Les lignes directrices techniques pour le transport international

Dans le document aux espèces exotiques envahissantes (Page 49-0)

Exemple 16: Critères pour la prise de mesures sanitaires et phytosanitaires

2.6 Les lignes directrices techniques pour le transport international

l’introduc-tion d’espèces exotiques par l’intermédiaire des’

transports internationaux (voir 1.2.3), des organisa-tions internationales compétentes ont mis en place ou ont commencé à élaborer des outils et des lignes directrices techniques sectoriels afin de minimiser les risques liés à ces échanges.

Depuis le milieu des années 70, l’Organisation maritime internationale (OMI) travaille sur des moyens de prévenir la propagation d’organismes marins exotiques par le truchement des eaux et des sédiments de ballast.9 En 1997, l’Assemblée de l’OMI a adopté des Lignes directrices pour le contrôle et la gestion des eaux de ballast des navires et pour la réduction du transfert d’organismes aqua-tiques nuisibles et d’agents pathogènes) (Annexe à la Résolution 868(20), XXème Assemblée).

Cet outil a pour but d’aider les gouvernements et les autorités compétentes, les capitaines de navires, les armateurs et les compagnies de navigation, ainsi que les autorités portuaires et d’autres parties intéressées,

à minimiser les risques d’introduction d’organismes aquatiques nuisibles et de pathogènes par l’intermé-diaire des eaux et des sédiments de ballast des navires, tout en protégeant la sécurité des bateaux.

Reconnaissant que plusieurs Etats ont déjà pris unila-téralement des règlements ayant force obligatoire, dans le but de minimiser les risques liés aux arrivées de bateaux dans leurs ports, ce texte appelle néan-moins à prendre des mesures concertées, fondées sur des règles d’application mondiale, accompagnées par des lignes directrices destinées à faciliter leur mise en œuvre et à harmoniser leur interprétation, afin de fai-re face à un enjeu d’importance mondiale (voir 5.3.3 et exemple 17).

La Résolution demande au Comité de l’OMI pour la protection du milieu marin de pousuivre ses tra-vaux en vue de l’élaboration de textes obligatoires s’appliquant à la gestion des eaux de ballast, sous la forme d’une Annexe à la Convention internatio-nale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL, 1973, amendée en 1978) ou d’un nouvel instrument à part entière. A l’heure

9 L’Assemblée est autorisée à adopter des réglements et des lignes directrices concernant la prévention et le contrô-le de la pollution marine par contrô-les navires (Articcontrô-le 15(j), Convention de l’Organisation maritime internationacontrô-le). A cette date, deux ensembles de lignes directrices ont été adoptés : le texte précédent sur le même sujet, adopté en 1993 (A.774 (18)) (1993) a été abrogé suite à l'adoption de la Résolution A.868 (20).

actuelle, les négociations se poursuivent à ce sujet.

En ce qui concerne le transport aérien, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) a adopté une Résolution sur la prévention de l’introduction d’espèces exotiques envahissantes en 1998 (Résolution de l’Assemblée A-32-9, 1998). Ce document demande instamment aux Membres de l’OACI d’utiliser leur aviation civile

pour tenter de réduire le risque d’introduction, par le transport aérien civil, d’espèces potentiellement envahissantes hors de leurs habitats naturels. La Résolution invite le Conseil de OACI à collaborer avec d’autres organisations des Nations Unies afin de définir des mesures que l’OACI pourrait envisa-ger afin de réduire les risques d’introduction d’es-pèces exotiques envahissantes.

10 La Convention de 1973 sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’ex-tinction (CITES) établit des obligations spécifiques pour les Etats exportateurs et importateurs, mais leurs objec-tifs sont assez différents, dans la mesure où elles ont été élaborées afin de protéger des espèces indigènes contre un commerce international non durable.

2.7 Les questions liées à la responsabilité en droit international

En droit international, les Etats ont la

responsabili-té de veiller à ce que les activiresponsabili-tés qui se déroulent sous leur juridiction ou leur contrôle n’aient pas d’effets préjudiciables pour l’environnement d’autres Etats ou de zones se trouvant à l’extérieur de leur juridiction nationale. En ce qui concerne les espèces exotiques, la question est de savoir si les Etats peuvent être tenus pour responsables d’ “acti-vités” impliquant l’exportation intentionnelle ou involontaire d’une espèce vers un autre Etat, où elle devient par la suite envahissante.

A l’heure actuelle, en droit international public, les dispositions sur la responsabilité sont encore à l’état embryonnaire, tant sur le plan général que sur celui de l’éventuelle responsabilité des Etats pour ce type de dommages. Elles posent des questions très complexes, liées à l’articulation de différents régimes internationaux (relatifs à la biodiversité, la biosécurité, la quarantaine, le commerce…) en l’état actuel du droit international. Ce vaste sujet dépasse largement le propos de ce Guide.

Cependant, de façon générale, il est important d’établir les bases d’un système susceptible de ren-forcer la responsabilité internationale dans le cas d’activités entraînant des invasions biologiques et, dans la mesure du possible, de réparer les dom-mages causés à l’environnement d’autres Etats par des espèces exotiques introduites.

Les Etats exportateurs devraient reconnaître les risques qu’ils créent en transférant des espèces potentiellement envahissantes et prendre les mesures appropriées afin de minimiser ce risque.

Ces mesures devraient inclure des informations fournies à l’Etat importateur/d’accueil sur le carac-tère potentiellement envahissant de certaines espèces, le respect des normes et des procédures internationales et, dans la mesure du possible, une aide à la formation pour des pays moins favorisés afin de mettre en place des évaluations du risque des importations. Simultanément, il faut trouver un

équilibre tenant compte de l’importance du com-merce international pour les pays en développe-ment et des besoins, en moyens matériels comme en ressources humaines, qui pourraient en décou-ler.

Un petit nombre de textes établit des régles ou des procédures spécifiques applicables aux Etats exportateurs :

• le Code de conduite des NIMP pour l’impor-tation et l’introduction d’agents de lutte bio-logique (une norme internationale de la CIPV) établit des responsabilités spécifiques pour les autorités des pays exportateurs, qui doivent veiller à ce que les réglementations pertinentes des pays importateurs soient res-pectées lors de l’exportation d’agents de lut-te biologique;

• le Code de conduite de la FAO pour une pêche responsable recommande aux Etats de conclure des accords internationaux pour le commerce de spécimens vivants chaque fois qu’il existe un risque pour l’environnement, notamment chez les pays importateurs (sec-tion 11.2.10);

• le Protocole de Carthagène sur la biosécurité (2000) stipule que le pays exportateur doit présenter un dossier d’information détaillé aux Etats importateurs avant l’arrivée de la première expédition d’organismes vivants modifiés soumis aux dispositions de la pro-cédure de consentement préalable en connaissance de cause. Les Parties sont invi-tées à établir, par l’intermédiaire de la Conférence des Parties, une procédure desti-née à mettre en place des règles de responsa-bilité (Article 27).

Les traités relatifs à la biodiversité restent silencieux sur ce point.10A l’heure actuelle, la Convention de

2.8 Le droit international des espèces exotiques: synthèse et conclusions

Berne semble être le seul traité comprenant une

recommandation formelle sur la responsabilité (voir 2.2.1.3). La Recommandation sur l’éradica-tion des vertébrés terrestres non-indigènes (No.77, 1999), texte non obligatoire adopté par le Comité permanent de la Convention, prévoit que lors-qu’une espèce introduite dans le territoire d’un Etat se propage vers des Etats voisins ou dans l’en-semble d’une région et qu’elle a des effets préjudi-ciables sur leur environnement, la responsabilité de l’Etat à partir duquel l’espèce s’est propagée devrait être engagée.

Le corollaire de la responsabilité des dommages causés à l’environnement d’autres Etats est la reconnaissance du droit des victimes à demander réparation. Le Principe 13 de la Déclaration de Rio incite les Etats à élaborer une réglementation natio-nale sur la responsabilité et la réparation des dom-mages écologiques et à coopérer afin de dévelop-per le droit international dans ce domaine.

La Convention sur la responsabilité civile pour les dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement (1993) peut être considérée com-me une conséquence directe de l’adoption du Principe 13. Elle établit un système de responsabi-lité stricte dans le cas de dommages causés à des personnes, à des biens ou à l’environnement par des activités réalisées à titre professionnel et consi-dérées comme dangereuses en raison de leur nature même. Sont visées la production, la culture, la manipulation, le stockage, l’utilisation, la destruc-tion, l’évacuadestruc-tion, l’introduction ou toute autre opération impliquant des organismes

génétique-ment modifiés ou des micro-organismes présentant un risque important pour l’homme, l’environne-ment ou les biens. Néanmoins, la Convention ne s’applique pas aux espèces introduites autres que les OGM et les micro-organismes ; en’ outre, elle ne couvre pas le transport.

Par conséquent, une personne publique ou privée impliquée dans des activités à caractère dangereux (telles qu’elles sont définies) est responsable des dommages causés par cette activité, même si aucu-ne faute n’a été commise et qu’elle est en mesure de prouver que toutes les précautions possibles avaient été prises pour éviter l’accident. Il est tout de même quelques rares exceptions, liées notam-ment aux cas de guerre et de force majeure.

Conformément à la Convention, la réparation pour un dommage causé à’ l’environnement est limitée au coût des mesures de remise en état entreprises ou à venir, au coût des mesures préventives et de tout dommage ou préjudice causés par ces mesures.

Fait important, la Convention reconnaît aux orga-nisations de protection de l’environnement le droit de demander l’interdiction de toute activité dange-reuse et contraire à la loi qui ferait peser une menace importante sur l’environnement. Elles peuvent aussi demander une ordonnance judiciaire enjoignant à un agent de prendre des mesures pour prévenir des dommages ou procéder à la remise en état. En conséquence, il est regrettable que les acti-vités impliquant l’introduction d’espèces exo-tiques ne soient pas toutes couvertes par la Convention.

Quelques éléments de synthèse et de conclusion se dégagent de l’étude des instruments internationaux précédemment décrits.

A l’instar de la littérature scientifique, les textes internationaux utilisent plusieurs termes diffé-rents pour désigner les espèces exotiques et leur caractère envahissant. La pratique institutionnelle et les préférences varient. Certains termes cou-ramment utilisés sont excessivement connotés ou subjectifs. De l’avis général, l’absence d’une ter-minologie normalisée représente un véritable pro-blème qui fait obstacle à la communication et aux avancées dans ce domaine. Il a été demandé au Secrétariat de la CDB d’élaborer une terminologie internationale normalisée sur les espèces exo-tiques, en collaboration avec d’autres organisa-tions, notamment la FAO, l’OMI, l’UNESCO, le Programme international sur les espèces envahis-santes, les secrétariats des conventions pertinentes et d’autres organisations internationales et régio-nales.

Les espèces exotiques sont prises en charge par une mosaïque complexe de textes internationaux, dont certains sont contraignants et d’autres non contrai-gnants. Certains sont déjà solidement implantés, d’autres extrêmement récents. La plupart mettent l’accent sur un aspect spécifique des questions liées aux espèces exotiques et, plus particulière-ment, sur un objectif de protection bien précis (les espèces migratrices par exemple), sur une activité spécifique (les introductions destinées à l’aquacul-ture…) ou sur des organismes potentiellement nocifs (les nuisibles par exemple). Certains s’appli-quent aux organismes vivants modifiés, dont les organismes génétiquement modifiés et d’autres espèces exotiques, mais il n’existe pas de règle éta-blie à cet égard. Presque tous ces instruments dis-posent de leurs propres mécanismes institutionnels et de prise de décision.

La Convention sur la diversité biologique fournit un cadre juridique d’ensemble pour la mise en pla-ce de mesures de prévention et d’atténuation

desti-nées à maîtriser les menaces que font peser les espèces exotiques envahissantes (sur la diversité génétique, la diversité des espèces et la diversité des écosystèmes). Cependant, la seule disposition consacrée à cette question (Article 8(h)) est courte, généraliste et fait appel à la bonne volonté des Parties. Elle ne leur fournit que peu d’orientations pour sa mise en œuvre. Depuis cinq ans, les institu-tions de la CDB ont tenté d’intégrer les quesinstitu-tions relatives aux espèces exotiques dans les pro-grammes de travail de la Convention et de mettre en place des lignes directrices (ayant un statut pro-visoire au moment où nous rédigeons le présent Guide). Cette démarche prend du temps, puisqu’el-le nécessite des échanges d’expérience, de compé-tences et d’opinions entre les régions, les institu-tions et les secteurs concernés. La possibilité d’élaborer un protocole à ce sujet, qui sera abordée lors de la sixième session de la Conférence des Parties en 2002, représente une démarche encore plus complexe.

La Convention internationale sur la protection des végétaux a été adoptée plus de quarante ans avant la CDB. Ayant une portée plus restreinte, axée sur-tout sur la biodiversité agricole, elle établit pour les Parties des droits et des obligations contraignants.

La CIPV a mis des années à développer des règles et des procédures détaillées et elle a cumulé une grande expérience en matière d’analyse de risques biologiques. Elle est relayée par un réseau d’orga-nisations phytosanitaires régionales et, sur le plan national, par des organismes ayant des compé-tences et des responsabilités clairement établies.

Pour ce qui est du commerce international, nombre de gouvernements ont encore du mal à saisir les rapports entre les règles de l’OMC et les contrôles commerciaux liés aux introductions d’espèces exo-tiques. A l’heure actuelle, il existe trois

organisa-tions reconnues par l’Accord SPS comme des organes de normalisation dans les domaines de la sécurité alimentaire et de la santé animale et végé-tale. Cependant, pour ce qui est de la conservation de la biodiversité, ces organisations ne prennent pas en compte de façon directe ou explicite la bio-diversité ou les effets des espèces envahissantes sur les milieux naturels autant qu’il serait souhaitable conformément à la CDB. A l’heure actuelle, il n’existe aucune organisation de normalisation reconnue à l’échelle internationale par la SPS et traitant de façon générale de la protection des milieux naturels et de la biodiversité contre les espèces exotiques envahissantes, à l’exception de la CIPV, qui ne prend en charge que le domaine phy-tosanitaire.

Le besoin d’harmoniser et d’établir des passerelles entre des textes ou des régimes traitant en parallèle de questions phytosanitaires, de la biosécurité et de la biodiversité, est reconnu de façon croissante à l’heure actuelle. Il est indispensable de maintenir et de renforcer les compétences acquises au sein de différentes institutions nationales et internatio-nales, tout en jetant les bases d’une consultation et d’une coopération systématiques lorsqu’il s’agit d’introduire des règles et des critères nouveaux ou élargis.

A l’heure actuelle, les Etats devraient appliquer intégralement les normes et les lignes directrices’

internationales existantes, qui fournissent des orientations importantes sur les critères et les outils réglementaires à mettre en place en matière d’es-pèces exotiques envahissantes. En outre, ils devraient intensifier la coopération et les échanges sur les questions abordées dans ce chapitre, afin d’identifier les lacunes, les faiblesses et les éven-tuelles contradictions des instruments existants et d’en améliorer l’efficacité et l’harmonisation.

3.1 Cadres généraux

3.1.1 Gestion à l’échelle de l’écosystème

Les instruments internationaux abordés dans le Chapitre 2 sous-tendent un certain nombre de dis-positions, de principes et d’outils permettant de prendre en charge les questions relatives aux espèces exotiques envahissantes. Ils sont briève-ment exposés au cours de ce chapitre et font l’objet d’un renvoi, le cas échéant, dans le Guide. Ce cha-pitre comprend les paragraphes suivants :

• cadres généraux pour l’action (gestion à l’échelle de l’écosystème, coopération inter-nationale et transfrontalière) ;

• principes sous-tendant les actions (préven-tion, précau(préven-tion, recouvrement des coûts /

“pollueur payeur”, participation publique) ;

• outils et procédures (évaluation des risques, études d’impact sur l’environnement).

Un “écosystème” peut être défini comme un “com-plexe dynamique formé de communautés de plantes, d’animaux et de micro-organismes et de leur environnement non vivant qui, par leur interac-tion, forment une unité fonctionnelle” (CDB, article 2). L’approche “écosystémique” représente une stratégie de gestion intégrée des terres, de l’eau et des ressources biologiques à l’intérieur d’une unité écologique donnée, visant à encourager la conservation et l’utilisation durable d’une façon équitable, fondée sur l’application de méthodes scientifiques appropriées.

Lors de sa 5èmesession, la Conférence des Parties à la CDB a invité les gouvernements des Etats non Parties et les organismes compétents à appliquer l’approche fondée sur l’écosystème en matière d’espèces exotiques envahissantes (Décision V/8).

Au cours de cette même session, elle a adopté dou-ze grands principes pour la mise en œuvre de cette démarche, avec un exposé des motifs très clair pour chacun d’entre eux (voir Exemple 18). Les principes applicables à la prévention et à la gestion des espèces exotiques envahissantes sont les sui-vants :

Principe 2 (décentralisation de la gestion à l’échelon approprié le plus bas). En effet, l’on considère qu’une gestion la plus proche possible du niveau de l’écosystème encoura-ge la responsabilisation, l’appropriation, la participation et l’utilisation des savoirs locaux. Ce principe s’applique notamment à l’élaboration de mesures d’éradication et de lutte contre les espèces envahissantes sur des terres publiques ou privées (voir chapitre 6).

Principe 3 (prise en compte des effets des activités de gestion sur les écosystèmes adja-cents et sur d’autres écosystèmes). Ce princi-pe rapprinci-pelle l’importance de la consultation transfrontalière et inter-juridictionnelle, puisque les frontières écologiques coïncident rarement avec les frontières politiques.

Principe 4 (prise en compte du contexte éco-nomique dans la gestion des écosystèmes).

Appliqué aux espèces exotiques envahis-santes, ce principe favorise l’élimination d’incitations perverses à des introductions indésirables et la mise en place de mesures incitatives positives pour la restauration et la remise en état de la biodiversité indigène (voir aussi 4.3 pour les outils de coordination des mesures incitatives).

Principe 5 (préservation de la structure et du fonctionnement des écosystèmes). Le raison-nement sous-tendant ce principe rappelle que, pour préserver la diversité biologique sur le long terme, la conservation et le réta-blissement des interactions et des processus écologiques est plus important que la protec-tion isolée des espèces.

Principe 8 (prise en compte de la variabilité des échelles temporelles et des périodes de latence qui caractérisent l’évolution des éco-systèmes). Eu égard aux problèmes de laten-ce liés aux invasions biologiques (voir 1.1.2), il faut adopter une approche à long terme en matière de prévention et de gestion des pro-cessus d’invasion.

Principe 12 (participation de tous les sec-teurs intéressés et de toutes les disciplines scientifiques pertinentes). Les enjeux liés aux espèces exotiques envahissantes impli-quent un grand nombre d’acteurs et de par-ties intéressées (voir 1.2). Dans la prise en charge de ces problèmes, il est important d’impliquer systématiquement tous les acteurs intéressés et toutes les compétences aux niveaux local, national, régional et inter-national.

Du point de vue scientifique, une démarche fondée sur les écosystèmes et visant à la prise en charge d’espèces exotiques doit être fondée sur les

meilleures connaissances scientifiques disponibles, constamment remises à jour en fonction de leur évolution. La recherche scientifique et l’échange de données permettent une meilleure prévision et fournissent des éléments quantitatifs pour la prise de décisions. Elles devraient servir de base à l’éla-boration de normes nationales compatibles avec le droit international.

D’un point de vue juridique, la mise en œuvre de cette approche se heurte à deux difficultés.

Premièrement, les frontières juridictionnelles qui encadrent les dispositions applicables ne corres-pondent que rarement à celles des unités écolo-giques. Ensuite, une approche juridique morcelée prévaut souvent sur une démarche intégrée. Par conséquent, la nécessité de conclure des accords de gestion concertée inter-juridictionnelle, ainsi que de mécanismes d’intégration intersectorielle, se fait vivement ressentir tant au niveau national qu’inter-national.

Exemple 18: Principes de la CDB pour une approche à l’échelle de l’écosystème

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Les douze principes suivants, adoptés par la 5ème session de la Conférence des Parties à la CDB, sont

Les douze principes suivants, adoptés par la 5ème session de la Conférence des Parties à la CDB, sont

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