Les normes produites par les organisations régionales

Les organisations régionales des différents continents se sont plus ou moins investies dans le domaine du contrôle des exportations des armes et des BTDU et ont développé des normes régionales d’une densité très inégale.

En Afrique et en Amérique par exemple les normes régionales sont restreintes à certaines catégories d’armes qui soulèvent des problèmes majeurs de sécurité dans ces régions (les armes à feu en particulier) et sont limitées à des conventions ou à des positions communes régionales. En Europe au contraire les normes régionales en matière de contrôle visent une large gamme d’armes et de BTDU, s’appliquent à tous les États membres et à certains États tiers. Au Moyen Orient, les normes de contrôle se limitent au cadre de la Ligue des États arabes, alors qu’en Asie et dans le Pacifique, malgré des problématiques régionales majeures de prolifération et de trafic illicite des ALPC et des BTDU, il n’existe aucune règle commune en matière de contrôle des exportations d’armes et des BTDU.

Ces divergences s’expliquent peut-être plus par la diversité des degrés de structuration des organisations régionales que par une question de volonté. L’Union européenne a atteint un niveau d’organisation encore inégalé dans les autres régions malgré les tentatives de mimétisme et rares sont les organisations régionales qui ont su se doter de ses singularités.343 D’ailleurs, en dehors de l’Europe, le régionalisme n’a pas pour vocation principale le transfert de souveraineté au profit d’instances supranationales344. La majorité des organisations régionales s’est donc arrêtée à un mode de fonctionnement interétatique. La Communauté andine (CAN), avec un niveau d’intégration plus poussé, représente peut-être la seule exception.

Ce contexte a influencé le type de normes produites par ces organisations. Le droit régional en matière de contrôle est ainsi extrêmement hétérogène, avec la coexistence d’un régime européen dense et complexe (Sous-section 1) et de régimes extra-européens partiels (Sous- section 2).

343

M. BENLOLO CARABOT, « L’influence extérieure de l’Union européenne », in M. BENLOLO CARABOT, U. CANDAS, E. CUJO (Dir.), Union européenne et droit international. En l’honneur de Patrick Daillier, Edition Pédone, p. 64.

344

L. M. HAQUIN SAENZ, « Evolutions contemporaines du droit international, du concert des nations à la cacophonie des organisations régionales », in La régionalisation du droit international, Op. cit. p. 291.

Sous-section 1. Un régime européen dense et complexe

L’Europe tient une place majeure tant dans le domaine de la production des armes que dans celui du contrôle de leur commerce. C’est en effet en Europe qu’ont été élaborés les premières stratégies communes en matière d’armement et des BTDU et c’est là où existe le système de contrôle régional le plus avancé au monde. L’Europe joue aussi un rôle majeur dans le marché mondial de l’armement. Malgré un certain fléchissement dans les exportations au cours de la dernière décennie, six États membres de l’UE (la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Espagne, les Pays-Bas et l’Italie) figuraient parmi les dix plus grands exportateurs d’armes dans le monde sur la période 2014-2018. Selon les données du SIPRI, les exportations mondiales d’armes conventionnelles des pays membres de l’Union européenne s’établissent à 27% du total mondial en cette période. Les exportations françaises d’armes dans la région ont augmenté de 261% entre 2009-13 et 2014-2018, tandis que les exportations allemandes, italiennes et britanniques ont augmenté de 125%, 75 et 30%, respectivement345. 16% de la valeur des licences européennes d’exportations d’armements accordées en 2014 concernaient des transferts intracommunautaires alors que les exportations européennes vers le reste du monde ont représenté environ 25% du total mondial.

Les normes européennes en matière de contrôle ont pour origine non seulement l’Union mais aussi d’autres organisations régionales, et notamment l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE). Ces normes sont le fruit de stratégies différentes en fonction des objectifs et des pouvoirs des organisations qui les émettent. Si les normes de l’UE, contraignantes, visent un équilibre difficile entre communauté et souveraineté (§ 1), les normes de l’OSCE malgré (ou grâce à) leur nature non contraignante, ont une ambition globalisante (§ 2).

345

P. D. WEZEMAN, A. FLEURANT, KUIMOVANAN T. AND S. T. WEZEMAN, « Trends in international arms transfers, 2018 », SIPRI Fact Sheet, Mars 2019, p. 5.

§ 1. Le droit de l’UE en matière d’exportation d’armement et des BTDU : un équilibre difficile entre communauté et souveraineté

Les normes communautaires peuvent viser l’harmonisation des droits des États membres en certains domaines particuliers, dont celui de l’exportation des armes et des BTDU. Malgré cette ambition, les normes communautaires se heurtent parfois aux intérêts souverains des États membres entraînant un fractionnement normatif horizontal (A). Le droit communautaire en tant que lex spécialis est aussi en concurrence avec le droit international. Certaines normes universelles peuvent en effet empêcher l’application des actes de droit dérivé de l’UE dans les domaines de sa compétence exclusive, entraînant de fait un fractionnement normatif vertical (B).

A. Un fractionnement normatif horizontal

L’édification au sein de l’UE de normes communes en matière de contrôle des exportations d’armes et BTDU n’exclut pas un fractionnement normatif résiduel déterminé d’une part par une certaine flexibilité de ces normes, (1) et d’autre part par la possibilité d’un recours aux dérogations (2).

1. La flexibilité des normes européennes de contrôle

Les premières politiques à dimension européenne en matière de contrôle des exportations d’armement conventionnel furent mises en place au sein de la Coopération Politique Européenne346 (CPE).

La CPE était pour l’essentiel un organisme ad hoc pour la coordination des politiques étrangères des États membres et n’avait d’autre objectif que d’être un lieu de concertation sur « tout sujet de politique étrangère ayant un intérêt général » laissant une grande autonomie

346

C’est à la suite du Sommet de la Haye de 1969 et de l’adoption du Rapport de Luxembourg en 1970, au quel feront suite le rapport de Copenhague de 1973 et celui de Londres de 1981, que la CPE fut instaurée parallèlement aux procédures proprement communautaires. La CPE fut formalisée dans un texte juridique le 1er juillet 1987 avec l’entrée en vigueur de l’Acte Unique Européen. L'Acte unique européen (AUE) institutionnalise la CPE, codifie ses pratiques antérieures et établit à Bruxelles un petit secrétariat permanent. Il fixe comme objectif une politique étrangère européenne en l'élargissant aux aspects politiques et économiques de la sécurité mais en excluant la défense. L'indépendance de l'Europe et la défense des principes démocratiques et du respect des droits de l'homme figurent explicitement parmi les objectifs de la CPE. La CPE demeurait toutefois un processus intergouvernemental distinct des Traités communautaires.

aux États347. En effet les États pouvaient se désolidariser à tout moment d'une décision adoptée en commun dans le cadre de la CPE et aucune obligation ne découlait pour les États membres de cette coopération. Ces décisions n’étaient pas d’ailleurs fondées sur une politique cohérente et à long terme mais sur des réactions ponctuelles aux évènements internationaux348 si bien que la CPE ne dépassait pas au départ « le stade d'une diplomatie purement déclaratoire »349. La CPE fut aussi utilisée comme cadre décisionnel pour les premiers embargos sur les armes qui étaient déjà le produit d’une mise en œuvre concertée même avant l’introduction la Politique Européenne de Sécurité Commune (PESC) en 1993 par le TUE. Suite à la guerre contre l’Iraq, elle fut également le cadre de l’adoption, par le Conseil européen de Luxembourg en 1991, de sept principes pour réguler les exportations d’armes qui formeront ensuite le socle du « Code de Conduite en matière d’exportation d’armement »350.

Avec la fin de la CPE, les politiques d’armement continuèrent à être traitées dans le cadre de ce que S. BAUER appelle « l’intergouvernementalisme coopératif » d’abord au sein du GEIP (Groupe Européen Indépendant des Programmes351), devenu GAEO (Groupe Armement de l’Europe Occidentale)352 suite à son intégration dans l’UEO (Union de l’Europe Occidentale) puis au sein de l’OAEO (Organisation Armement de l’Europe Occidentale).353

347

Voir également : T. DE WILDE D’ESTMAEL, “La PESC au lendemain du traité de Lisbonne”, IEE Document 39, Presses Universitaires de Louvain, 2011, p. 19.

348

S. BAUER, « L’Européanisation des politiques d’exportation d’armement », in « L’Union Européenne, acteur des relations internationales » p 511.

349

Rapport d'information n° 394 (1995-1996) de M de VILLEPIN fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 30 mai 1996, Senat de la France, session ordinaire de 1995-1996, p. 11.

350

S. BAUER, « L’Européanisation des politiques d’exportation d’armement », Op.Cit., p. 512.

351

Composé des membres UE de l’OTAN le GEIP visait à promouvoir la coopération dans la recherche, le développement et la production en ce qui concerne les équipements de défense. Le GEIP comportait notamment dans ses objectifs le maintien d'une base technologique et industrielle de défense solide en Europe. Il a toutefois fallu attendre la fin des années 1980 pour que le GEIP engage une coopération concrète avec le programme EUCLID, programme commun de recherche technologique à des fins militaires. En 1993, le GEIP fut transféré à l'UEO et devenait le Groupe armement de l'Europe occidentale (GAEO).

352

Le GAEO reprit les principaux objectifs du GEIP. Il regroupait 19 États membres de l’UEO et avait plusieurs objectifs: l’ouverture des marchés nationaux de défense à la concurrence extérieure, le renforcement de la base technologique et industrielle de défense (BITD), la coopération en matière de recherche et de développement et enfin l’utilisation plus efficace des ressources par le biais d’une harmonisation accrue des besoins. Le GAEO, bénéficia de l’expérience du GEIP et était organisé autour des représentants des directeurs nationaux de l’armement (DNA) formant l’exécutif. Il se réunit au niveau des ministres de la défense et des directeurs nationaux d'armement et elle été composée de trois commissions: coopération en matière de R&T, procédures et aspects économiques, programmes et besoins en matière d’équipements. Ces trois commissions avaient pour obligation de faire rapport aux DNA qui se réunissaient deux fois par an. Un groupe d'experts nationaux fut chargé en son sein d'identifier les tâches et les étapes à franchir pour mettre en place une Agence européenne d'armement. Fonctionnant sur la base de l'unanimité, le GAEO était comme une enceinte où discuter des principes directeurs pour la construction d'une Europe de l'armement. Le GAEO a cessé ses activités le 23 mai 2005.

353

L’OAEO fut créé suite à la volonté des pays du GAEO de renforcer le rôle de leur cellule chargée des activités de recherche et de technologie. Elle fut créé le 19 novembre 1996 durant le Conseil UEO d’Ostende qui lui donna un statut de personnalité juridique. L’organisation, devenue opérationnelle le 7 mars 1997 était chargée

Les politiques d’exportation d’armement conventionnel furent ensuite élaborées au sein du POLARM 354(Pôle Armement), qui était chargé d'assister le Comité des Représentants Permanents (COREPER) dans l'élaboration de propositions et de politiques dans le domaine de l'armement avec l’appui du COARM355. Le caractère intergouvernemental de ces instruments permettait de sauvegarder la souveraineté des États membres en ce domaine stratégique.

a) Le Code de conduite de 1998

Le POLARM fut aussi le cadre d’élaboration du premier instrument européen en matière d’exportation d’armes, le Code de Conduite en matière d’exportation d’armements 356 adopté le 8 juin 1998 par le Conseil à l’initiative de la France et du Royaume-Uni. Le Code de Conduite avait pour but d’introduire des principes éthiques et de sécurité dans le commerce des armes et se basait sur huit critères357 sensés « instaurer des normes communes élevées qui

de gérer les activités R&T du GAEO. Tous les pays du GAEO participaient à cet organe subsidiaire à l’exception de l’Autriche. L’OAEO était composée d’un comité de direction et d’une cellule recherche (organe exécutif) reposant sur une structure intergouvernementale dirigée par un directeur général. Le comité de direction comprenait un représentant de chaque pays et chaque décision était prise à l’unanimité, sauf exception lors de réunions biannuelles. La fonction principale de ce comité fut de définir la politique de l’OAEO, et à savoir les orientations de la cellule recherche, les choix financiers et la politique en matière de passation des contrats. L’OAEO cessa ses activités le 31 août 2006.

354

Le POLARM fut créé en juillet 1995 au sein du Conseil de l'UE, qui réunit les ministres des États membres. Il prenait les décisions concernant la mise en oeuvre de la PESC. Ouvert à tous les États membres, il était animé par la présidence de l'Union avec le concours du secrétariat général du Conseil. Avec la naissance de l'agence européenne de défense (AED) en 2004, le groupe POLARM a été mis en sommeil. Le COARM en revanche reste actif.

355

Le groupe "Exportations d'armes conventionnelles" ou COARM mis en place en 1991 est chargé des questions ayant trait aux contrôles des exportations d'armes conventionnelles. Il fait aussi office de lieu d'échanges où les États membres communiquent et partagent des informations sur leurs politiques d'exportation vers les pays non membres de l'UE et sur leurs décisions de rejeter des demandes de licences d'exportation vers des pays non membres de l'UE. Le groupe est aussi chargé: des activités d'information et de sensibilisation, de l'établissement d'un dialogue politique avec les pays non membres de l'UE et de la participation au processus des Nations unies relatif au traité sur le commerce des armes.

356

Voy. : Conseil de l’Union européenne, « Code de Conduite en matière d’exportation d’armements», 8/06/1998.

357

Ces huit critères sont: 1) Respect des engagements internationaux des États membres en particulier des sanctions décrétées par le Conseil de sécurité des Nations Unies et de celles décrétées par la Communauté, des accords en matière, notamment, de non-prolifération, ainsi que des autres obligations internationales; 2) Respect des droits de l'homme dans le pays de destination finale; 3) Situation intérieure dans le pays de destination finale (existence de tensions ou de conflits armés); 4) Préservation de la paix, de la sécurité́ et de la stabilité́ régionales; 5) sécurité nationale des États membres et des territoires dont les relations extérieures relèvent de la responsabilité́ d'un État membre, ainsi que celle des pays amis ou alliés ; 6) Comportement du pays acheteur à l'égard de la communauté́ internationale, et notamment son attitude envers le terrorisme, la nature de ses alliances et le respect du droit international; 7) Existence d'un risque de détournement de l'équipement à l'intérieur du pays acheteur ou de réexportation de celui-ci dans des conditions non souhaitées ; 8) Compatibilité des exportations d'armements avec la capacité́ technique et économique du pays destinataire, compte tenu du fait qu'il est souhaitable que les États répondent à leurs besoins légitimes de sécurité́ et de défense en consacrant un minimum de ressources humaines et économiques aux armements.

seraient considérées comme le minimum en matière de gestion et de modération dans le domaine des transferts d’armes conventionnelles par tous les États membres et renforcer l'échange d'informations dans ce domaine en vue d'assurer une plus grande transparence »358. Il mettait aussi en place un système de consultations bilatérales déclenchées par le refus d’exportation par un État membre sur la base de ces critères et prévoyait la publication de rapports annuels sur son application.

Si ce Code constituait une grande avancée en matière de contrôle à l’exportation des armes il demeurait néanmoins un accord de nature politique. La nature de cet engagement relevait davantage d’un standard minimum que d’une politique commune et permettait d’autoriser des exportations qui n’étaient pas en accord avec les critères du Code359.

b) La Position Commune de 2008

Avec le passage de la Communauté à l’Union, le Conseil de l’UE, dans le cadre de sa stratégie visant à donner force et cohérence au cadre normatif relatif à l’exportation d’armement, adopta en 2008 la « Position Commune 2008/944/PESC définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires »360, toujours en vigueur, qui garde les critères du Code de Conduite de 1998 mais

leur confère caractère obligatoire. La Position Commune de 2008, comme d’ailleurs le Code précédent s’applique uniquement aux exportations des pays de l’Union vers les États tiers. De manière similaire au TCA, dont elle est inspiratrice, les demandes d’autorisation d’exportation361 doivent être évaluées sur la base de plusieurs critères :

1. Le respect des engagements internationaux de l’État, en particulier des sanctions décrétées par le Conseil de sécurité des Nations unies et de celles décrétées par la

358

Code de Conduite en matière d’exportation d’armements, Conseil de l’union Européenne, Bruxelles, 5 juin 1998.

359

Voy. également : MARIS Jean- Barthélemy, La structuration du marché européen de l’armement, p. 446

360

Position Commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires, Journal officiel de l’UE, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:335:0099:0103:fr:PDF

361

Les demandes d’autorisation d’exportation incluent non seulement les demandes d’autorisation d’exportations physiques, (y compris celles qui ont pour but la production sous licence d’équipements militaires dans des pays tiers), mais également les demandes d’autorisation de courtage, les demandes d’autorisation de transit ou de transbordement, ainsi que les demandes d’autorisation de transferts intangibles de logiciels et de technologies par des moyens tels que les médias électroniques, le télécopieur ou le téléphone.

Communauté, des accords en matière, notamment, de non-prolifération, ainsi que des autres obligations internationales362 ;

2. Le respect des droits de l'homme dans le pays de destination finale363;

3. La situation intérieure dans le pays de destination finale (l’existence de tensions ou de conflits armés)364;

4. La préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionales365;

5. La sécurité nationale des États membres et des territoires, dont les relations extérieures relève de la responsabilité d'un État membre, ainsi que celle des pays amis ou alliés366; 6. Le comportement du pays acheteur à l'égard de la communauté internationale, et

notamment son attitude envers le terrorisme, la nature de ses alliances et le respect du droit international367;

7. L’existence d'un risque de détournement de l'équipement à l'intérieur du pays acheteur ou de réexportation de celui-ci dans des conditions non souhaitées ;

8. La compatibilité des exportations d'armements avec la capacité technique et économique du pays destinataire, compte tenu du fait qu'il est souhaitable que les États répondent à leurs besoins légitimes de sécurité et de défense en consacrant un minimum de ressources humaines et économiques aux armements368.

362

Sur la base de ce critère une autorisation d’exportation doit être refusée si elle est incompatible avec les obligations de l’État vis-à-vis des embargos sur les armes décrétés par les Nations unies, l’Union européenne et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe; les obligations internationales relatives au traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, de la convention sur les armes biologiques et à toxines et de la convention sur les armes chimiques; l’engagement pris par l’État membre à n’exporter aucun type de mine terrestre antipersonnel; les engagements dans le cadre du groupe Australie, du régime de contrôle de la technologie des missiles, du comité Zangger, du groupe des fournisseurs nucléaires, de l’arrangement de Wassenaar et du code de conduite de La Haye contre la prolifération des missiles balistiques.

363

L’exportation doit être refusée s’il existe un risque que les matériaux ou la technologie exportés servent à la répression interne ou vers les pays dans lesquels de graves violations des droits de l’homme et du droit international humanitaire ont été constatées par les organismes compétents des Nations unies, par l’Union européenne ou par le Conseil de l’Europe.

364

Les États membres refusent l’autorisation d’exportation de technologie ou d’équipements militaires susceptibles de provoquer ou de prolonger des conflits armés ou d’aggraver des tensions ou des conflits existants dans le pays de destination finale.

365

L’exportation doit être refusée s’il existe un risque manifeste que le destinataire utilise la technologie ou les