En effet, dans certaines hypothèses, l’urgence sera présumée.

15 mai 2002 par laquelle le préfet de Seine-Saint-Denis avait implicitement refusé d’accorder à la SOCIETE EKIMA INTERNATIONAL le renouvellement de la dérogation dont elle était titulaire jusqu’au mois de février 2002 en vue de l’ouverture dominicale du magasin « But » d’Aulnay-sous-Bois, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a relevé que cette société, qui avait attendu près d’une année avant de le saisir, n’établissait pas que l’éventuelle disparition des recettes liées à l’ouverture le dimanche portait une atteinte grave à ses intérêts ».

420En matière de référé-conservatoire : CE, ord. réf., 9 décembre 2002, Syndicat national unifié des impôts,