Introduction
1- Quelques dates de l'histoire du Codex Alimentarius 1.1- La création au début des années 1960
1.2- Des normes dont l’utilisation est encouragée mais facultative 1.3- Le tournant de l’Uruguay Round
1.4- Un durcissement des discussions
2- Produire des normes pour « protéger la santé des consommateurs et assurer des pratiques loyales » 2.1. Les statuts et les principes généraux du Codex Alimentarius
2.2. La production de normes
3- Une organisation ouverte aux observateurs depuis sa création
3.1. La Commission du Codex Alimentarius et ses Etats membres 3.2. Le comité exécutif
3.3. Une structure permanente très réduite 3.4. Les observateurs
3.4.1. Les différents types d’observateurs 3.4.2. La participation de l’industrie 4- Un fonctionnement basé sur des comités spécialisés
4.1.Les différents comités du Codex Alimentarius
4.2- Les relations entre comités "verticaux" et "horizontaux" 4.3- Les comités d'experts
5- Une procédure d'élaboration des normes qui privilégie le consensus 5.1- Les différentes étapes jusqu'à la norme
5.2. La règle de décision : le consensus
6- Quelques éléments sur la participation de la France aux travaux du Codex Alimentarius 6.1- Les responsabilités de la France au Codex
6.2- La composition des délégations françaises au Codex
6.3- L’organisation mise en place par la France pour sa participation aux travaux du Codex 6.4- La représentation européenne
Introduction
Dans ce chapitre, nous présentons le terrain de notre recherche, le Codex Alimentarius, son
fonctionnement et ses procédures.
Le Codex Alimentarius ou code alimentaire est un recueil de normes alimentaires, de codes
d'usage, de directives et de recommandations, élaboré par la Commission du Codex
Alimentarius (C.C.A.), un programme international conjoint de la F.A.O.1 et de l’O.M.S.2.
Depuis la création de l’O.M.C. au 1ier janvier 1995, les normes3 du Codex Alimentarius sont
devenues de facto la référence internationale en cas de litige commercial lié aux
réglementations des aliments.
Après avoir donné quelques repères historiques, nous examinerons successivement : les
objectifs du Codex Alimentarius, son organisation générale, la procédure d’élaboration des
normes, pour terminer par quelques éléments sur la participation de la France.
Nous consacrerons un chapitre spécifique (Chapitre 6) à l'évolution des enjeux des normes
du Codex ainsi qu’aux réflexions et aux changements en cours.
Avertissement
Comme cela est le cas dans le vocabulaire des acteurs du secteur alimentaire, nous emploierons, par assimilation, le terme Codex Alimentarius (ou Codex) pour désigner aussi l'organe normatif, c'est à dire la Commission du Codex Alimentarius (C.C.A.) et ses comités spécialisés. Nous retiendrons le terme de Code pour désigner le Codex Alimentarius en tant que recueil de normes.4
Les références des documents Codex (Alinorm) figurent en annexe 5.1.
1
Food and Agriculture Organization. 2
Organisation Mondiale de la Santé 3
Le terme norme signifie ici un texte destiné aux gouvernements (et non aux entreprises) pour être incorporé dans une réglementation (Angot [1999 : 50]). Par ailleurs, rappelons la distinction classique entre les
réglementations, promulguées par les gouvernements et dont le respect est obligatoire, et les normes, d’application volontaire, qui peuvent être établies par un gouvernement ou par le secteur privé (Sykes [1999]). 4
Par ailleurs, par souci de clarté, dans la suite de ce volume, nous utiliserons la référence « Manuel de Procédures» pour le document F.A.O. /O.M.S. (2004) (F.A.O./O.M.S. [2004], Manuel de Procédures, 14ième édition, voir Bibliographie générale – Documents des O.I.G.).
1- Quelques dates de l'histoire du Codex Alimentarius
1.1- La création au début des années 1960
5Les efforts de protection des consommateurs par la codification des aliments et des
méthodes (poids et mesures, étiquetage, pureté et qualité des produits..) sont attestés par
les premiers écrits historiques.
Au XIXième siècle, ont été établies les premières lois générales sur les aliments et leur
contrôle. Un Codex Alimentarius Austriacus6, issu d’une initiative privée et décrivant de
nombreux aliments, était utilisé comme référence7 par les tribunaux dans l'empire austro-
hongrois. Il a donné son nom au Codex Alimentarius actuel.
A la même époque, sous l'impulsion de certains négociants de produits alimentaires inquiets
des barrières commerciales nées des normes alimentaires différentes adoptées par divers
Etats, des associations ont été crées pour pousser les gouvernements à harmoniser leurs
normes. La Fédération Internationale de Laiterie (I.D.F./F.I.L.), fondée en 1903, a ainsi
travaillé à des normes sur le lait et les produits laitiers8. Elle a été à l’origine de la création
par la F.A.O., en 1958, du Comité d’experts sur le Code de principes concernant le lait et les
produits laitiers (Dobbert [1969 : 700-701]), ultérieurement intégré au Codex.
A partir de 1950, l’Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture (plus
souvent connue sous l’acronyme anglais F.A.O., fondée en 1945) et l’Organisation Mondiale
de la Santé (O.M.S., fondée en 1948) ont organisé régulièrement des réunions d’experts de
la nutrition et des additifs alimentaires9.
Des codes alimentaires régionaux ont été proposés en Amérique Latine sous l’influence de
l’Argentine (1949) et en Europe avec le Codex Alimentarius Europaeus auquel travaillait
5
Sauf mention contraire, la source pour ce paragraphe est : F.A.O. /O.M.S. [1999 : 5-10]. 6
Les premiers travaux dataient de 1891. La première édition de ce Codex Austriacus est parue en 1910, la seconde en 1938 avec la collaboration des nouveaux Etats d’Europe Centrale. (Alinorm 91/40 – Annexe 5). 7
bien que sans effet juridique en lui-même. 8
Ses procédures d’élaboration des normes ont d’ailleurs eu une influence sur celles de la C.C.A. (F.A.O. /O.M.S. [1999 : 7].
9
De la première conférence mixte F.A.O./O.M.S. sur les additifs alimentaires en 1955 est né le J.E.C.F.A. (Comité mixte F.A.O./O.M.S. d’experts des additifs alimentaires), qui existe toujours et dont les travaux sont fondamentaux pour l’élaboration des normes Codex sur les additifs alimentaires, les contaminants et les résidus de médicaments vétérinaires. Voir infra.
l’Autriche, et qui a conduit, en 1958, à tenir la première session du Conseil Européen du
Codex Alimentarius10.
Peu à peu, à la fin des années 1950, est née l’idée d’élaborer des normes alimentaires
internationales, sous la houlette de la F.A.O. et de l’O.M.S., pour améliorer la protection des
consommateurs et rapprocher les réglementations alimentaires des Etats. En 1961, le Codex
Alimentarius Europaeus a proposé que ses travaux soient repris par la F.A.O. et l’O.M.S..
La première session de la Commission du Codex Alimentarius, chargée de mettre en oeuvre
le programme mixte F.A.O./O.M.S. sur les normes alimentaires, s’est tenue à Rome du 25
juin au 3 juillet 1963, 31 Etats et 16 organisations internationales étaient représentés11.
1.2- Des normes dont l’utilisation est encouragée mais facultative
Formellement une norme Codex est une « recommandation de la Commission destinée à
être présentée aux gouvernements pour acceptation »12. Cependant, si les Etats membres
sont libres d'accepter ou pas les normes du Codex Alimentarius, ils y sont encouragés par
divers organismes internationaux13.
Ainsi en 1985, la résolution 39/248 de l'Assemblée générale des Nations Unies, a
recommandé aux gouvernements "[e]n formulant leurs politiques et plans nationaux en
matière de produits alimentaires, [d’]appuyer et, dans toute la mesure du possible, adopter des normes tirées du Codex Alimentarius "14.
Les conférences FAO/OMS sur les normes alimentaires, les substances chimiques dans les
aliments et le commerce des denrées alimentaires (en coopération avec le G.A.T.T.) en
1991 et FAO/OMS sur la nutrition en 1992, ainsi que différents autres sommets F.A.O. ou
O.M.S. ont insisté à leur tour sur l’utilité des normes du Codex et la nécessité d'aligner les
réglementations alimentaires nationales sur les normes et recommandations internationales.
Ces recommandations étaient cependant peu contraignantes. De ce fait, le Codex
Alimentarius est resté pendant de nombreuses années dans « l’obscurité technocratique »
10
F.A.O. /O.M.S. (1999) et Alinorm 91/40 – Annexe 5. 11
En tant que participants : Afrique du Sud, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, France, Grèce, Inde, Israël, Italie, Luxembourg, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pakistan, Pays-Bas, Pologne, Portugal, R.F.A., Royaume-Uni, Suède, Suisse, Thaïlande, Turquie, USA, Yougoslavie. Comme observateurs : Argentine, Finlande, Japon, République Dominicaine. Alinorm 63/12.
12
Manuel de Procédures, p.21. 13
Les exemples qui suivent sont issus de F.A.O. et O.M.S. [2005 : 1 et suiv.]. 14
(Powell [1997 : 13]) et peu connu hors du cercle des administrations et des experts
participant directement à ses travaux.
1.3- Le tournant de l’Uruguay Round
15En 199516, l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord
S.P.S.) et l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (Accord O.T.C.) de l'Uruguay
Round ont reconnu les normes du Codex Alimentarius17 comme référence pour le règlement
des différends commerciaux au titre de ces deux accords.
Ceci a marqué un tournant pour le Codex Alimentarius, dont les normes sont devenues
opposables aux Etats membres de l'O.M.C.. Désormais pour ce qui relève de l’accord
S.P.S., toute norme nationale plus contraignante que celle du Codex peut être considérée
comme contrevenant au commerce international sauf si l’Etat membre peut justifier
scientifiquement sa réglementation18. C’est pourquoi « [à] l’heure actuelle, l’Accord S.P.S.
est considéré comme un instrument puissant, capable de promouvoir le but de la Commission du Codex Alimentarius, à savoir une harmonisation des normes alimentaires au niveau mondial » (O.M.S. [1998 : 2]).
Pour ce qui concerne les réglementations techniques, l’accord O.T.C. ne mentionne pas le
Codex mais seulement les normes internationales. Néanmoins le jugement sur « l’affaire
sardines »19 a précisé l’importance des normes du Codex pour les règlements de litiges au
titre de l’accord O.T.C..
Au total, les Etats ne peuvent plus ignorer les normes du Codex Alimentarius dans
l’établissement de leurs réglementations nationales et l'enjeu des discussions du Codex
Alimentarius a augmenté, suscitant une participation plus forte des Etats membres du
Codex, en particulier des Etats en voie de développement20.
15
Comme indiqué en introduction nous développons plus longuement cet aspect au chapitre suivant. 16
En fait dès 1989, lors de la 18ième session de la C.C.A., il a été mentionné que les objectifs assignés au groupe de travail sur les règlements et les obstacles sanitaires et phytosanitaires des négociations agricoles de l’Uruguay Round « permettr[aient] au GATT de faire appel à l’aide et aux avis autorisés des organisations internationales
telles que le Codex dans les cas de situations litigieuses. » (Alinorm 89/40, para. 78).
17
L’Accord S.P.S. cite précisément le Codex Alimentarius, l’Accord O.T.C. fait référence aux « normes
internationales pertinentes » (article 2.5. de l’Accord O.T.C.). Voir infra.
18
L’accord S.P.S. exige une base scientifique pour justifier une mesure S.P.S.. L’accord O.T.C. oblige à tenir compte des informations scientifiques disponibles (O.M.C. /O.M.S. [2002 : 12]).
19
Voir Chapitre 6, sous-section 2.2.2. 20
1.4- Un durcissement des discussions
Dans l’élaboration des normes au Codex, les Etats sont maintenant attentifs aux
conséquences indésirables pour eux en cas de litige à l’O.M.C..
Les sessions de 1995 et de 1997 de la C.C.A. ont marqué les esprits par leur ambiance
particulièrement tendue. Alors que les normes sont généralement adoptées par consensus21,
plusieurs votes22 ont eu lieu à ces sessions.
En 199523, le projet de limites maximales de résidus pour cinq24 hormones de croissance
utilisées en élevage a donné lieu à deux votes successifs, l’un, nominatif, a conclu à la
poursuite du débat (28 voix en faveur de l’ajournement, 31 voix contre et 5 absentions) sur
ce projet, le suivant, à bulletin secret, a adopté les projets de L.M.R. (33 pour, 29 contre, 7
abstentions). Le projet de L.M.R. sur la somatotropine bovine a lui aussi donné lieu à un
vote, nominatif, en faveur de l’ajournement du débat (pour l’ajournement 33 voix, contre : 31
voix, 6 abstentions). C’est de plus à la session de 1995 qu’ont été adoptées les déclarations
de principes sur le rôle de la science et des autres facteurs à prendre en considération dans
les décisions du Codex, à l’issue d’une longue discussion marquée par de fortes divergences
d’opinion.
La session25 de la C.C.A. de 1997 (22ième session) a connu un vote (à main levée) pour
l’adoption, à une large majorité, de lignes directrices pour l’inspection à l’importation et à
l’exportation et les systèmes de certification. Le projet de L.M.R. sur la somatotropine bovine
a à nouveau donné lieu à un vote nominatif qui a montré une majorité en faveur de la
suspension de l’examen du projet plus grande (pour l’ajournement : 38 voix, contre : 21 voix,
13 abstentions) qu’en 1995. Un vote nominatif serré (33 pour, 31 contre, et 10 abstentions) a
21
Ce qui ne veut pas dire que le consensus est immédiatement et aisément atteint, mais le vote dénote une situation dans laquelle les positions sont totalement irréconciliables à court terme, y compris sur le fait de suspendre ou non la décision ou de retourner à une étape antérieure de la procédure d’élaboration des normes. 22
Il semblerait que dans toute l’histoire du Codex Alimentarius, il n’y ait eu que très peu de votes concernant des normes.
23
Voir Alinorm 95/37. 24
Pour quatre d’entre elles, ces hormones avaient déjà fait l’objet d’un vote en 1991 (pour plus de détails voir Murray et Lassalle-de Salins [2003]). Voir aussi Chapitre 6, sous-section 2.2.2..
25
permis l’adoption de la norme sur les eaux minérales naturelles26. Lors de cette session se
sont aussi exprimées de très fortes divergences de vues sur la pasteurisation du lait.
Le choc créé par les sessions de 1995 et de 1997 de la C.C.A. a conduit les Etats membres
à réaffirmer l’importance du consensus par un amendement au Manuel de Procédures27.
Que la règle soit le consensus ne change pas le fait que les débats restent difficiles sur de
nombreux sujets. Ainsi, lors de la 24ième session de la C.C.A. (2001), pour la première fois
dans l’histoire du Codex semble-t-il28, l’ordre du jour n’a pas pu être examiné en totalité, du
fait de débats longs et houleux sur plusieurs points en discussion29.
2- Produire des normes pour « protéger la santé des
consommateurs et assurer des pratiques loyales »
Nous rappelons maintenant le mandat du Codex et donnons des indications sur son champ
d’intervention.
2.1. Les statuts et les principes généraux du Codex Alimentarius
L’article 1 des statuts de la C.C.A. stipule que « [l]a Commission du Codex Alimentarius est
chargée [...] d’adresser des propositions aux Directeurs généraux de l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO) et de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) et sera consultée par eux en ce qui concerne toutes les questions intéressant la mise en oeuvre du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires dont l’objet est de : a) protéger la santé des consommateurs et assurer des pratiques loyales dans le commerce alimentaire »30.
Pour ses fondateurs, le Codex Alimentarius, au delà de ses objectifs directs, devait aussi, en
contribuant à l’harmonisation des réglementations des différents Etats, permettre une
réduction des obstacles au commerce31 : « La publication du Codex Alimentarius vise à
guider et à promouvoir l’élaboration, la mise en oeuvre et l’harmonisation de définitions et
26 Voir chapitre 8. 27 Alinorm 99/37. 28 Communication personnelle. 29
Il s’agissait de normes mais aussi de textes régissant le travail du Codex (par exemple les relations entre la C.C.A. et d’autres organisations internationales productrices de normes, ou le principe de précaution). Voir Alinorm 01/41.
30
Manuel de procédures, p.3. Voir en annexe 5.2 le texte complet de l’article 1. 31
d’exigences relatives aux produits alimentaires et, de ce fait, à faciliter le commerce international. » 32.
Ce double, voire triple, objectif est jugé générateur d’« ambivalence politique » (Thomas
[2004 : 12])
2.2. La production de normes
Depuis sa création, le Codex Alimentarius a établi un important ensemble de principes
généraux, normes générales, définitions, codes, normes de produits, méthodes et
recommandations concernant l’alimentation :
Type de texte Nombre Exemples Normes pour des produits
alimentaires
202 Norme pour les eaux minérales naturelles Norme pour la semoule et la farine de blé dur Norme pour les calmars et encornets crus surgelés
Directives et codes d’usage pour les produits alimentaires
38 Directive concernant la production, la transformation, l’étiquetage et la
commercialisation des aliments issus de l’agriculture biologique
Normes générales et directives sur l’étiquetage des aliments
7 Norme générale pour l’étiquetage des denrées alimentaires préemballées
Codes et directives générales sur l’hygiène des aliments
5 Code d’usages international recommandé – Principes généraux en matière d’hygiène alimentaire (déclinés ensuite par grands types de produits)
Directives sur l’évaluation des risques pour la sécurité sanitaire des aliments
5 Principes pour l’analyse des risques liés aux aliments dérivés des biotechnologies modernes Normes, codes et directives sur les
contaminants dans les aliments
14 Code d’usage en matière de prévention de la contamination du jus de pomme par la patuline Normes, directives et autres
recommandations concernant les procédures d’échantillonnage, d’analyse, d’inspection et de certification
22 Méthodes générales d’analyse des contaminants
Méthodes d’analyse et d’échantillonnage pour les jus de fruits et leurs produits dérivés Principes applicables à l’inspection et la certification des importations et exportations alimentaires
Limites maximales pour les résidus de pesticides33 portant sur 213 pesticides
2579 L.M.R. pour le carbofurane dans le maïs Dispositions relatives aux additifs
alimentaires portant sur 222 additifs alimentaires
683 Limite maximale en ester glycérolique de résine de bois pour les fruits et légumes frais traités en surface
Limites maximales pour les médicaments vétérinaires dans les aliments portant sur 44 médicaments vétérinaires
377 L.M.R. pour le clenbutérol dans le lait de bovins
Tableau 5.1 : Revue des activités du Codex au 1ier juillet 2005 (F.A.O. /O.M.S. [2005 : 13]) et site du Codex Alimentarius (http://codexalimentarius.net, rubrique : « Normes officielles / Normes Codex officielles »).
32
Manuel de procédures, p.36 33
Quelle quantité de résidu peut-on accepter pour un pesticide donné, sur les différentes productions
végétales pour lesquelles celui-ci est utilisé? Le grand nombre de productions végétales possibles explique que pour 185 pesticides évalués, le Codex a fixé 3274 limites de résidus.
Dans le vocabulaire courant du Codex Alimentarius, les normes définissant des produits
alimentaires sont appelées « normes verticales », les textes traitant d’une même question
pour différents types de produits alimentaires sont dits « normes horizontales » (hygiène,
additifs, étiquetage etc..).
Des liens existent entre ces normes verticales et horizontales puisque les normes définissant
des produits contiennent, outre la description du produit (facteurs de composition et de
qualité), la liste des additifs alimentaires autorisés dans le produit, des données sur les
contaminants, des dispositions d’étiquetage, et les méthodes d’analyse et d’échantillonnage
utilisables, et ces rubriques doivent être conformes aux textes généraux adoptés par ailleurs.
Comme les exemples ci-dessus l’illustrent, le champ de travail du Codex est très large du
fait de la multiplicité des produits alimentaires et des technologies ; il est aussi en évolution
permanente : développement de nouveaux produits alimentaires ou de nouveaux additifs,
nouveaux médicaments vétérinaires et nouveaux pesticides dont les résidus peuvent se
trouver dans les aliments, nouvelles technologies de fabrication, ou nouvelles données
scientifiques amenant à réviser les normes existantes (prise en compte de nouvelles
données toxicologiques par exemple). Il y a donc à la fois production de nouvelles normes
et révision des normes existantes (et aussi suppression de normes anciennes soit par
suppression pure et simple, soit par regroupement de plusieurs normes sous une norme plus
englobante par exemple).
Les travaux nouveaux actuellement envisagés couvrent des domaines divers, tels que les
nouvelles technologies et les nouveaux pathogènes, les questions de nutrition34 mais aussi
les emballages et les risques de migration de substances des emballages vers les aliments
qu’ils contiennent35.
34
Le Codex est appelé à soutenir les objectifs de la « Stratégie mondiale de l’OMS sur l’alimentation, l’exercice physique et la santé » (Alinorm 05/28/41, para. 229 et suiv.), qui vise entre autres à lutter contre l’augmentation de l’obésité. On trouvera le texte de la résolution WHA57.17 prise à ce sujet lors de la 57ième Assemblée Mondiale de la Santé à : http://policy.who.int/cgi-bin/om_isapi.dll?infobase=wharec-f&softpage=Doc_Frame_Pg42 (consulté le 29/10/05).
35
Par ailleurs, le Codex Alimentarius produit aussi des normes régionales, préparées dans le
cadre de comités régionaux et destinées à être acceptées par les Etats de la région
concernée.
3- Une organisation ouverte aux observateurs depuis sa création
La figure ci-dessous représente l’architecture générale du Codex Alimentarius, d’une part laCommission du Codex Alimentarius composée des Etats-membres et des observateurs, le
comité exécutif qui en émane et le secrétariat qui font l’objet de ce sous-chapitre, d’autre part
les organes subsidiaires qui préparent les normes et les autres textes et les présentent pour
adoption à la Commission qui font l’objet du sous-chapitre suivant.
Codex Alimentarius
Commission du C.A. et organes subsdiaires, Secrétariat, Comité exécutif
Observateur (Etat) Droit de vote Observateur (OIG) Observateur (OING : Consommateurs, Associations professionnelles, Autres…)
Pas de droit de vote Droit de commentaire Albanie Algérie France Zimbabwe Zambie ……. …… 172 Membres U.E.
Normes et autres textes
Figure 5.1 : Architecture générale du Codex.
3.1. La Commission du Codex Alimentarius et ses Etats Membres
La Commission du Codex Alimentarius compte actuellement 172 membres, 171 Etats et une
organisation régionale, la Communauté Européenne36. Le statut de Membre est ouvert à
36
Manuel de Procédures, p.178 et suiv.. Les Etats membres représentent 98 % de la population mondiale (F.A.O.