Les institutions de bassin comme promoteurs des normes

Titre I. La contribution des institutions de bassin à la formation des

Chapitre 6. Les institutions de bassin comme promoteurs des normes

La mission d’accompagnement et d’assistance des États riverains dans leur effort de coopération constitue l’une des tâches classiques des institutions de bassin. Dans le domaine de la lutte contre la pollution des ressources en eau transfrontières, cette tâche vise pour l’essentiel la facilitation des consultations entre Parties en vue de l’adoption de normes de prévention (Section I). Si pendant longtemps les consultations entre Parties étaient circonscrites aux acteurs étatiques, on note une implication croissante d’acteurs non étatiques dans ces consultations (Section II).

Section I. La facilitation des consultations entre États membres

En vue de favoriser les consultations entre Parties, les institutions de bassin mettent à disposition de ces derniers, d’une part les informations nécessaires pour l’adoption des mesures nécessaires (I) et, d’autre part, les fora pour faciliter le dialogue et les échanges entre les parties (II).

I. La facilitation à travers la mise à disposition des informations

La fonction de pourvoyeuses d’informations des institutions de bassin se traduit essentiellement en pratique par la collecte et l’échange d’informations (A). Cette fonction prend toutefois des contours divers dans la pratique internationale relative à la lutte contre la pollution (B).

A. La collecte et l’échange d’informations dans la pratique

La collecte et l’échange d’informations visent à faciliter la production et la mise à disposition d’informations utiles aux prises de décision. En cela, elle constitue de manière classique l’une des attributions minimales des institutions de bassin en matière de coopération concernant les ressources en eau transfrontières.⁵⁵² C’est ce qui ressort de la Convention d’Helsinki de 1992

552 Voir en ce sens en guise d’illustration, l’article 2 (a), Protocole concernant la constitution d’une Commission internationale pour la protection de la Moselle ; art. 3 (a), Convention concernant la protection des eaux du Lac Léman contre la pollution (1962) ; art. 2 § 1 (a), Accord concernant la Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution (1963) ; art. 9 (b), Convention et Statuts de Fort Lamy relatifs à la mise en valeur du bassin du Lac Tchad (1964) ; art.

13, Convention portant création de l’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (1972) ; art. VII, Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (1978) ; art. 9 § 7 (a), Convention révisée portant création de l’Autorité du Bassin du Niger (1987) ; art. 7.2 (d), Accord portant

qui cite, entre autres attributions minimales des organismes communs mis en place pour prévenir, maîtriser et réduire l’impact transfrontières sur les ressources en eau transfrontières celles de « a) recueillir, rassembler et évaluer des données afin d’identifier les sources de pollution qui risquent d’avoir un impact transfrontière ; (…) c) dresser des inventaires et échanger des informations sur les sources de pollution ». Cette disposition fait écho à une pratique internationale constante. Traditionnellement, les premières commissions fluviales mises en place pour lutter contre la pollution des ressources en eau transfrontières étaient souvent investies d’une compétence d’étude et de recherche en vue de déterminer les sources de la pollution. L’on citera à ce propos le Protocole de 1961 concernant la constitution de la Commission internationale pour la protection de la Moselle. Ce Protocole a confié à la Commission la tâche de « préparer, faire effectuer toutes les recherches nécessaires pour déterminer la nature, l’importance et l’origine des pollutions (…) ».⁵⁵³ Une compétence similaire fut attribuée à la Commission internationale pour la protection des eaux du Léman,⁵⁵⁴ la Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution⁵⁵⁵ et la Commission pour la protection des eaux italo-suisses contre la pollution.⁵⁵⁶ Dans les Grands Lacs, l’Accord de 1978 relatif à la qualité des eaux dans les Grands Lacs abondait également dans ce sens. L’article VII § 1 (a) de l’Accord attribuait notamment comme responsabilité à la Commission mixte internationale la « collecte, analyse et diffusion des données et des renseignements fournis par les Parties et par les Gouvernements des États et de la Province concernant la qualité des eaux limitrophes du bassin des Grands Lacs et la pollution provenant des cours d'eau tributaires ou d'autres sources ». L’alinéa (b) va toutefois plus loin en étendant la collecte et l’échange aux données et renseignements concernant l'application et l'efficacité des programmes et autres mesures adoptés pour assurer la qualité de l’eau.⁵⁵⁷ Cette extension apparaît aussi dans la Convention de 1999 pour la protection

création de la Commission du cours d’eau du Limpopo (2003) ; voir également, J. Sohnle, Le droit international des ressources en eau douce…, op. cit., p.380.

553 Art. 2 (a), Protocole concernant la constitution d’une Commission internationale pour la protection de la Moselle (1961).

554 Art. 3 (a), Convention concernant la protection des eaux du Lac Léman contre la pollution (1962) ;

555 Art. 2 § 1 (a), Accord concernant la Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution (1963).

556 Art. 3 (b), Convention concernant la protection des eaux italo-suisses contre la pollution (1972) ; voir dans le même sens, l’art. 2 § 1 de la Convention concernant la Commission internationale pour la protection du fleuve Oder (1986).

557 L’article VII § 1 (b) de l’Accord relatif à la qualité des eaux dans les Grands Lacs (1978) se lit de la manière suivante : « La Commission mixte internationale (…) est donc chargée (…) des responsabilités suivantes (…) collecte, analyse et diffusion de données et de renseignements concernant les objectifs généraux et spécifiques ainsi que l'application et l'efficacité des programmes et autres mesures adoptés en vertu du présent Accord ».

du Rhin qui confère à la Commission internationale par elle la compétence d’évaluer « l’efficacité des actions décidées notamment sur la base des rapports des Parties contractantes et des résultats des programmes de mesure et des études de l’écosystème du Rhin ».⁵⁵⁸

L’apparition des observatoires de l’environnement dans le cadre des organismes de bassin africains est également révélatrice du rôle des institutions dans la collecte et la dissémination de l’information. En effet, l’objectif de ces observatoires est de suivre et mesurer l’évolution de l’environnement aquatique de façon à éclairer la prise de décisions et à développer une vision partagée à l’échelle de ces bassins.⁵⁵⁹ À cet effet, des observatoires sont dotés de compétences pour collecter, analyser et diffuser les informations. C’est ainsi qu’a vu le jour le projet de mise en place d’un observatoire de l’environnement dans le bassin du fleuve Sénégal.⁵⁶⁰ Engagé en 2000, ce projet, actuellement opérationnel, a donné lieu à l’élaboration d’un système d’information et d’aide à la décision. Ce système permet notamment la publication de rapport sur l’état de l’environnement du bassin du fleuve Sénégal.⁵⁶¹ De telles initiatives peuvent être également observées au niveau de l’Autorité du bassin du Niger, de l’Autorité du bassin de la Volta et de la Commission du bassin du Lac Tchad.⁵⁶² Les observatoires de l’environnement sont par ailleurs révélateurs d’une démarche d’institutionnalisation des systèmes de collecte et d’échange d’informations qui préfigurent la diversité des modalités de leur mise en œuvre dans la pratique.

B. Les diverses modalités de la collecte et de l’échange d’informations

Dans la pratique relative à la lutte contre la pollution, la collecte et l’échange d’informations par les institutions de bassin emportent généralement la réalisation d’études et de recherches en rapport avec l’état écologique et chimique des ressources en eau partagées. Cette compétence s’inscrit donc dans le cadre d’une mission essentiellement scientifique et technique. Dans certains cas, la collecte et l’échange d’informations peuvent se concrétiser par la conduite des programmes de recherche continus. C’est le cas dans les

558 Art. 8 § 1 (d), Convention pour la protection du Rhin (1999).

559 Manuel de gestion intégrée des ressources en eau par bassin, RIOB, GWP, 2012, p. 58.

560 Depuis la réforme institutionnelle de l’OMVS de 2010, l’Observatoire de l’environnement de l’OMVS a été intégré dans la Direction de l’environnement et du développement durable. Cette information est disponible sur le site internet de l’OMVS au lien suivant: http://www.portail-omvs.org/observatoire-lenvironnement (consulté le 30 novembre 2016).

561 Informations recueillies au cours des entretiens avec M. Tamsir Ndiaye, Directeur de l’environnement et du développement durable, OMVS, Dakar, 17-21 novembre 2012.

562 Manuel de gestion intégrée des ressources en eau par bassin, RIOB, GWP, 2012, p. 59.

premiers instruments relatifs à la mise en place de commissions de lutte de contre la pollution des ressources en eau transfrontières. Elles étaient généralement chargées de « préparer, faire effectuer toutes les recherches nécessaires pour déterminer la nature, l’importance et l’origine des pollutions (…) ».⁵⁶³ Nous retrouvons un autre exemple dans l’Accord international sur la Meuse signé à Gand le 3 décembre 2002. L’article 4 § 3 (b) dispose que la coordination « de l’étude des incidences de l’activité humaine sur l’état des eaux de surface et des eaux souterraines du district hydrographique international de la Meuse ». Des études en question font généralement l’objet de rapports adressé par l’institution aux États membres.

Pour l’accomplissement de ce mandat, l’institution de bassin peut également faire appel à des experts indépendants.⁵⁶⁴

Dans d’autres cas, ces études et recherches peuvent être ponctuelles. Il s’agit d’études effectuées à la demande des Parties. Dans ce cas, la compétence de l’institution de bassin s’apparente à l’exercice d’une véritable compétence en matière d’établissement des faits et d’investigation. C’est le cas de la Commission mixte internationale (CMI). L’article 7 § 1 (g) de l’Accord de 1978 relatifs à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs attribue à la CMI entre autres, la responsabilité de mener des « investigations sur des sujets liés à l’écosystème du bassin des Grands Lacs, selon les questions que les Parties pourront à l’occasion renvoyer à la Commission ».⁵⁶⁵ La mise en œuvre de cette procédure aboutit généralement à la publication d’un rapport sur les résultats des enquêtes, assorti de recommandations de mesures à adopter pour remédier aux problèmes identifiés de la qualité de l’eau. Cette compétence particulière a été exercée plusieurs fois dans la pratique de la CMI.⁵⁶⁶

La mise en place des stations de mesure participe également de cette compétence en matière de collecte et de diffusion d’informations sur la qualité

563 Voir dans le même sens, l’article 2 (a), Protocole concernant la constitution d’une Commission internationale pour la protection de la Moselle (1961) ; art. 3 (a), Convention concernant la protection des eaux du Lac Léman contre la pollution (1962) ; art. 2 § 1 (a), Accord concernant la Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution (1963) ; art. 3 (b), Convention concernant la protection des eaux italo-suisses contre la pollution (1972).

564 Voir l’article 10 § 1 de la Convention relative à la protection du Rhin contre la pollution par les chlorures (1976) ; art. 6, 8, Annexe IV, Convention sur la protection du Danube (1994) ; art. 5.1, Accord portant création de la Commission permanente du bassin du fleuve Okavango (1994) ; art.

8 (a), Convention pour la protection du Rhin (1999).

565 Cette disposition a été reprise dans l’Accord de 2012 relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs. Selon l’article 7 § 1 (f) de l’Accord de 2012, la Commission a notamment pour responsabilité de mener « les enquêtes sur les sujets liés à l’écosystème du bassin des Grands Lacs que les Parties peuvent lui soumettre ».

566 Sur la pratique de la CMI voir notamment, S. J. Toope et J. Brunnée, « Freshwater Regimes: The Mandate of the International Joint Commission », Arizona Journal of International and Comparative Law, vol. 15, 1998, pp. 272-287.

de l’eau.⁵⁶⁷ En effet, à travers ces systèmes de mesures, les institutions de bassin assurent la surveillance et le suivi de l’état des ressources en eau afin de fournir une image d’ensemble cohérente de l’état écologique et chimique des ressources en eau partagées. L’exemple du bassin du Niger est illustratif. En effet, la mise en place d’un système de surveillance de la qualité de l’eau à l’échelle du bassin du Niger constitue l’un des chantiers majeurs dans le cadre de la lutte contre la pollution.⁵⁶⁸ Ce mécanisme opérationnel se traduit concrètement par l’installation de réseaux de mesure de la qualité de l’eau dans le bassin du fleuve Niger. Parmi les catégories de réseaux mis en place figurent notamment les réseaux dits conventionnels de mesure de la qualité de l’eau. Ce système préconisé et validé par les États⁵⁶⁹ permet d’acquérir les données statistiques relatives aux aspects physico-chimiques dans son fonctionnement général (suivi général) et de caractériser l’impact des pollutions ponctuelles et diffuses sur le bassin (suivi d’impact). Ce réseau global est constitué à terme de 164 stations, dont 134 de suivi général (évaluant la qualité indépendamment de toute pression extérieure) et 30 stations de suivi d’impact pour appréhender les effets des événements anthropiques et ponctuels comme les villes, les industries et les mines.

Dans certains cas, les institutions de bassin font appel à des experts pour l’administration de ces systèmes de mesure. C’est le cas au niveau de la Commission internationale pour la protection du Danube. En 1996, a été mis en place, dans le cadre de la Commission, un Réseau transnational de surveillance qui a pour objectif « to provide a well-balanced overall view of pollution and long-term trends in water quality and pollution loads in the major rivers in the Danube River Basin ».⁵⁷⁰ À cette fin, un groupe d’experts chargés de la gestion de la surveillance, des laboratoires et de l’information a été créé. Les résultats obtenus par le Réseau transnational de surveillance sont régulièrement publiés dans son rapport annuel.⁵⁷¹

Sur le procédé de collecte des données en lui-même, sauf exception, les données sont généralement recueillies par les États qui les envoient à

567 Sur des exemples de mécanisme de surveillance de la qualité de l’eau voir, Guide to Implementing Water Convention, op. cit., pp. 80-81.

568 Informations recueillies au cours des entretiens avec M. Robert Y. Dessouassi, Responsable de l’Observatoire du bassin du Niger, ABN, Niamey, 12-15 novembre 2012.

569 Le réseau a été validé lors de l’atelier régional tenu à Niamey le 04 au 06 mai 2010. Voir Compte-rendu de l’atelier régional de validation du rapport pré-final de l’étude pour la mise en place d’un système de surveillance de la qualité de l’eau dans le bassin du Niger, Niamey, mai 2010, document directement fourni par l’ABN.

570 Information disponible sur : https://www.icpdr.org/main/activities-projects/tnmn-transnational-monitoring-network (consulté le 30 novembre 2016).

571 Ibid.

l’organisme de bassin transfrontalier.⁵⁷² L’article VII § 1 (a) de l’Accord de 1978 relatif à la qualité des eaux dans les Grands Lacs met en relief cet aspect :

« La Commission mixte internationale (…) est donc chargée (…) des responsabilités suivantes : a) collecte, analyse et diffusion des données et des renseignements fournis par les Parties et par les Gouvernements des États et de la Province concernant la qualité des eaux limitrophes du bassin des Grands Lacs et la pollution provenant des cours d'eau tributaires ou d'autres sources ».

Les États demeurent donc au centre du processus de collecte et d’échange d’informations ; l’institution apparaît de ce fait plus comme une courroie de facilitation de la transmission de données entre les États. Aussi, pour faciliter la mise à disposition des informations par les institutions, il est important que ces dernières puissent obtenir des informations fiables, actuelles et pertinentes, quand elles en ont besoin et sous une forme qui leur convient. En effet, il peut être tentant pour les États de ne pas coopérer, en refusant de fournir des données ou en fournissant des données incomplètes ou sous-évaluées de la situation sur leur portion d’eaux partagées. C’est probablement pour tenir compte de ce risque que l’Accord de 2012 relatif à la qualité de l’eau des Grands Lacs a prévu deux obligations. La première consiste à enjoindre aux Parties de fournir l’ensemble des données ou autres renseignements disponibles relatifs à la qualité de l’eau des Grands Lacs lorsque la CMI en fait la demande.⁵⁷³ La seconde reconnaît à la CMI la compétence de « vérifier de façon indépendante ces données et renseignements par des tests ou d’autres moyens qu’elle estime appropriés ».⁵⁷⁴

II. La facilitation à travers la mise à disposition de fora de consultation

Les fora de consultation sont des espaces d’échange et de dialogue entre les représentants des États riverains. À travers la mise à disposition de tels fora aux Parties, les institutions de bassin contribuent à maintenir le dialogue entre les Parties riveraines en vue d’une gestion durable des ressources en eau partagées. Si ces fora sont essentiels à la protection des ressources en eau transfrontières contre la pollution, leur forme varie tant dans leur structure (A) que dans leur mode d’organisation (B).

572 Manuel de gestion intégrée des ressources en eau par bassin, RIOB, GWP, 2012, p. 50.

573 Art.7 § 2, Accord relatif à la qualité des Grands Lacs (2012).

574 Art.7 § 1 (a), ibid.

A. La structure des fora de consultation

Les fora de consultation sont fournis par les sessions périodiques des organes composés de représentants d’États Parties à l’institution de bassin. Ces organes assurent dans la pratique une représentation de l’État à un niveau variable.

Trois niveaux de représentation sont généralement observables. Ces fora peuvent ainsi être fournis soit à un premier niveau par les réunions périodiques des Chefs d’État et de gouvernement, soit à un deuxième niveau par celles des ministres, soit enfin à un troisième niveau par celles de hauts responsables désignés par leurs États. Dans certaines institutions de bassin, les trois niveaux de représentation sont prévus. C’est le cas généralement des organisations intergouvernementales de coopération telles l’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal⁵⁷⁵ ou l’Autorité du bassin de la Volta.⁵⁷⁶ D’autres institutions de bassin prévoient les deux derniers niveaux de représentation ou se limitent au dernier niveau de représentation. C’est le cas des institutions politico-techniques de coordination. La Commission du fleuve Mékong reflète le premier cas en établissant en son sein un Conseil des ministres de l’eau et l’environnement des États riverains ainsi qu’un Comité conjoint composé des hauts fonctionnaires ayant au moins rang de chef de département.⁵⁷⁷ Le deuxième cas est illustré par la Commission internationale pour la protection du Danube qui n’a prévu qu’une commission composée de délégués des États membres.⁵⁷⁸

La plupart du temps, ces organes sont prévus par les instruments juridiques pertinents de l’organisme de bassin ; les fora y sont donc institutionnalisés de jure. Cette institutionnalisation peut cependant s’opérer de facto. C’est le cas lorsque l’organe en question a été créé de façon empirique. Ce phénomène est observable dans les institutions ayant à la base une fonction essentiellement technique. La Commission du bassin du Lac Tchad (CBLT) en fournit une illustration. La CBLT fut créée originellement sous la forme d’une commission composée de huit experts à raison de deux par État membre.⁵⁷⁹ Par la suite, une Conférence des Chefs d’État et de gouvernement fut mis en

575 Nous retrouvons la Conférence des Chefs d’État et de gouvernement, le Conseil des ministres, et la Commission permanente des eaux ; voir art. 3, 7, Convention portant création de l’organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (1972), NU Série Eau (13), n°7. p. 21.

576 Nous avons une Conférence des Chefs d’États et de Gouvernement, le Conseil des ministres en charge des ressources en eau et le Comité des Experts ; voir art. 8 § 1, Convention portant Statut du fleuve Volta et création de l’Autorité du Bassin de la Volta, Ouagadougou, 19 janvier 2007 in A. Garané, Le cadre juridique international du bassin de la Volta, IUCN, Gland, 2009, pp. 249-256.

577 Article 12, 21, Accord de coopération pour un développement durable du bassin du Mékong (1995).

578 Article I, Annexe IV à la Convention sur la coopération pour la protection et l’utilisation durable du fleuve Danube (1994).

579 Art. 8, Convention et Statuts relatifs à la mise en valeur du bassin du Lac Tchad (1964).

place sans base textuelle. La Conférence s’est réunie pour la première fois du 5 au 6 juillet 1972.⁵⁸⁰ De même, nous pouvons mentionner les conférences ministérielles organisées dans le cadre de la Commission internationale pour la protection du Rhin (CIPR). En effet, les ministres responsables de la protection des eaux des États membres du CIPR se réunissent régulièrement depuis 1972.⁵⁸¹ L’initiative de ces sessions est née de la prise de conscience de l’importance de traiter les questions de pollution du Rhin non plus seulement dans un cadre technique, mais également dans un cadre politique.⁵⁸² Cependant si l’on peut expliquer le fait que l’Accord de 1963 n’ait pas envisagé ces conférences,⁵⁸³ l’absence de ces conférences dans la nouvelle Convention de 1999,⁵⁸⁴ qui a abrogé celle de 1963, soulève quelques interrogations. En toute hypothèse, en ne procédant pas à un tel rectificatif lors de l’élaboration

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