Ce chapitre questionne l’organisation administrative de l’État et le rôle des pouvoirs publics au regard des espaces fragiles ou défavorisés. Il vise à comprendre dans quelle mesure l’Etat intervient dans ces espaces et si son organisation territoriale permet de répondre aux enjeux rencontrés. Une attention particulière est portée aux espaces ruraux, davantage étudiés dans la suite de ce travail, car principales cibles des maisons de santé (Partie 2).
2.1 L’organisation administrative de l’Etat
La France a une organisation territoriale hiérarchisée et centralisée depuis le niveau national aux jusqu’aux régions, départements, arrondissements, cantons et communes.
2.1.1
Les différents niveaux de l’organisation administrative
Les régions ont acquis leur statut de collectivités territoriales avec un pouvoir autonome en 1982, grâce à la loi du 2 mars 1982 relative « aux droits et libertés des communes départements et régions ». Elles sont l’aboutissement de circonscriptions expérimentales : les circonscriptions de planifications définies en 1956, puis des circonscriptions d’actions régionales de 1960 (Rey, 1989). Initialement 22 en métropole, elles fusionneront en 13 nouvelles régions fin 2015.
Les départements ont été créés en 1789 et remplacent les anciennes provinces. Leur délimitation géographique repose sur la distance au chef-lieu de département qui devait être accessible dans la journée (Rey, 1989). Ils sont au nombre de 101, dont 96 en métropole.
L'arrondissement est une circonscription administrative de l'État, subdivision du département dont les représentants sont les députés et le chef-lieu la sous-préfecture lorsqu’il n’est pas le chef-lieu d’un département. Les arrondissements sont découpés en 2 054 cantons.
Si la commune est la plus petite subdivision administrative française, elle est aussi la plus ancienne,, instituée dès 1789 elle connaîtra un début d'autonomie avec la loi du 5 avril 1884. Elle succède aux villes et paroisses du Moyen-Age. On dénombre 36 682 communes en 2010 en France métropolitaine et ultra-marine.
2.1.2
Collectivité territoriales, collectivités locales, territoires de
projets et « mille-feuille »
Les collectivités locales désignent l’ensemble formé par les collectivités territoriales (terme consacré par la Constitution pour les communes, départements et régions) et les groupements de communes
Partie 1. Chapitre 2. Les pouvoirs publics face à certaines inégalités spatiales
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à fiscalité propre (métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes, syndicats d’agglomération nouvelle) (DGCL, 2014).
Les Établissements Publics à Caractère Intercommunal (EPCI) correspondent à des territoires de projets, il s’agit de communes qui se sont regroupées volontairement afin de partager des compétences. Le périmètre, d’un seul tenant et sans enclave est arrêté par le préfet. Ils sont au nombre de 2 145 au 1er janvier 2014, ce qui représente 99,8 % des communes et 96,4 % de la population (DGCL, 2014). Les EPCI peuvent aussi correspondre à des cantons, des regroupements de cantons ou à de simples regroupements de communes. Il s’agit d’un des principaux changements dans la structure administrative locale des deux dernières décennies (Desjardin, 2014). A ces collectivités s’ajoutent notamment 9 720 syndicats intercommunaux à vocation (SIVU), 1 302 à vocation multiples (SIVOM) en 2012 (Lavoisier, 2014).
Les territoires de projet sont « l'espace économique, social et physique sur lequel un projet de
territoire s'élabore. Organisé, il est en capacité de contractualiser sur un projet global avec les autorités chargées de l'aménagement et du développement territorial ». Les Pays en sont un
exemple : relancés par la loi Pasqua du 4 février 1995 (Merlin, 2007), ils « présentent une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale ». Ils élaborent une charte de pays qui exprime « un projet de développement durable du pays et prend en compte les dynamiques locales porteuses de développement, notamment en matière touristique ».
L’organisation administrative française se complexifie aussi selon les champs d’intervention, avec des circonscriptions à caractère dérogatoire : les zones de défense et de sécurité, les juridictions interrégionales spécialisées, les directions interdépartementales des routes, les directions interrégionales des mers ou encore les massifs et bassins (Cour des comptes, 2013). L’Education Nationale ou encore la santé ont aussi leurs zonages comme les Schémas Régionaux d’Organisations des Soins (SROS) qui varient d’une région à l’autre (Coldefy et Lucas, 2010). Ces caractéristiques qui aboutissent à des enchevêtrements de circonscriptions, valent à l’organisation de l’État les qualificatifs de « mille-feuille administratif », « mille-feuille territorial » (Duprat, 2012), « labyrinthe
bureaucratique » (Rey, 1989), de « mosaïque territoriale » (Beauchard, 2003) ou d’une France
« championne du monde de la subdivision infraétatique » (Amat-Roze, 1991).
2.1.3
Les ajustements apportés à l’organisation administrative : entre
décentralisation et immobilisme
Afin de donner plus de poids et de pouvoirs aux collectivités locales, un mouvement de décentralisation a été amorcé dans les années 1980. La première étape de décentralisation en 1982 a consisté en la création d’un échelon politico-administratif, la région, dont les compétences dévolues par l’État s’inscrivaient dans une meilleure adaptation aux réalités économiques contemporaines. Elle supprime la tutelle de l’État, l’exécutif étant transféré des préfets aux présidents des instances régionales. Deux lois suivront en 2003 et porteront sur le transfert des compétences aux communes, départements et régions. Il s’avère que cette décentralisation a en fait pris deux formes : un transfert de compétences, mais aussi un transfert de gestion (Cour des comptes, 2013).
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Une deuxième vague de décentralisation aura lieu avec les lois de 2003 et 2004 garantissant l’autonomie financière des collectivités territoriales. Néanmoins cela est vu par certains comme un moyen d’affaiblir l’échelon régional, le rendant relais de politique et d’actions nationales dont l’État veut se débarrasser (Morel, 2006). Pour autant, l’acte III de la décentralisation et la réforme territoriale a créé les métropoles, et aussi une nouvelle délimitation des régions qui seront désormais 13 avec des pouvoirs renforcés.
Certaines critiques sont toutefois apportées à ce mouvement de décentralisation, estimant qu’il est inabouti ou inadapté à certains enjeux territoriaux. Ainsi, à l’exception des régions, la décentralisation ne s’est pas accompagnée d’une restructuration et de la carte des collectivités territoriales, faisant de la France un cas particulier en Europe (Cour des comptes, 2013).
Parallèlement, l’organisation administrative apparait ancienne et inadaptée face aux changements qui ont lieu depuis sa mise en place : mobilité, exode rural et urbanisation, métropolisation, attractivité des littoraux, progrès techniques (Cour des comptes, 2013 ; Lévy, 2013). Pour répondre à une partie de ces changements sociétaux, l’État a adapté le maillage territorial de certaines institutions, comme la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP), ou fait appel à des opérateurs et des agences. A l’inverse, on observe une certaine rigidité de l’organisation administrative. Par exemple, les arrondissements et sous-préfectures n’ont pas été remis en question alors qu’ils ont été profondément affectés par les mutations démographiques et économiques du pays. Une part de leurs fonctions traditionnelles leur ont été retirés et leur environnement institutionnel et administratif a été significativement transformé : décentralisation, développement des intercommunalités et des agences et opérateurs publics, réorganisation des services départementaux et régionaux de l’État (Cour des comptes, 2013).
Pour certains, cette rigidité est alimentée par l’organisation territoriale actuelle qui empêche tout ajustement entre les structures politiques et la dynamique des espaces, entrainant une « dictature du passé sur le présent » (Lévy, 2013). Ainsi, « on y trouve la sanctuarisation des territoires
communaux, protégée par l’appui des conseils généraux, […] A ces deux niveaux s’ajoute celui, puissant, de l’arrondissement, dont les élus, vus par leurs électeurs comme de véritables maires de pays « ruraux », sont quand même aussi des députés qui votent les lois […]. Enfin, le Sénat, qui a longtemps fonctionné comme lobby girondin de défense de ces trois échelons, possède quelques moyens d’éviter toute inflexion incontrôlée ».
2.2 L’aménagement du territoire
Face aux déséquilibres au sein du territoire, les pouvoirs publics ont mis en place des politiques et des outils, dans le cadre de l’aménagement du territoire.
2.2.1
Les enjeux de l’aménagement du territoire
L’aménagement du territoire est « l’action et la pratique de disposer avec ordre à travers l’espace
Partie 1. Chapitre 2. Les pouvoirs publics face à certaines inégalités spatiales
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de communication qu’ils peuvent utiliser, en prenant en compte les contraintes naturelles, humaines et économiques, voire stratégiques » (Merlin, 2007). Il peut se décliner au niveau local, régional ou
national (Brunet, 2005). Il consiste, entre autres, à valoriser le potentiel de certains espaces (montagnes, littoraux, terroirs, etc.), ou à en favoriser certains en pratiquant une politique de discrimination positive (quartiers défavorisés, espaces ruraux enclavés, etc.), ou encore à limiter les effets des agglomérations (villes nouvelles, métropoles d’équilibre).
Le milieu urbain qui fait l’objet d’une politique de la ville depuis 1958, cible désormais des quartiers prioritaires notamment les Zones Urbaines Sensibles (ZUS), les Zones Franches Urbaines (ZFU) ou encore les Zones d’Éducation Prioritaires (ZEP). Par ailleurs, cette géographie prioritaire a connu un profond changement depuis 2013 avec la division par deux du nombre de zones prioritaires, la fusion des dispositifs préexistants, la définition à partir d’un seul critère (revenu médian) et un zonage innovant (carreaux), permettant notamment d’inclure nouvellement des quartiers de villes rurales pauvres à l’image de Guéret.
Le milieu rural a fait l’objet de nombreuses politiques dans le cadre de la protection de l’environnement ou dans la revitalisation des territoires ruraux avec notamment les zones de revitalisation rurale (ZRR), ou les pôles d’excellence rural (PER). Les littoraux et les zones de montagnes ont été l’objet de grands aménagements impulsés par l’État, à l’instar des stations de ski des Alpes et des stations balnéaires du Languedoc Roussillon créées ex-nihilo. L’aménagement concerne également les grandes infrastructures de transports d’intérêt nationales telles que les aéroports ou les lignes à grande vitesse (LGV).
2.2.2
Des outils de l’aménagement du territoire
L’aménagement du territoire ne peut se concevoir sans zonage. Celui-ci est très utilisé comme l’illustrent les différentes politiques évoquées ci-dessus, mais aussi dans l’urbanisme avec, par exemple, les Zones d’Aménagement Concerté (ZAC) (Merlin, 2007).
Le zonage est souvent sujet de polémiques ou de querelles entre acteurs. Le terme « recouvre
plusieurs acceptions et met sur le même plan une situation donnée (la répartition des zones), un instrument spécifique (le découpage du territoire) et son utilisation par différents types d’acteurs – que ce soit dans l’intérêt commun ou à des fins partisanes » (Vieillard-Baron, 2009). L’utilisation du
zonage comme outil de ciblage de politique de discrimination positive peut s’avérer dans certains cas contre-productif. Des limites apparaissent pour les zones urbaines défavorisées (« deprived areas ») : de court terme elles sont trop sujettes aux changements de politiques, elles n’arrivent pas à atteindre les populations ciblées, peuvent engendrer une stigmatisation des zones, ne s’attaquent pas aux racines des problèmes qui ne relèvent pas de la zone mais davantage du niveau sociétale et enfin malgré ces politiques, les zones défavorisées le demeurent (Thomson, 2008). En France, on déplore que le zonage puisse « isoler un morceau de territoire en fonction de caractéristiques
morphologiques, sociales ou économiques en l’érigeant de la sorte en lieu exemplaire d’un problème ou de la mise en œuvre de la réponse politique » (Wachter et al., 2000) et ainsi créer des effets
pervers. Ce fut le cas pour certains auteurs dans les Zones d’Education Prioritaire qui ont conduit à des stratégies de contournement des établissements concernés (Vieillard-Baron, 2009), ou plus
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généralement les zonages avec des exonérations fiscales ont pu conduire à des effets d’aubaines (Cours des comptes, 2013). Par ailleurs, le zonage, pose la question du niveau d’intervention adéquat et constitue un enjeu méthodologique important pour les aménageurs et les géographes, dont il sera question dans la deuxième partie.
Le territoire est également un outil mobilisable pour l’aménagement. Reconnu depuis la Loi du 25 juin 1999 d'Orientation sur l'Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADDT) à travers sa fonction fédératrice des acteurs locaux et des institutions, notamment au travers des territoires de projet comme les pays ou communautés d’agglomération, il constitue une alternative intéressante de concertation, vis-à-vis des échelons de gestion (Moine, 2008).
2.2.3
Les limites de certaines politiques d’aménagement du territoire
Les politiques d’aménagement du territoire ne sont pas toujours évaluer, bien que certaines comme les PER ou les ZFU l’aient été (Assemblée nationale, 2012). Concernant les espaces ruraux, il est déploré que les dispositifs les ciblant ne soient pas d’une grande efficacité et soient éparpillés sans appréhension globale des difficultés de la ruralité (Bertrand, 2014).L’aménagement du territoire tel qu’il est mené suscite des critiques de plusieurs ordres (Wachter et
al., 2000). Les interventions spatiales séparent milieu urbain et rural alors qu’ils sont de plus en plus
articulés parce que les transformations de la fin du siècle (uniformisation des modes de vie, explosion de la mobilité motorisée, amélioration de l’accessibilité et extension de la périurbanisation) ont largement contribué à redéfinir les rapports urbain/rural. Des auteurs considèrent ainsi ces deux espaces comme « les sous-ensembles d’une même société vivant dans des espaces organisés de
manière distincte et offrant des aménités et attractivités ayant leur propre valeur […] chaque type de territoire exerçant les rôles pour lesquels il est le mieux adapté». Enfin, pour d’autres auteurs,
l’aménagement du territoire tel qu’il est pensé entretient une forme d’injustice territoriale, qui « a
consisté non à aménager au mieux l’espace français mais à conforter politiquement ses périphéries, à leur proposer des boucs émissaires pour expliquer leurs difficultés plutôt que de leur proposer des outils de développement » (Lévy, 2013).
Néanmoins, l’aménagement constitue un mode particulier d’action publique dans la mesure où l’État impulse, alors qu’il est souvent déploré un décalage dans le temps entre les mutations de la société (progrès techniques, peuplement …) et les transformations de l’appareil administratif de l’État (Cour des comptes, 2013).
2.3 L’impact de l’organisation administrative ou des réformes
de l’État : l’exemple des zones hyper-rurales et de la révision
générale des politiques publiques
L’aménagement du territoire et l’organisation administrative ont vocation à permettre une cohésion territoriale. Pour autant, la cour des Comptes (2012) note que l’action publique, supposée combattre
Partie 1. Chapitre 2. Les pouvoirs publics face à certaines inégalités spatiales
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ces inégalités, les a accentuées sur bien des aspects, comme cela a notamment pu être observé dans certains espaces ruraux.
Le rapport Bertrand (2014) illustre les principaux points de blocage observés dans les espaces « hyper-ruraux » et qui conduisent à une « accumulation persistante de handicaps dont la plupart ne
relèvent pas de la fatalité mais de choix de société, assumés ou non » :
- « la décentralisation a pu conduire à une hyper-centralisation préjudiciable à l’hyper-ruralité,
au profit des grandes villes, agglomérations et capitales régionales.
- La mise en capacité de l’hyper ruralité est entravée par l’insuffisance du déploiement des
services de santé, la téléphonie mobile, Internet et les services et infrastructures de transports.
- L’inflation continue des normes, régulièrement dénoncée, l’alourdissement des procédures et
donc des charges incompressibles pour y faire face, la technicité de l’ingénierie administrative, technique, financière, juridique… est globalement hors d’atteinte des compétences et des moyens de l’hyper-ruralité.
- La réorganisation territoriale des services de l’État s’est globalement faite au détriment des
territoires hyper-ruraux.
- Faute de reconnaissance de l’hyper-ruralité à ce jour, aucun dispositif spécifique n’existe en sa
faveur. Les ZRR et les PER dont elle bénéficie n’ont pas montré de grande efficacité.
- Santé, Internet et téléphonie sont 3 fondamentaux d’avenir pour l’hyper-ruralité et sont en
l’état maltraités par l’action publique »
A ces difficultés, s’ajoutent des politiques et réformes menées de manière cloisonnée, ou « en silo » selon des domaines propres, nuisant à des visions plus transversales. Comme cela a pu être illustrée lors de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) (De Legge, 2011). Ce manque de cohérence peut aboutir à des situations où des espaces cumulent des disparitions ou des refontes de services publics, auxquelles il convient d’ajouter les effets en cascade qu’ont ces restructurations sur les territoires locaux (immobilier, économie, fermeture de classes, fermeture de services dépendants, etc.), illustré par l’exemple de Joigny. Les domaines concernés sont notamment la défense, les restructurations hospitalières, la carte judiciaire et la sécurité.
Encadré 2 - Un exemple d’une ville rendue fragile par les restructurations de la RGPP
Joigny, petite ville de 11 000 habitants, située dans l’Yonne, a connu une succession d’événements consécutifs à la RGPP qui ont grandement fragilisé la commune. Les détails sont particulièrement bien explicités dans le rapport du sénateur de Legge (2011), mais la situation peut être résumée ainsi : « La ville a perdu […] 500 emplois, du fait de la réforme des cartes hospitalière, judiciaire et de
la défense, de la reconfiguration des forces de police et de gendarmerie, ainsi que de l’évolution des effectifs au lycée et au collège, à Pôle emploi, au Trésor public et à EdF-GdF ». Cet exemple, bien que
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2.4 Discussion
Les exemples pris illustrent que l’action ou l’organisation de l’état peuvent apporter des effets positifs dans certains territoires, mais aussi renforcer des inégalités existantes comme dans les espaces hyper-ruraux.
Par ailleurs, certains dispositifs peuvent conduire à des effets pervers. Ils ne sont pas toujours efficaces et dans certains domaines peuvent manquer d’une cohérence globale. Il est souvent mis en avant l’importance de s’affranchir de ces limites et de faire reposer les politiques sur des visions plus globales, prenant en compte la spécificité des territoires (Bertrand, 2014 ; Bontron, 2013 ; Savignat, 2013). Par ailleurs, l’opposition systématique entre espaces urbains et ruraux peut également être discutée (cf. partie 2). Des études montrent par exemple les liens forts entre la performance économique des métropoles et la qualité de leur hinterland ruraux (Davezies et Talandier, 2013). D’autres actions spécifiques de l’Etat existent notamment au niveau régional. Par exemple, l’État contractualise avec chaque région dans le cadre des Contrats de Projet État-Région (CPER) pour une durée de 7 ans. Les deux parties s’engagent à co-investir dans les champs de la recherche ou d’infrastructures. L’Etat peut également agir spécifiquement, par exemple, en ciblant des espaces en grande difficulté économique, à l’instar du « Pacte Lorraine » où il co-investit plusieurs milliards d’euros avec la région dans le but « d’une reconquête industrielle, du redressement de l’économie et
du développement équilibré des territoires ».
Les chapitres suivants s’intéressent spécifiquement aux inégalités spatiales d’offre de soins et aux actions menées par les pouvoirs publics pour les résorber. Les maisons de santé sont un des dispositifs soutenus.
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