Le recours à une prise en charge d’urgence

La circulaire du 31 mai 201379 _{pose les modalités spécifiques de la procédure de protection} des MNA. Cette circulaire pose le dispositif de mise à l’abri qui correspond à une prise en charge en urgence des MNA. La procédure de mise à l’abri a été entérinée par la loi du 14 mars 2016 et son décret d’application du 24 juin 201680_{. Elle est aussi appelée accueil provisoire d’urgence selon} les instituions. La procédure de mise à l’abri est souvent détournée de son utilité principale pour procéder à la détermination de l’âge par le département (1). Pourtant cela ne permet pas d’assurer la protection offerte aux MNA. L’accueil provisoire est un élément important de la protection française des MNA qui ne doit pas être négligée. Cependant, des éléments dans sa mise en œuvre vont nuire à son efficacité (2).

79 _{Circulaire du Garde des sceaux, 31 mai 2013, n° JUSF1314192C, relative aux modalités de prise en charge des jeunes}

isolés étrangers.

80 _{Décret du 24 juin 2016, n° 2016-840, pris en application de l’article L221-2-2 du code de l’action sociale et des}

familles et relatifs à l’accueil et aux conditions d’évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.

1- L’articulation entre l’accueil provisoire d’urgence et l’évaluation socio-éducative

Un département qui a connaissance de la présence d’un MNA sur son territoire a l’obligation de le prendre en charge pour assurer sa protection en attendant une décision du juge des enfants. Cette obligation résulte de l’article L223-2 du CASF81_{. La procédure de mise à l’abri} s’apparente à la prise en charge d’urgence pour les mineurs français, en droit commun. Un mineur qui se trouve dans une situation de danger, peut être recueilli au sein de l’ASE pendant 72 heures, sans informer ses représentants légaux. La mise à l’abri quant à l’elle vient prendre en charge un MNA avant toute ordonnance de placement provisoire ou définitive rendue par l’autorité judicaire. C’est une protection en amont offerte à tout MNA, même avant la détermination de l’âge et même en cas de doute. En effet, si les travailleurs sociaux ne sont pas sûrs de la minorité des personnes bénéficiant de la mise à l’abri, ils ne pourront pas les exclure du dispositif en vertu du principe selon lequel le doute doit profiter au mineur. Ainsi, le département doit prendre en charge pendant une durée de 5 jours les MNA avant de saisir l’autorité judicaire. Souvent la prise en charge va durer plus de 5 jours. En effet, la saisine de l’autorité judiciaire va se faire après la procédure de mise à l’abri et donc après le délai de 5 jours. Cependant, il se peut qu’une ordonnance de placement provisoire ne soit pas rendue tout de suite, ordonnance permettant de placer l’enfant temporairement au sein de l’ASE. Dans ce cas, l’hébergement d’urgence va continuer en attendant l’ordonnance provisoire puis le jugement définitif de placement. Il se peut que les services du juge des enfants du département soit surchargé et un mineur ne doit pas quitter l’ASE brutalement en attendant son ordonnance de placement dans le service. La vulnérabilité et l’urgence de protection permettent de faire perdurer la procédure de mise à l’abri au-delà de 5 jours. L’objectif de la mise à l’abri n’est pas seulement de prendre en charge pendant 5 jours un MNA. Ce dispositif existe pour que le département puisse répondre à son obligation légale. L’objectif est de protéger un mineur tant que celui-ci n’est pas légalement inscrit au service de protection de l’enfance. Un MNA est d’une particulière vulnérabilité en raison de son isolement et n’a personne pour s’occuper de lui et lui offrir un hébergement complet. L’ASE par l’obligation de mise à l’abri vient palier à cette vulnérabilité extrême en répondant aux besoins immédiats des MNA pendant une durée nécessaire à sa prise en charge.

De nombreux départements utilisent la procédure de mise à l’abri pour procéder à la détermination de l’âge du MNA via l’évaluation socio-éducative. Ainsi quand les services départementaux font face à une arrivée massive de mineurs étrangers, la durée de 5 jours ne suffit pas pour procéder à l’évaluation de tous ces jeunes. L’évaluation socio-éducative servait de fondement pour ne pas respecter la durée de 5 jours imposée par le texte. Pourtant, la procédure de mise à l’abri a pour objet d’héberger le mineur, de lui offrir ses besoins premiers ainsi que d’évaluer son état de santé. La circulaire de 2013 et par la suite le décret d’application de 2016 n’ont pas prévu d’appliquer l’évaluation pendant la mise à l’abri. Les deux procédures ne répondent pas à une logique identique permettant de les combiner. L’évaluation socio-éducative a pour but de déterminer l’âge d’un MNA et de l’exclure de la protection de l’enfance s’il est déclaré majeur, alors que la mise à l’abri a pour but de subvenir aux besoins d’un mineur en attendant son placement au

81 _{Article L223-2 alinéa 2 CASF « En cas d’urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l’impossibilité}

de donner son accord, l’enfant est recueilli provisoirement par le service qui en avise immédiatement le procureur de la République. »

sein de l’ASE. La première est une limite à la protection alors que la seconde est un complément de cette protection. Ainsi procéder à l’évaluation de l’âge du MNA pendant sa mise à l’abri est un détournement de la protection offerte.

En 2014, la CNCDH a pu émettre un avis concernant l’articulation entre la détermination de l’âge et l’adaptation de la procédure d’urgence. Ainsi, dans un avis du 26 juin 201482_{, la CNCDH} affirme que la détermination de l’âge ne doit pas se faire dans la précipitation et doit être réalisée dans un délai raisonnable afin de garantir le respect des droits et un résultat cohérent au MNA. Le délai de 5 jours de la phase de mise à l’abri ne constitue pas un temps suffisant pour procéder à la détermination de l’âge. Enfin, la commission ajoute que cette mise à l’abri doit se faire uniquement dans un objectif de protéger les enfants. Cet avis est une première recommandation pour dissocier les deux procédures. Pourtant, il n’a pas été suivi par les départements et les politiques n’ont pas imposé cette dissociation. Le Conseil d’Etat a rendu deux décisions dans le même sens que la CNCDH. Il a affirmé que l’accueil provisoire est une obligation du département pour une durée de 5 jours. Il doit mettre en place cet accueil en urgence sans se soucier de l’âge du MNA. A la fin de ce délai seulement, l’évaluation socio-éducative pourra avoir lieu. De ce fait, dans ses deux décisions du 22 mars 201883_{, le Conseil d’Etat prend en compte l’avis de la CNCDH et la rend} applicable à tous les départements. Si ces derniers ne suivent pas les décisions du Conseil d’Etat, ils pourront voir leurs décisions annulées et se verront condamnés à prendre en charge le mineur. Cette haute juridiction administrative pose alors le principe de dissociation de la procédure de détermination de l’âge et celle de la mise à l’abri. Actuellement, ces décisions ne sont pas suivies par tous les départements mais certains ont choisi de modifier leur procédure afin de respecter la jurisprudence du Conseil d’Etat. C’est notamment le cas de l’Isère, ce département ne procède plus à la détermination de l’âge pendant l’accueil provisoire. Ces solutions récentes sont importantes pour la protection des mineurs. Elles tendent à faire inclure un maximum de MNA dans un premier accueil même si ces derniers s’avèrent majeurs. Le refus de convergence temporelle entre l’évaluation socio-éducative et la mise à l’abri permet de redonner une certaine stabilité à ces jeunes. Cela leur permet de se reposer un peu avant de reprendre leur combat pour être pris en charge par les autorités françaises. Pourtant, ce département ne suit pas intégralement le Conseil d’Etat qui précisait que l’évaluation devait intervenir à la suite de cet accueil. En Isère, un MNA va voir son âge évalué dans la journée de son arrivé. Si à la suite de cette journée, il est mineur, il fera l’objet de l’accueil provisoire, à défaut il sera renvoyé par le département et orienté vers des associations. Cette nouvelle procédure est applicable depuis fin 2018. Cela coïncide bien avec la jurisprudence du Conseil d’Etat. La forme de la mise à l’abri n’est pas encore conforme à l’obligation de prise en charge. De plus, de nombreuses limites existent encore à l’encontre de l’efficacité de ce dispositif.

2- L’amélioration nécessaire de sa mise en œuvre

L’accueil provisoire est effectué par le département et plus précisément par l’ASE. Cette mise à l’abri va se traduire par un hébergement du mineur et un soutien des travailleurs sociaux. Elle doit se dérouler comme la prise en charge au titre de la protection de l’enfance, une fois qu’un enfant est placé au sein de l’ASE. Cependant, la prise en charge n’est pas identique et doit être

82 _{CNCDH, 26 juin 2014, avis sur la situation des mineurs isolés étrangers présent sur le territoire national. Etat des}

lieux un an après la circulaire du 31 mai 2013 relatives aux modalités de prise en charge des mineurs isolés étrangers.

adaptée aux MNA. Cela passe notamment par les travailleurs sociaux et la politique du département.

Pour mettre convenablement en œuvre la procédure de mise à l’abri, il faut répondre aux besoins du mineur. Ainsi, les travailleurs sociaux vont dès le début de cet accueil provisoire d’urgence devoir évaluer ses besoins et son état de santé. Cette mise à l’abri du mineur doit principalement correspondre aux premières nécessités comme l’accès à un hébergement et à de la nourriture. Les besoins comprennent notamment la nécessité d’avoir recours à des psychologues suite aux traumatismes liés au parcours migratoire du MNA. Peut aussi être inclus la possibilité d’obtenir l’asile. Les travailleurs sociaux doivent donc être capables dès le début de la prise en charge d’urgence d’identifier les facteurs psychologiques et maitriser les procédures de demande d’asile. Ils doivent pouvoir approcher le mineur pour que ce dernier leur raconte son histoire. Cela vaudra aussi pour la protection ultérieure ou encore l’évaluation de l’âge. Les capacités du travailleur social devront aller plus loin. Il faut que ce dernier puisse connaître l’état de santé du mineur. Souvent, le MNA va passer un premier rendez-vous médical pour connaître son état de santé général. Mais cela n’est pas vrai pour tous les départements. Quand ce rendez-vous médical n’est pas prévu, les travailleurs sociaux doivent être en capacité de détecter des éléments préconisant certaines maladies ou un problème de santé chez le mineur.

Ainsi, la procédure d’accueil provisoire nécessite des connaissances accrues des travailleurs sociaux dans de nombreux domaines pour répondre aux besoins des mineurs. Les MNA sont des mineurs particuliers avec des besoins qui leurs sont propres. Pour cela, il faut une formation spécifique de ces intervenants pour répondre à ces besoins dès la mise à l’abri. Cette formation est une condition de l’efficacité de la protection des MNA. Pourtant, en pratique, cette spécialisation des travailleurs sociaux n’existe pas. Ils ne sont pas capables pour la plupart de déterminer les besoins premiers des MNA quand ils arrivent pour l’accueil provisoire. Cette étape est une protection importante pour les MNA avant que ces derniers ne rentrent dans le système de l’ASE. Pourtant, leurs besoins ne seront pas assurés portant une atteinte à cette protection du fait de l’absence de formation spécifique des travailleurs sociaux.

A côté de cela, la procédure de mise à l’abri a un coût important pour les départements. En effet, le coût financier de la mise à l’abri pour 5 jours par MNA est évalué à 250€. Quand elle dépasse 5 jours, la charge financière d’hébergement repose sur le département et donc sur son budget annuel alloué à la protection de l’enfance. Ainsi, chaque jour supplémentaire va avoir un coût pour le budget départemental. Il découle de l’obligation de prise en charge au titre de la protection de l’enfance, une obligation financière reposant sur le département. Cette charge financière est posée par l’article L228-3 du CASF. Elle comprend les dépenses d’entretien, d’éducation et de conduite des enfants confiés à l’ASE. Le texte n’opère pas de distinction entre les MNA et les mineurs français. La charge financière de la protection de l’enfance est globale et touche toutes ses missions comprenant ainsi l’accueil provisoire d’urgence. Ainsi, quand l’accueil provisoire dépasse les 5 jours, le département devra payer pour ce mineur. Ce coût financier explique souvent les choix politiques des départements. Cela permet de comprendre notamment le choix de l’Isère de procéder à l’évaluation socio-éducative du MNA avant la procédure de mise à l’abri. En effet, ce département ne va prendre en charge que des mineurs et non des majeurs qui se prétendent être des MNA. Cela permet de faire des économies et d’éviter d’offrir une protection à des majeurs. Cependant, ce choix politique en raison du budget et des finances du département

ne joue pas en faveur de la protection des MNA. Les choix économiques de certains départements peuvent s’orienter contre la procédure de mise à l’abri et son prolongement au-delà de 5 jours. Il faut noter dans ce sens, que le département qui a pris en charge un MNA déclaré majeur par la suite, pourra demander le remboursement des sommes dépensées à l’Etat. Finalement, le détournement de l’institution de la protection de l’enfance par les majeurs va reposer sur l’Etat et non pas sur les départements. L’Etat pourra alors faire le choix de durcir la procédure de détermination de l’âge pour repérer les majeurs plus facilement ou de rendre moins accessible l’accueil provisoire. Le coût budgétaire de cette procédure est un élément de plus en plus évoqué par les politiques et qui ont des conséquences juridiques, comme amoindrir le principe fondamental de protection de l’enfance applicable à tout mineur sans distinction.

Par conséquent, la phase de mise à l’abri est une étape importante, c’est une protection préalable des MNA avant que la protection de l’enfance puisse se mettre en place. A ce stade, selon le département, le MNA n’a pas encore fait l’objet du processus de détermination de l’âge. Ainsi, la mise à l’abri est un exemple phare du principe de la présomption de minorité. Quand un doute existe sur l’âge du mineur, le département ne peut pas refuser de mettre en œuvre l’accueil provisoire d’urgence tant que la majorité n’est pas confirmée. C’est donc une protection complète du MNA qui ne devrait pas être limitée par des facteurs extérieurs. La mise à l’abri n’est pas parfaite, il existe quand même des éléments qui doivent encore être améliorés comme la formation des travailleurs sociaux. Cette étape ne doit pas être négligée puisqu’elle permet ensuite la saisine du juge des enfants et d’obtenir une ordonnance de placement