Originaire de l’Est des Etats-Unis, la grenouille taureau (Rana catesbeiana) a déjà envahi des secteurs très étendus en Colombie britannique. Ces prédateurs géants et voraces se nourrissent de grenouilles, de ser-pents, de poissons et d’oisillons indigènes. Les scientifiques pensent que l’espèce a été introduite sur la côte Ouest des Etats-Unis en tant que mets gastronomique ou comme ornement vivant pour les étangs de jardin (Reuters, 24 juillet 2000).
Aux Etats-Unis, où le commerce et le transport inter-états sont de compétence fédérale, la Loi Lacey (1900, amendée en 1998) interdit tout com-merce inter-états ou en provenance de l’étranger de poissons, de faune, de flore et de produits végétaux détenus, transportés ou vendus en infraction des lois de l’état ou d’un pays étranger. Ce texte pour-rait servir de base afin de réglementer les introduc-tions d’espèces exotiques envahissantes d’un état à un autre. Néanmoins, il ne fournit pas d’éléments pour agir si la vente d’une espèce exotique est auto-risée dans un état, même si cette espèce était ensui-te introduiensui-te dans un autre état et qu’elle y devenait envahissante.
Les exemples ci-dessus lient les contrôles aux fron-tières territoriales. Tel que nous l’avons constaté précédemment, il peut également s’avérer nécessai-re de lier les contrôles réglementainécessai-res à des
dépla-cements d’espèces vers d’autres écosystèmes. En Norvège, il faut obtenir un permis avant d’introdui-re des spécimens d’une espèce ou d’une sous-espè-ce de faune ou de flore dans une zone où elle ne se manifestait pas auparavant. Ce n’est pas le seul Etat qui réglemente les introductions en provenance de l’intérieur même de son territoire : la France, la Suisse, la Suède (pour l’île de Gotland), la République tchèque et l’Allemagne le font aussi.
Certains pays réglementent un éventail d’activités (possession, vente, transport et mise en liberté ulté-rieure) à l’intérieur du territoire national. En Australie, dans le Territoire du Nord, la vente de tout animal vivant exotique est rigoureusement interdite, sauf pour les espèces figurant sur des listes spécifiques. D’ailleurs, il faut un permis pour transporter tout mammifère, amphibien ou reptile vivant à l’intérieur du territoire de l’état.
5.1.4 Contrôles spécifiques aux aires protégées et aux écosystèmes vulnérables
Conformément aux dispositions de plusieurs ins-truments internationaux (voir 2.2), l’introduction d’espèces exotiques dans des aires protégées et dans des écosystèmes vulnérables devrait être inter-dite ou, tout au moins, soumise à une réglementa-tion très stricte.
Les contrôles spécifiques à des sites représentent une composante cruciale d’une démarche de ges-tion des espèces exotiques envahissantes à l’échel-le de l’écosystème. Toutefois, ils ne remplacent pas cette dernière. Il est important de mettre en œuvre des mesures complémentaires autour des aires protégées, afin d’éviter de créer des sanc-tuaires de biodiversité autochtone à proximité d’aires dégradées et vulnérables aux invasions.
Cette approche intégrée est particulièrement importante pour les zones humides protégées, puisque les organismes aquatiques exotiques peu-vent être facilement déplacés par-delà les fron-tières de la zone protégée.
Exemples nationaux
En Argentine, la Loi n° 22 351 de 1980 interdit l’in-troduction, le transport et la propagation d’espèces exotiques dans toutes les aires protégées. Dans le milieu marin, les Etats-Unis interdisent l’introduc-tion ou la mise en liberté de toute espèce exotique de plante, d’invertébré, de poisson, d’amphibien ou de mammifère à l’intérieur du Florida Keys National Marine Sanctuary (règlement de la NOAA, National Oceanic and Atmosphere Administration).
En Nouvelle-Zélande, des contrôles spéciaux s’ap-pliquent aux écosystèmes marins et côtiers.
L’introduction de toute espèce végétale exotique dans “le milieu marin côtier”, telle qu’elle a été définie dans la Loi de 1991 (Resource Management Act) est classée comme une “activité côtière res-treinte”, à moins que l’espèce soit déjà présente dans la région et qu’elle soit plantée dans le cadre d’un plan régional d’aménagement du littoral (Coastal Policy Statement, 1994, Chapitre 1).
5.2 Procédures de réglementation des introductions intentionnelles 5.2.1 Principes de base pour un système généralisé de permis
Etant donné que les effets d’une introduction sont inconnus par définition, des procédures doivent être mises en place afin d’examiner les demandes et de faire le tri entre les introductions souhaitables et non souhaitables d’espèces exotiques.
Etayés par des analyses scientifiques, des systèmes de permis ou des procédures équivalentes d’autori-sation peuvent fournir un outil transparent aidant à
la prise de décision dans ce domaine. Au niveau international, les permis d’introduction d’espèces exotiques sont rendus obligatoires par un certain nombre de traités internationaux, dont la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, l’Accord de l’ASEAN et le Traité de l’Antarctique.
Un système de permis viable devrait inclure notam-ment les élénotam-ments suivants :
• une indication claire des espèces qui sont soumises à la délivrance d’un permis (sur le rôle des méthodes de classement d’espèces dans ce contexte, voir 5.2.2) ;
• des indications claires sur les informations que le demandeur doit présenter ;
• accès public à l’information sur les demandes, les critères, les auditions et les décisions ;
• analyses du risque et études d’impact sur l’environnement, fondées sur des principes et des données scientifiques (voir 5.2.4) ;
• mise à disposition de données objectives et techniquement valables pour aider les res-ponsables lors de l’examen des demandes de permis ;
• possibilité de mise sous condition des permis (surveillance continue, plans d’urgence, pro-cédures de confinement) (voir 5.2.4) ;
• possibilité de faire payer les coûts de la pro-cédure de délivrance du permis par le demandeur ;
• sanctions en cas d’infractions et de non-res-pect des dispositions liées au permis (voir 7.1).
L’approche la plus cohérente avec le principe de précaution consiste à contrôler toutes les catégories d’espèces exotiques dont l’introduction ou la mise en liberté sont proposées, quels que soient leur ori-gine ou le but de l’introduction (de Klemm, 1996).
Ceci signifie qu’aucune introduction intentionnelle ne devrait avoir lieu sans une autorisation corres-pondante, habituellement sous la forme d’un per-mis ou d’une licence, délivrée par l’autorité ou l’or-ganisme compétents.
Dans un système général de permis, toutes les espèces candidates à l’introduction doivent être considérées a priori, à des fins juridiques, comme potentiellement envahissantes, jusqu’à ce que des informations réunies par le biais des analyses de risque, de la surveillance continue ou d’autres méthodes scientifiques permettent de revoir ce sta-tut. Cette démarche peut présenter des bénéfices secondaires : en examinant une plus grande quantité d’organismes candidats à l’introduction, le risque d’une introduction non-intentionnelle d’organismes auto-stoppeurs devrait diminuer sensiblement.
Pour faciliter la gestion d’un système de permis, une sélection fondée sur les risques évalués peut servir de base à l’établissement de listes d’espèces exotiques devant être exclues d’un pays ou d’une région, ou devant être soumises à des conditions simplifiées. Le rôle – et les limites – des méthodes de classement d’espèces dans des listes font l’objet du paragraphe 5.2.2.
Au niveau national, le champ d’application des sys-tèmes de permis varie sensiblement en fonction de la couverture taxonomique. Les systèmes
natio-naux existants ne s’appliquent pas toujours à tous les groupes taxonomiques (voir 4.4.2-3). Les omis-sions les plus courantes concernent les micro-orga-nismes (dont les champignons), la flore sauvage, les poissons et les sous-espèces ou les races étran-gères à un pays ou à une province. Les virus sont rarement mentionnés nommément.
Le champ d’application de ces systèmes présente aussi des variations liées à l’objectif des introduc-tions. Selon les pays, des dérogations sont couram-ment consenties pour les introductions destinées à l’agriculture ou à la sylviculture, ainsi qu’à des acti-vités de loisirs ou à des fins ornementales, telles que l’horticulture, la pêche ou la chasse sportives. Les introductions effectuées par des touristes et des voyageurs passent souvent entre les mailles du filet, à moins que les spécimens concernés n’appartien-nent aux espèces figurant sur les listes de la CITES.
Dans le cas d’organismes génétiquement modifiés, l’élément déclencheur d’une procédure de permis est le processus de modification génétique (la méthode de fabrication) plutôt que des risques éventuels liés à l’organisme ou au produit modifié.
C’est le cas dans de nombreuses législations modernes sur les OGM, particulièrement en Europe. En corollaire, un produit identique obtenu par des techniques différentes (par exemple les techniques traditionnelles de reproduction sélecti-ve) peut être soumis à des contraintes réglemen-taires différentes dans chaque cas, alors même qu’il donnerait lieu à des risques similaires une fois introduit dans le milieu naturel (Kinderlerer, 1999).
Exemples nationaux
En Argentine, des permis d’importation sont requis pour les organismes aquatiques exotiques, les espèces classées comme nuisibles et, potentielle-ment, pour l’ensemble de la faune sauvage.
Cependant, il n’existe aucune mesure équivalente pour la flore exotique. Alors qu’une étude d’impact sur l’environnement est nécessaire pour des projets de sylviculture utilisant des espèces végétales exo-tiques, aucune obligation de permis ne frappe l’in-troduction de ces espèces dans le pays (Di Paola, Kravetz, 1999).
D’une façon générale, la Pologne interdit l’intro-duction d’espèces exotiques dans le milieu naturel ou leur déplacement. Cependant, le Ministère de l’Environnement peut accorder des dérogations après consultation auprès du Conseil national de protection de la nature (Article 42, Loi du 16 octobre 1991 sur la protection de la nature). Il n’existe pas de critères définis pour juger de l’op-portunité de ces dérogations (Krzywkowska, 1999).
Peu de pays européens réglementent l’introduction de plantes sauvages exotiques. Certains pays qui se
sont dotés de dispositions législatives dans ce domaine, comme l’Allemagne ou la Suisse, ont ins-tauré un système de permis comportant de nom-breuses dérogations. Ainsi les restrictions dispa-raissent-elles pour les végétaux exotiques introduits dans le milieu naturel lorsque ces impor-tations sont destinées à l’agriculture ou à la sylvi-culture (de Klemm, 1996).
Un petit nombre de pays ont mis en place un systè-me généralisé de permis, applicable à toutes les catégories d’espèces exotiques, telles qu’elles sont définies par la législation pertinente. L’Australie et la Nouvelle-Zélande en sont de bons exemples (voir 4.5.2 et 5.2.2). A l’échelon infra-national, l’île-état d’Hawaii applique une présomption d’interdiction à l’importation et à la mise en liberté de tous les orga-nismes exotiques. En Allemagne, le Land de Thuringe interdit par principe l’introduction et la mise en liberté de végétaux et d’animaux exotiques, mais certaines exceptions restent possibles.
En Hongrie, des permis sont nécessaires afin d’in-troduire des organismes exotiques vivants quels qu’ils soient. Ils ne peuvent être délivrés que si la colonisation ne porte pas atteinte aux processus naturels au détriment des espèces indigènes (Articles 13(4) et 9(4), Loi de conservation de la nature de 1996). La même loi comporte des dispo-sitions relatives aux OGM pouvant “avoir une influence sur la biodiversité “. La production, l’ex-périmentation, la reproduction, la distribution, l’importation et l’exportation de ces OGM feront l’objet d’une réglementation spécifique, mais doi-vent respecter d’ores et déjà les dispositions de la loi relative à la conservation de la nature. En vertu de cette dernière, il est également interdit de modi-fier artificiellement le matériel génétique d’orga-nismes de la faune ou de la flore sauvage, de distri-buer les spécimens ainsi obtenus et de les transporter intentionnellement dans d’autres com-munautés de faune ou de flore (Article 9(3) et 9(6).
5.2.2 Utilisation de méthodes de classement conjointement avec des systèmes de permis
Si une obligation de permis est applicable à l’en-semble des espèces, le système doit être juridique-ment et administrativejuridique-ment viable. Les juristes devront prendre en considération la façon dont le système fonctionnera dans la pratique, tant sur le terrain que devant les tribunaux.
Dans nombre de systèmes juridiques où la législa-tion établit des restriclégisla-tions ou des interdiclégisla-tions, il revient habituellement à l’autorité compétente de prouver que l’interdiction ou la restriction sont bien applicables à un cas donné, conformément à une norme ou à des preuves préalablement défi-nies. A titre exceptionnel, la législation peut expressément établir un renversement de la charge de la preuve, auquel cas c’est à l’individu ou à l’entité concernés de prouver que l’interdiction ou la restriction ne sont pas applicables à la situation dont il s’agit.
Pour en revenir aux espèces exotiques, lorsqu’un système de permis dispose que l’introduction de toute espèce exotique est “présumée interdite”, l’autorité compétente sera normalement tenue de prouver que l’espèce candidate est vraiment “exo-tique” (ou “non indigène”). Ceci présuppose une définition législative des termes nécessaires, ce qui n’est pas toujours le cas. Prouver la nature exotique d’une espèce risque de poser des difficultés consi-dérables, car les définitions d’”exotique” tendent à être rédigées de façon négative, comme une espèce non indigène, non naturelle ou qui ne se manifeste pas naturellement dans une région donnée (voir 4.5.3). Ainsi les autorités devront-elles prouver quelque chose de négatif, ce qui est
particulière-ment difficile en termes juridiques, voire impos-sible selon le niveau de preuves exigé.
Pour y remédier, la législation peut disposer que la charge de la preuve incombe au demandeur dans le cas d’introductions. Selon les dispositions de la législation, le demandeur serait alors tenu de prou-ver que l’espèce concernée est vraiment “indigène”
ou “non exotique” telle que définie. Il faut quand même reconnaître que cette obligation peut repré-senter un obstacle quasiment insurmontable.
De façon indépendante ou liées à ce qui précède, les interdictions générales peuvent être associées à des listes d’espèces, ce qui présente des indicateurs de risque plus précis pour les responsables et les demandeurs.
Les méthodes de classement des espèces peuvent faciliter le fonctionnement des systèmes de permis en regroupant les espèces exotiques en fonction du risque qu’elles présentent. Les listes devraient être élaborées en faisant référence aux bases de données existantes et en étroite collaboration avec les auto-rités compétentes des pays voisins et des parte-naires commerciaux les plus importants. Elles doi-vent aussi être régulièrement mises à jour.
Des “listes noires” sont utilisées pour identifier les espèces exotiques considérées comme présentant un haut risque : il peut s’agir de nuisibles bien connus dans les pays voisins ou capables de se reproduire à l’état naturel dans le pays concerné. Même en confi-nement, leur introduction devrait être interdite autant que possible, ainsi que leur possession, leur vente et
leur transport si l’espèce était introduite accidentel-lement. A l’inverse, les “listes blanches” regroupent les espèces exotiques considérées comme
inoffen-sives, voire bénéfiques. Les listes “grises” sont un outil composite qui fournit des indications sur les différents degrés de risque (voir exemple 22).