Les acteurs de l’adaptation

Les acteurs de l’adaptation appartiennent à deux catégories, les acteurs institutionnels, généralisables à l’ensemble des espaces étudiés, et les acteurs locaux, propres à chaque ensemble insulaire.

1-1 Les acteurs institutionnels

Quels sont les acteurs institutionnels et dans quel(s) domaine(s) interviennent-ils ? Dans cette sous-section, les acteurs sont classés en trois catégories :

- l’Etat,

- les associations et les ONG (Organisations Non Gouvernementales) et

- les organisations internationales : l’Union Européenne et les fonds monétaires régionaux et internationaux.

1-1-1 Etat :

L’Etat constitue en quelque sorte la base commune à tous les terrains étudiés à l’échelle nationale, plus précisément dans le cadre des politiques et des mesures à adopter à l’échelle des outre-mers français. L’Etat garantit un « standard » à tous les outre-mers dans les mesures en matière d’adaptation à la montée des eaux, mais également en matière d’aménagement de l’espace. Les plans d’aménagement des zones habitables doivent intégrer les zones à risques et prendre en compte l’appartenance foncière des terrains : ce dernier aspect semble particulièrement compliqué en raison de l’absence de cadastre sur les îles à l’exception de celui de Mayotte, peu fiable. Droit coutumier et droit étatique s’entrechoquent souvent (cf. section 3) et les évolutions statutaires différentes des espaces concernés viennent davantage encore compliquer l’opérationnalité de la mise en place de plans d’aménagement.

Tab. 19 - Compétences relatives au domaine de l’environnement pour chaque terrain d’étude

Territoire Compétence sur l’environnement Compétence sur le domaine public maritime

Niveau de compétence Service dédié Niveau de compétence Service dédié

Wallis & Futuna locale service de l’environnement locale service de l’environnement

Mayotte étatique DAF étatique Conservatoire du littoral

Lifou

locale service de

l’environnement de la Province des Iles

locale service de

l’environnement de la Province des Iles

Source : Bantos S., 2010

L’Etat français joue naturellement un rôle financier majeur dans l’accompagnement des politiques à mettre en place, en termes de soutien aux mesures dont le coût est souvent très élevé, sur des actions de courte ou de longue durée, aux échelles de l’outre-mer ou locales.

L’Etat vérifie la bonne application des lois et le respect des mesures par le biais de ses services locaux (en général, les services de l’environnement pour ce sujet de thèse), notamment pour la protection de la faune et la flore marine et terrestre ; cela est le cas à Mayotte mais plus encore à Lifou et à Wallis où les compétences sur l’environnement ont été respectivement transférées à la Province des îles Loyauté et au Territoire des Îles Wallis et Futuna.

Quelles sont les actions principales de l’Etat menées en matière d’adaptation à la montée des eaux, plus généralement d’adaptation aux changements climatiques et à la protection de l’environnement ?

L’Etat (par le biais du ministère des Affaires Etrangères et Européennes), en partenariat avec les COM du Pacifique, (Wallis & Futuna, Polynésie Française et Nouvelle Calédonie) finance le Fonds Pacifique, fonds de coopération économique, sociale et culturelle géré par le SPP (Secrétariat Permanent pour le Pacifique) et destiné à favoriser l’insertion de ces espaces à la région Pacifique et les partenariats. Les projets sont financés en fonction des priorités des COM, dont l’environnement fait partie.

Le Grenelle de l’Environnement a établi un plan d’action outre-mer qui vise à mettre en place une politique de prévention du risque sismique (tsunamis compris) dans les COM. Ce plan d’action prévoit aussi l’adoption d’un plan énergie-climat d’ici 2012 avec un volet relatif à l'adaptation.

L’IFRECOR (présentée section 1, chapitre 1) est dotée d’un comité qui rassemble les principaux acteurs de la gestion des récifs coralliens. Ce comité élabore puis applique une stratégie et un plan d’action pour la préservation et la gestion durable des récifs (intégrant la montée des eaux). Localement, l’action est relayée par les comités locaux dans chaque COM (IFRECOR, 2010).

Le Conservatoire du littoral, présent uniquement à Mayotte, établissement public créé en 1975, « mène une politique foncière visant à la protection définitive des espaces naturels et des paysages sur les rivages maritimes et lacustres et peut intervenir dans les cantons côtiers en métropole, dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, ainsi que dans les communes riveraines des estuaires et des deltas et des lacs de plus de 1000 hectares » (Conservatoire du littoral, 2010). Il achète des terrains littoraux fragiles et (ou) menacés et les donne en gérance aux communes chargées de les réaménager.

Enfin, l’Agence française des Aires Marines Protégées (AMP) a créé le Parc naturel marin de Mayotte le 18 janvier 2010. L’objectif de ce parc, qui s’étend sur près de 70 000 km², est de préserver la biodiversité marine et les activités maritimes à Mayotte. Cependant, pour une efficacité optimale de ce type d’outil, la zone existante devrait être élargie à

l’ensemble du lagon mahorais et sa gestion, intégrer la montée des eaux (Agence des aires marines protégées, 2010). Un parc marin est actuellement en cours de réalisation à Wallis.

Il convient de préciser qu’au-delà des compétences générales étatiques évoquées et généralisables à tous les terrains d’étude, la diversité des statuts de chaque espace étudié leur confère des compétences spécifiques locales qu’il est indispensable d’expliciter pour une meilleure compréhension de la gestion locale du risque montée des eaux (cf. section 3).

A présent, quel rôle jouent les associations et les ONG internationales et nationales ?

1-1-2 Associations et ONG

Les associations et les ONG internationales et nationales sont très peu présentes sur les îles étudiées, probablement en raison de leur statut (cf. section 3) et de leur isolement de la métropole et des autres DOM. Cependant, le comité français de l’UICN (Union Internationale pour la Conservation de la Nature) et le WWF-France (World Wildlife Fund) jouent dans ces îles un rôle de soutien financier par le biais de deux programmes importants: Biodiversité de l’outre-mer pour le comité français de l’UICN et Ecorégions pour le WWF-France.

Le comité français de l’UICN, créé en 1992, est chargé de mettre en place des programmes qui répondent aux enjeux de la biodiversité en France et valorisent l’expertise française à l’international. Le programme Biodiversité de l’outre-mer s’articule autour de trois axes : améliorer les connaissances sur la biodiversité, influencer les politiques publiques et soutenir les acteurs locaux (UICN, 2010).

« Le Comité français de l’UICN a fait de l’outre-mer la priorité géographique de son action. Conçu pour répondre aux attentes des acteurs locaux, et s’intégrant aux axes de la Stratégie nationale pour la biodiversité, le programme outre-mer mis en place s’appuie sur l’expertise du Groupe de travail outre-Mer du Comité français » (UICN, 2010).

L’UICN a, par exemple, organisé une conférence sur le changement climatique et la perte de biodiversité à l’échelle de l’outre-mer européen à La Réunion en 2008, conjointement avec l’ONERC et le ministère de l’Outre-mer.

WWF-France a mis en place des écorégions, vastes zones géographiques dont la biodiversité est riche. Elles sont au nombre de 14 dans l’outre-mer français et comptent, parmi elles, les écosystèmes marins de Mayotte et de Nouvelle Calédonie.

« WWF-France, présent en Guyane, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, aux Antilles et dans l’océan Indien, organise son action autour de cinq grands axes : conserver d’urgence la diversité biologique des forêts, des océans et des côtes, des écosystèmes d’eau douce ; sensibiliser les habitants ultramarins et métropolitains au patrimoine naturel exceptionnel de l’outre-mer ; soutenir les efforts et accroître les compétences locales dans les domaines de la gestion de la biodiversité et du développement durable ; inciter à l’adoption de politiques respectueuses de l’environnement ; promouvoir la mise en place de mécanismes de financement durables » (WWF, 2010).

A noter que WWF n’est pas présent à Wallis & Futuna.

Si les ONG de la zone Pacifique ou de l’océan Indien sont peu présentes, c’est certainement du fait de la rupture linguistique entre mondes anglophone et francophone. A l’échelle de ces océans, ces deux mondes se mélangent peu, exacerbant ainsi l’isolement des îles étudiées, en particulier dans le vaste Pacifique.

Pour finir, associations et ONG s’assurent de la faisabilité locale des programmes élaborés à l’échelle nationale et de la conformité des procédures. De même, les associations et les ONG vérifient que les objectifs fixés soient remplis. Enfin, les associations et les ONG peuvent décider d’élargir leurs programmes à d’autres terrains si ceux-ci fonctionnent sur les îles testées.

1-1-3 OI, UE et autres actions de coopération

Les Organisations Internationales (OI), l’Union Européenne (UE) et les autres actions de coopération jouent tout à la fois un rôle politique, de soutien financier, de transfert et d’élargissement d’expériences à des échelles européennes, régionales (des régions Pacifique et de l’océan Indien), et mondiales. En effet, elles définissent des standards internationaux et européens en matière d’environnement, d’adaptation au réchauffement et de montée des eaux. Du côté des espaces étudiés, il existe des programmes régionaux favorisant la coopération, surtout dans le Pacifique tels le PROE (Programme Régional Océanien pour l’Environnement), « organisation intergouvernementale chargée de promouvoir la coopération, d’appuyer les efforts de protection et d’amélioration de l’environnement du Pacifique insulaire et de favoriser son développement durable » (SPREP, 2010). Parmi les thématiques du PROE, celles de l’adaptation du Pacifique au changement climatique, de la GIZC (Gestion Intégrée de la Zone Côtière) et de la gestion durable des terres. Wallis &

(Commission du Pacifique Sud), « organisation internationale de conseil technique, scientifique et stratégique, d’assistance, de formation et de recherche au service de ses membres insulaires océaniens » (SPC, 2010), avec notamment le programme PROCFISH (pêche), et bénéficient du FED (Fond Européen de Développement) de la Communauté Européenne. Depuis le début de la coopération, l’aide financière du FED à Wallis & Futuna s’est élevée à 16,4 millions d’euros (CE FED, 2004) et le FED a financé des projets d’infrastructures tels la construction de pistes, de routes et la mise en place du réseau d’électricité à Futuna. Depuis le 8ème FED (en 2004), les actions et les financements portent de plus en plus sur la thématique du développement durable.

La Nouvelle Calédonie1 est également membre de la Commission des Géosciences Appliquées des Iles du Pacifique, le programme de développement des Iles du Pacifique et de la SOPAC (SPC Applied Geoscience and Technology Division). Ce territoire est en outre membre associé de la Commission Economique et Sociale pour l’Asie et le Pacifique des Nations Unies (CE FED, 2008). En 2008, la Nouvelle-Calédonie a participé au projet NET BIOME (NETworking tropical and subtropical BIodiversity research activities in OuterMost regions and territories of Europe in support of sustainable development), sur la biodiversité tropicale et subtropicale

« en appui au développement durable dans les régions ultrapériphériques et les territoires de l’Union européenne. Ce projet permet aux PTOM français de partager et de diffuser leurs expériences au bénéfice de l’ensemble des pays de la région, tout en restant compatible avec les objectifs fixés par l’International Coral Reef Initiative (ICRI) » (CE FED, 2008).

Les récifs coralliens de Nouvelle Calédonie ont été inscrits sur la Liste du Patrimoine Mondial de l’UNESCO (Organisation des Nations-Unies pour l’Education, la science et la culture) le 7 juillet 2008.

Enfin, la Nouvelle Calédonie a signé deux conventions, celle d’Apia en 1988 et celle de Nouméa en 1990 sur la protection des ressources naturelles. Cependant, dans la pratique, peu d’avancées ont été effectuées dans le cadre de ces deux conventions. La situation en terme de politique intérieure est fragile en Nouvelle Calédonie avec des conflits de pouvoir entre indépendantistes et administration française. Cette instabilité politique, héritage de la colonisation, ralentit probablement les actions de coopération régionale. De plus, la Nouvelle Calédonie est un territoire dominé par la langue française alors que la langue anglophone

domine à l’échelle du Pacifique (à l’exception de la Polynésie Française et de Wallis & Futuna) et limite probablement l’intégration régionale du territoire calédonien.

Des trois ensembles insulaires étudiés, la Nouvelle Calédonie reste malgré tout le territoire français le mieux inséré régionalement à l’échelle du Pacifique et ce, probablement en raison de la richesse de son sous-sol liée au nickel, facteur qui favorise les partenariats extérieurs. De même, la biodiversité exceptionnelle de ses écosystèmes lui permet de participer à des actions régionales et à des programmes environnementaux, comme décrits précédemment.

L’archipel de Wallis & Futuna est isolé à l’échelle du Pacifique. Sa petitesse, sa situation de dépendance économique et sa biodiversité peu élevée (à l’exception du lagon) en font un espace peu attractif pour ses partenaires étrangers.

La coopération régionale à Mayotte est encouragée par le Fonds de Coopération Régionale (FCR) mis en place en 2003, géré et financé par l’Etat, et intervenant dans le sud- ouest de l’Océan Indien dans les secteurs de l’éducation, l’agriculture, l’équipement, le tourisme, la culture… (CE FED, 2004). Mayotte n’est pas membre de la COI (Commission de l’Océan Indien), principalement en raison de son statut, mais la départementalisation doit en principe favoriser son adhésion. Mayotte est signataire de la Convention de Nairobi (Convention pour la protection, la gestion et la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l’Afrique Orientale) qui « a pour objet d’assurer la protection et la gestion du milieu marin et des zones côtières de la zone d’application de la Convention, prévenir, réduire et combattre la pollution et assurer une gestion des ressources naturelles qui soit rationnelle du point de vue de l’environnement (art. 3 et 4). » (CE FED, 2004).

Futur DOM, Mayotte sera probablement mieux inséré à l’échelle régionale qu’à l’heure actuelle, où le conflit géopolitique entre la France et les Comores pour sa possession est encore vif et présent dans la mémoire des Mahorais qui ont choisi le rattachement à la métropole (cf. section 3).

Les acteurs locaux, que nous allons étudier ci-après, directement concernés, constituent le noyau des acteurs de l’adaptation.

1-2 Les acteurs locaux

services administratifs, associations et ONG, acteurs économiques, autres personnalités influentes, établissements d’enseignement et de recherche et populations locales.

1-2-1 Coutumiers et religieux

Tab. 20 - Coutumiers et religieux

Catégorie acteurs Fonction(s)

Coutumiers et religieux Wallis Roi de Wallis

Coutumiers et religieux Futuna Roi de Sigave Roi d’Alo

Premier ministre d’Alo

Coutumiers et religieux Mayotte

Imam Grand Cadi

Coutumiers et religieux Lifou Président de l'Aire Ne Drehu Sénateurs coutumiers

Grand chef de la chefferie de Lössi Grand chef de la chefferie de Gaïtcha Grand chef de la chefferie de Wetr

Source : Bantos S., 2010

Coutumiers et religieux sont des acteurs traditionnels de l’adaptation. Encore très influents, guides pour les insulaires, ils font respecter localement des mesures prises en faveur de l’environnement. En effet, coutumiers et religieux sont les intermédiaires privilégiés pour diffuser un message et faire passer des idées auprès des locaux, notamment en matière d’extraction de sable, de techniques de pêche, de murs..., d’où l’importance du dialogue et des discussions avec eux, surtout dans les îles traditionnelles où la coutume est omniprésente, comme à Futuna et à Lifou.

A Wallis & Futuna, les coutumiers sont les rois (Lavelua) de Wallis, d’Alo et de Sigave (Saalula) pour Futuna, les trois chefs (Faipule) de districts (Hihifo, Mua et Hahake) à Wallis et les chefs de village. A Lifou, ce sont le grand chef Boula et les trois Grands chefs des districts de Lössi, Wetr et Gaïtcha (cf. tab). Enfin, à Mayotte, ce sont les religieux qui jouent ce rôle : l’Imam Youssef Mabi et le Grand Cadi, Mohamed Hachim.

1-2-2 Services administratifs

Tab. 21 - Services administratifs

Qui ? leur(s) mission(s)

Autorités principales Représentation de l’Etat

Services de l’environnement Définition de politiques environnementales Animation et coordination d’études/de recherches

Services de la Jeunesse et des Sports Rôle éducatif

Animation de la vie associative et sportive

Services de l’Equipement Gestion de l’aménagement de l’île

Services économiques Politiques de développement économique

Services des Affaires Culturelles Mise en œuvre des politiques en matière de culture : patrimoine, soutien aux associations culturelles

Services de la Sécurité Civile Gestion, prévention et suivi des situations de crise (+ ORSEC)

Antennes locales de Météo France Suivi des évènements météorologiques

Service de la statistique Elaboration des études statistiques

Source : Bantos S., 2010

Les services administratifs jouent un rôle de relai local pour l’Etat, notamment pour les services de l’environnement (mesures de protection de l’environnement marin et terrestre), de l’agriculture (activités agricoles, protection des plateaux), de l’éducation, de la jeunesse et des sports (les jeunes devraient être la priorité en matière de sensibilisation), et de l’urbanisme/travaux publics (pour l’aménagement des terres).

Qui sont-ils? Quelles sont leurs missions ?

Commençons par les autorités principales. A Wallis & Futuna et à Mayotte, le Préfet, représentant de l’Etat, participe à l’essor social et économique de l’île. Il prépare et exécute les budgets. A Lifou, le Haut-commissaire de la République est, en quelque sorte, le Préfet de la Nouvelle Calédonie. Le Haut-commissaire de la République dirige les services de l’Etat. La Province des îles Loyauté est placée sous l’autorité du Commissaire délégué de la République. Son siège est localisé à Lifou dans le chef-lieu de Wé. La Province est une collectivité territoriale régie par le droit commun. En clair, elle gère ce qui n’est pas de la compétence de l’Etat.

Les services de l'Environnement de Mayotte (DAF) et de Wallis & Futuna gèrent l’environnement de leurs îles respectives en définissant des politiques environnementales, animant et coordonnant des études et autres recherches relatives à l’environnement et plus précisément à la protection, à la valorisation des espaces et ressources naturels, et au traitement des pollutions, risques et autres nuisances (adsup w&f, 2010). A Mayotte, la DAF anime le comité IFRECOR. La protection de l’environnement à Lifou dépend de la Province des Iles qui a adopté un code de l’environnement en 2008, en concertation avec les coutumiers.

Le service de la Jeunesse et des Sports des trois ensembles insulaires joue un rôle éducatif pour les jeunes en dehors de leurs activités scolaires, surtout à Mayotte où la DJS (Direction de la Jeunesse et des Sports) est particulièrement importante. En effet, près de 65 % de la population a moins de 25 ans. Les jeunes constituent un fort potentiel pour le développement et dans le cadre de l’adaptation à la montée du niveau marin. Le service de la Jeunesse et des Sports anime la vie associative et sportive de chaque île et constitue un relai idéal pour avoir accès aux jeunes et les sensibiliser à la montée des eaux.

Le service des Travaux Publics de Wallis & Futuna réalise les infrastructures routières, maritimes et portuaires et en assure la maintenance (adsup w&f, 2010). Ce service équivaut à la Direction de l’Equipement à Mayotte et à la Direction de l’Equipement et de l’Aménagement à Lifou. Ces services gèrent les questions d'aménagement et d’équipement. Leur rôle est essentiel puisqu’ils réalisent les murs du bord de mer et autres aménagements côtiers. Une bonne communication entre ces services, ceux de l’Environnement et les scientifiques est primordiale pour fabriquer des ouvrages de défense du bord de mer adaptés et localisés aux bons endroits pour lutter contre la montée des eaux. Cette collaboration est importante pour intégrer les zones à risques dans les plans d’aménagement locaux, d’autant qu’à Wallis & Futuna, il n’existe ni service de l’urbanisme, ni cadastre, ce qui pose de nombreux problèmes en terme de gestion et d’organisation de l’espace (cf. section 3).

A Wallis & Futuna, le service de l’Economie rurale et de la Pêche gère les activités agricoles et de pêche mais aussi les espaces forestiers, par des actions de reboisement (adsup w&f, 2010). Sa mission est encore mal définie, mais ce service pourrait jouer un rôle dans une gestion durable des activités agricoles et de pêche. A Lifou, ce service équivaut à la Direction du Développement Economique qui définit les politiques de développement économique dans

les secteurs touristiques, des PME-PMI, de la pêche et des ressources marines et du développement rural (Province des Iles, 2010). A Mayotte, c’est le BAE (Bureau des Affaires Economiques) qui met localement en place les politiques économiques.

Le service des Affaires Culturelles de Wallis & Futuna travaille sur la conservation du patrimoine historique et culturel, le soutien aux initiatives culturelles… (adsup w&f, 2010). C’est le biais idéal pour accéder aux femmes dont beaucoup travaillent dans l’artisanat. Nous avons d’ailleurs fait appel à Mme Bernadette Papilio-Halagahu, chef du service, pour pouvoir