Le droit international des espèces exotiques : synthèse et conclusions

recommandation formelle sur la responsabilité (voir 2.2.1.3). La Recommandation sur l’éradica-tion des vertébrés terrestres non-indigènes (No.77, 1999), texte non obligatoire adopté par le Comité permanent de la Convention, prévoit que lors-qu’une espèce introduite dans le territoire d’un Etat se propage vers des Etats voisins ou dans l’en-semble d’une région et qu’elle a des effets préjudi-ciables sur leur environnement, la responsabilité de l’Etat à partir duquel l’espèce s’est propagée devrait être engagée.

Le corollaire de la responsabilité des dommages causés à l’environnement d’autres Etats est la reconnaissance du droit des victimes à demander réparation. Le Principe 13 de la Déclaration de Rio incite les Etats à élaborer une réglementation natio-nale sur la responsabilité et la réparation des dom-mages écologiques et à coopérer afin de dévelop-per le droit international dans ce domaine.

La Convention sur la responsabilité civile pour les dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement (1993) peut être considérée com-me une conséquence directe de l’adoption du Principe 13. Elle établit un système de responsabi-lité stricte dans le cas de dommages causés à des personnes, à des biens ou à l’environnement par des activités réalisées à titre professionnel et consi-dérées comme dangereuses en raison de leur nature même. Sont visées la production, la culture, la manipulation, le stockage, l’utilisation, la destruc-tion, l’évacuadestruc-tion, l’introduction ou toute autre opération impliquant des organismes

génétique-ment modifiés ou des micro-organismes présentant un risque important pour l’homme, l’environne-ment ou les biens. Néanmoins, la Convention ne s’applique pas aux espèces introduites autres que les OGM et les micro-organismes ; en’ outre, elle ne couvre pas le transport.

Par conséquent, une personne publique ou privée impliquée dans des activités à caractère dangereux (telles qu’elles sont définies) est responsable des dommages causés par cette activité, même si aucu-ne faute n’a été commise et qu’elle est en mesure de prouver que toutes les précautions possibles avaient été prises pour éviter l’accident. Il est tout de même quelques rares exceptions, liées notam-ment aux cas de guerre et de force majeure.

Conformément à la Convention, la réparation pour un dommage causé à’ l’environnement est limitée au coût des mesures de remise en état entreprises ou à venir, au coût des mesures préventives et de tout dommage ou préjudice causés par ces mesures.

Fait important, la Convention reconnaît aux orga-nisations de protection de l’environnement le droit de demander l’interdiction de toute activité dange-reuse et contraire à la loi qui ferait peser une menace importante sur l’environnement. Elles peuvent aussi demander une ordonnance judiciaire enjoignant à un agent de prendre des mesures pour prévenir des dommages ou procéder à la remise en état. En conséquence, il est regrettable que les acti-vités impliquant l’introduction d’espèces exo-tiques ne soient pas toutes couvertes par la Convention.

Quelques éléments de synthèse et de conclusion se dégagent de l’étude des instruments internationaux précédemment décrits.

A l’instar de la littérature scientifique, les textes internationaux utilisent plusieurs termes diffé-rents pour désigner les espèces exotiques et leur caractère envahissant. La pratique institutionnelle et les préférences varient. Certains termes cou-ramment utilisés sont excessivement connotés ou subjectifs. De l’avis général, l’absence d’une ter-minologie normalisée représente un véritable pro-blème qui fait obstacle à la communication et aux avancées dans ce domaine. Il a été demandé au Secrétariat de la CDB d’élaborer une terminologie internationale normalisée sur les espèces exo-tiques, en collaboration avec d’autres organisa-tions, notamment la FAO, l’OMI, l’UNESCO, le Programme international sur les espèces envahis-santes, les secrétariats des conventions pertinentes et d’autres organisations internationales et régio-nales.

Les espèces exotiques sont prises en charge par une mosaïque complexe de textes internationaux, dont certains sont contraignants et d’autres non contrai-gnants. Certains sont déjà solidement implantés, d’autres extrêmement récents. La plupart mettent l’accent sur un aspect spécifique des questions liées aux espèces exotiques et, plus particulière-ment, sur un objectif de protection bien précis (les espèces migratrices par exemple), sur une activité spécifique (les introductions destinées à l’aquacul-ture…) ou sur des organismes potentiellement nocifs (les nuisibles par exemple). Certains s’appli-quent aux organismes vivants modifiés, dont les organismes génétiquement modifiés et d’autres espèces exotiques, mais il n’existe pas de règle éta-blie à cet égard. Presque tous ces instruments dis-posent de leurs propres mécanismes institutionnels et de prise de décision.

La Convention sur la diversité biologique fournit un cadre juridique d’ensemble pour la mise en pla-ce de mesures de prévention et d’atténuation

desti-nées à maîtriser les menaces que font peser les espèces exotiques envahissantes (sur la diversité génétique, la diversité des espèces et la diversité des écosystèmes). Cependant, la seule disposition consacrée à cette question (Article 8(h)) est courte, généraliste et fait appel à la bonne volonté des Parties. Elle ne leur fournit que peu d’orientations pour sa mise en œuvre. Depuis cinq ans, les institu-tions de la CDB ont tenté d’intégrer les quesinstitu-tions relatives aux espèces exotiques dans les pro-grammes de travail de la Convention et de mettre en place des lignes directrices (ayant un statut pro-visoire au moment où nous rédigeons le présent Guide). Cette démarche prend du temps, puisqu’el-le nécessite des échanges d’expérience, de compé-tences et d’opinions entre les régions, les institu-tions et les secteurs concernés. La possibilité d’élaborer un protocole à ce sujet, qui sera abordée lors de la sixième session de la Conférence des Parties en 2002, représente une démarche encore plus complexe.

La Convention internationale sur la protection des végétaux a été adoptée plus de quarante ans avant la CDB. Ayant une portée plus restreinte, axée sur-tout sur la biodiversité agricole, elle établit pour les Parties des droits et des obligations contraignants.

La CIPV a mis des années à développer des règles et des procédures détaillées et elle a cumulé une grande expérience en matière d’analyse de risques biologiques. Elle est relayée par un réseau d’orga-nisations phytosanitaires régionales et, sur le plan national, par des organismes ayant des compé-tences et des responsabilités clairement établies.

Pour ce qui est du commerce international, nombre de gouvernements ont encore du mal à saisir les rapports entre les règles de l’OMC et les contrôles commerciaux liés aux introductions d’espèces exo-tiques. A l’heure actuelle, il existe trois

organisa-tions reconnues par l’Accord SPS comme des organes de normalisation dans les domaines de la sécurité alimentaire et de la santé animale et végé-tale. Cependant, pour ce qui est de la conservation de la biodiversité, ces organisations ne prennent pas en compte de façon directe ou explicite la bio-diversité ou les effets des espèces envahissantes sur les milieux naturels autant qu’il serait souhaitable conformément à la CDB. A l’heure actuelle, il n’existe aucune organisation de normalisation reconnue à l’échelle internationale par la SPS et traitant de façon générale de la protection des milieux naturels et de la biodiversité contre les espèces exotiques envahissantes, à l’exception de la CIPV, qui ne prend en charge que le domaine phy-tosanitaire.

Le besoin d’harmoniser et d’établir des passerelles entre des textes ou des régimes traitant en parallèle de questions phytosanitaires, de la biosécurité et de la biodiversité, est reconnu de façon croissante à l’heure actuelle. Il est indispensable de maintenir et de renforcer les compétences acquises au sein de différentes institutions nationales et internatio-nales, tout en jetant les bases d’une consultation et d’une coopération systématiques lorsqu’il s’agit d’introduire des règles et des critères nouveaux ou élargis.

A l’heure actuelle, les Etats devraient appliquer intégralement les normes et les lignes directrices’

internationales existantes, qui fournissent des orientations importantes sur les critères et les outils réglementaires à mettre en place en matière d’es-pèces exotiques envahissantes. En outre, ils devraient intensifier la coopération et les échanges sur les questions abordées dans ce chapitre, afin d’identifier les lacunes, les faiblesses et les éven-tuelles contradictions des instruments existants et d’en améliorer l’efficacité et l’harmonisation.

3.1 Cadres généraux

3.1.1 Gestion à l’échelle de l’écosystème

Les instruments internationaux abordés dans le Chapitre 2 sous-tendent un certain nombre de dis-positions, de principes et d’outils permettant de prendre en charge les questions relatives aux espèces exotiques envahissantes. Ils sont briève-ment exposés au cours de ce chapitre et font l’objet d’un renvoi, le cas échéant, dans le Guide. Ce cha-pitre comprend les paragraphes suivants :

• cadres généraux pour l’action (gestion à l’échelle de l’écosystème, coopération inter-nationale et transfrontalière) ;

• principes sous-tendant les actions (préven-tion, précau(préven-tion, recouvrement des coûts /

“pollueur payeur”, participation publique) ;

• outils et procédures (évaluation des risques, études d’impact sur l’environnement).

Un “écosystème” peut être défini comme un “com-plexe dynamique formé de communautés de plantes, d’animaux et de micro-organismes et de leur environnement non vivant qui, par leur interac-tion, forment une unité fonctionnelle” (CDB, article 2). L’approche “écosystémique” représente une stratégie de gestion intégrée des terres, de l’eau et des ressources biologiques à l’intérieur d’une unité écologique donnée, visant à encourager la conservation et l’utilisation durable d’une façon équitable, fondée sur l’application de méthodes scientifiques appropriées.

Lors de sa 5^èmesession, la Conférence des Parties à la CDB a invité les gouvernements des Etats non Parties et les organismes compétents à appliquer l’approche fondée sur l’écosystème en matière d’espèces exotiques envahissantes (Décision V/8).

Au cours de cette même session, elle a adopté dou-ze grands principes pour la mise en œuvre de cette démarche, avec un exposé des motifs très clair pour chacun d’entre eux (voir Exemple 18). Les principes applicables à la prévention et à la gestion des espèces exotiques envahissantes sont les sui-vants :

• Principe 2 (décentralisation de la gestion à l’échelon approprié le plus bas). En effet, l’on considère qu’une gestion la plus proche possible du niveau de l’écosystème encoura-ge la responsabilisation, l’appropriation, la participation et l’utilisation des savoirs locaux. Ce principe s’applique notamment à l’élaboration de mesures d’éradication et de lutte contre les espèces envahissantes sur des terres publiques ou privées (voir chapitre 6).

• Principe 3 (prise en compte des effets des activités de gestion sur les écosystèmes adja-cents et sur d’autres écosystèmes). Ce princi-pe rapprinci-pelle l’importance de la consultation transfrontalière et inter-juridictionnelle, puisque les frontières écologiques coïncident rarement avec les frontières politiques.

• Principe 4 (prise en compte du contexte éco-nomique dans la gestion des écosystèmes).

Appliqué aux espèces exotiques envahis-santes, ce principe favorise l’élimination d’incitations perverses à des introductions indésirables et la mise en place de mesures incitatives positives pour la restauration et la remise en état de la biodiversité indigène (voir aussi 4.3 pour les outils de coordination des mesures incitatives).

• Principe 5 (préservation de la structure et du fonctionnement des écosystèmes). Le raison-nement sous-tendant ce principe rappelle que, pour préserver la diversité biologique sur le long terme, la conservation et le réta-blissement des interactions et des processus écologiques est plus important que la protec-tion isolée des espèces.

• Principe 8 (prise en compte de la variabilité des échelles temporelles et des périodes de latence qui caractérisent l’évolution des éco-systèmes). Eu égard aux problèmes de laten-ce liés aux invasions biologiques (voir 1.1.2), il faut adopter une approche à long terme en matière de prévention et de gestion des pro-cessus d’invasion.

• Principe 12 (participation de tous les sec-teurs intéressés et de toutes les disciplines scientifiques pertinentes). Les enjeux liés aux espèces exotiques envahissantes impli-quent un grand nombre d’acteurs et de par-ties intéressées (voir 1.2). Dans la prise en charge de ces problèmes, il est important d’impliquer systématiquement tous les acteurs intéressés et toutes les compétences aux niveaux local, national, régional et inter-national.

Du point de vue scientifique, une démarche fondée sur les écosystèmes et visant à la prise en charge d’espèces exotiques doit être fondée sur les

meilleures connaissances scientifiques disponibles, constamment remises à jour en fonction de leur évolution. La recherche scientifique et l’échange de données permettent une meilleure prévision et fournissent des éléments quantitatifs pour la prise de décisions. Elles devraient servir de base à l’éla-boration de normes nationales compatibles avec le droit international.

D’un point de vue juridique, la mise en œuvre de cette approche se heurte à deux difficultés.

Premièrement, les frontières juridictionnelles qui encadrent les dispositions applicables ne corres-pondent que rarement à celles des unités écolo-giques. Ensuite, une approche juridique morcelée prévaut souvent sur une démarche intégrée. Par conséquent, la nécessité de conclure des accords de gestion concertée inter-juridictionnelle, ainsi que de mécanismes d’intégration intersectorielle, se fait vivement ressentir tant au niveau national qu’inter-national.

Exemple 18: Principes de la CDB pour une approche à l’échelle de l’écosystème

¹¹

Les douze principes suivants, adoptés par la 5ème session de la Conférence des Parties à la CDB, sont com-plémentaires et liés :’

1. Les objectifs de gestion de la terre, de l’eau et des ressources biologiques relèvent d’un choix de socié-té.

2. La gestion devrait être décentralisée au niveau approprié le plus bas.

3. Les gestionnaires de l’écosystème devraient prendre en compte les effets (réels et potentiels) de leurs activités sur les écosystèmes adjacents et autres.

4. Compte tenu des avantages potentiels résultant de la gestion, il est souvent nécessaire d’appréhender et de gérer les écosystèmes dans un contexte économique. Tout programme de gestion des écosystèmes devrait : (a) réduire les distorsions liées au marché ayant un effet néfaste sur la diversité biologique ; (b) coordonner les incitations à la préservation de la biodiversité et à l’utilisation durable. (c) dans tou-te la mesure du possible, prendre en comptou-te, pour un écosystème donné, le calcul des coûts et des bénéfices.

5. La préservation de la structure et du fonctionnement de l’écosystème, en vue d’en maintenir les ser-vices, devrait constituer un objectif prioritaire de la démarche écosystémique.

6. Les écosystèmes doivent être gérés dans les limites de leur fonctionnement.

7. La démarche écosystémique devrait être entreprise à l’échelle spatiale et temporelle appropriée.

8. Compte tenu des variations dans l’échelle temporelle et des périodes de latence qui caractérisent l’évo-lution des écosystèmes, les objectifs de sa gestion devraient être établis à long terme.

9. La gestion doit reconnaître que le changement est inévitable.

10. Une démarche à l’échelle de l’écosystème devrait rechercher l’intégration et l’équilibre entre la conser-vation et l’utilisation de la diversité biologique.

11. Cette approche devrait prendre en compte toutes les informations pertinentes, y compris les connais-sances, les innovations et les pratiques scientifiques, locales et des communautés autochtones.

12. La démarche écosystémique devrait impliquer tous les secteurs de la société et toutes les disciplines scientifiques pertinentes.

11 Decision V/6 adoptée par la 5ème session de la Conférence des Parties, mai 2000

Exemple 19: Coopération internationale pour la gestion des eaux de ballast

L’Organisation maritime internationale (OMI) s’est jointe au Fonds pour l’environnement mondial (FEM) et au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) dans le cadre d’une nouvelle initiative : Le Programme mondial de gestion des eaux de ballast – le Globallast. Le Globallast doit investir 10,2 millions de dollars US afin d’aider les pays en développement à réduire les transferts d’espèces exotiques marines et à proté-ger leurs ressources côtières et marines des dommages causés par ces espèces (Ballast Water News, N° 1,2000).

3.2 Principes 3.2.1 Prévention

Nous avons constaté que la prévention et la lutte contre les espèces exotiques envahissantes ont un caractère international de par leur nature même.

L’obligation des Etats de coopérer entre eux, impli-cite dans les fondements mêmes du droit interna-tional général, est explicitement réaffirmée par un grand nombre de textes évoqués dans le Chapitre 2.

Une action concertée à l’échelle mondiale ou régionale est indispensable si l’on veut s’attaquer aux nombreuses filières et voies d’introduction des espèces envahissantes. Cette démarche est essen-tielle pour des raisons liées à l’environnement : tout d’abord, parce que les écosystèmes et les res-sources naturelles peuvent chevaucher des juridic-tions nationales et ensuite parce que, le plus sou-vent, un Etat ne peut s’attaquer à lui seul aux menaces qui pèsent sur les écosystèmes et les res-sources naturelles.

Les problèmes posés par les espèces exotiques envahissantes illustrent bien ce propos. Ces espèces peuvent se déplacer au delà des frontières de l’Etat dans lequel elles ont été introduites, rendant ainsi la coopération bilatérale ou régionale particulière-ment importante. La coopération internationale est également essentielle si l’on veut s’attaquer aux différentes filières et voies d’introduction permet-tant les invasions, ce qui rend indispensable une coopération mondiale. Etant donné que tant les causes que les conséquences des invasions sont partagées, on ne peut s’attaquer efficacement à celles-ci que dans le cadre d’une action concertée.

Dans certains contextes régionaux et transfronta-liers, il est particulièrement important de mener de concert la planification et la gestion. Dans des régions isolées, et pas seulement dans les Etats insulaires comportant des archipels, il peut être

uti-le pour uti-les différents pays de se concerter afin de définir leurs intérêts communs et d’établir des poli-tiques, des législations et des pratiques complé-mentaires.

Une coordination régionale est nécessaire en raison des modalités des introductions non souhaitées. Une espèce exotique présente dans un pays peut franchir certaines barrières terrestres ou marines et devenir envahissante ; une espèce exotique déjà envahissan-te peut traverser des frontières et poursuivre son invasion dans un autre pays. Dans les deux cas, les Etats concernés doivent échanger régulièrement les informations et les données dont ils disposent et renforcer leurs coordination en matière institution-nelle, opérationnelle et de gestion. Dans le second cas, il est essentiel que l’Etat soumis à un risque d’invasion soit complètement informé et consulté quant aux stratégies d’éradication, de confinement ou de lutte contre les envahisseurs.

Dans ce contexte, les dispositions juridiques perti-nentes doivent :

• prévoir des mécanismes efficaces de coopé-ration internationale en vue de la mise au point de normes et de procédures internatio-nales ; et

• prévoir une coopération bilatérale et régiona-le faisant appel à des mesures spécifiques de notification, d’échange d’informations et de consultation entre Etats voisins.

Nombre de ces observations s’appliquent égale-ment à la coopération entre le gouverneégale-ment cen-tral et les collectivités locales (voir 4.3.4).

L’obligation de prendre des mesures de prévention est établie par tous les instruments internationaux relatifs aux espèces exotiques envahissantes. Elle

constitue également la pierre angulaire de la plu-part des réglementations nationales. La prévention est moins coûteuse et plus souhaitable du point de

3.1.2 Coopération internationale et transfrontalière

3.2.2 Précaution

vue de l’environnement que des mesures correc-trices prises après l’introduction d’espèces exo-tiques envahissantes. Une fois que l’espèce intro-duite est devenue envahissante, son éradication peut devenir impossible et les dommages écolo-giques s’avérer irréversibles.

D’une manière générale, la prévention s’applique aux activités pouvant avoir des effets nocifs impor-tants sur l’environnement. Elle n’impose pas aux Etats une obligation absolue de prévenir tout dom-mage (ce qui, en tout état de cause, serait impos-sible) mais elle leur impose de faire preuve de dili-gence et d’agir raisonnablement et de bonne foi afin d’interdire ou de réglementer les activités pou-vant entraîner de tels effets. Ils doivent aussi mettre en place des mesures de prévention ou d’atténua-tion des conséquences préjudiciables d’activités autorisées.

Un grand nombre d’instruments internationaux et nationaux fixent un seuil à partir duquel des mesures de prévention doivent être prises. Ce seuil est souvent décrit de la façon suivante : une activité

Un grand nombre d’instruments internationaux et nationaux fixent un seuil à partir duquel des mesures de prévention doivent être prises. Ce seuil est souvent décrit de la façon suivante : une activité

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