Introduction
1- La portée des normes du Codex Alimentarius en dehors de l’O.M.C. 1.1- Un faible recours à l’acceptation formelle
1.2- Une influence plus importante dans la pratique 2- Des normes devenues des références à l’O.M.C.
2.1- Les accords S.P.S et O.T.C.
2.1.1- L’accord S.P.S (mesures Sanitaires et Phytosanitaires) 2.1.2- L’accord O.T.C. (Obstacles Techniques au Commerce) 2.1.3- La procédure de traitement des conflits à l'O.M.C. 2.2- Le rôle des normes du Codex Alimentarius à l’O.M.C.
2.2.1- Le pouvoir juridique des normes du Codex
2.2.2- Les enseignements des différends jugés à l’O.M.C. sur le rôle des normes Codex 3- Les réflexions et les changements récents
3.1- Concernant les participants aux travaux du Codex 3.1.1- La place des Etats en voie de développement
3.1.2- Les réflexions sur le rôle des observateurs non gouvernementaux 3.2- Concernant les « produits » du Codex
3.2.1- L’évolution vers des normes mondiales et horizontales 3.2.2- Des normes mondiales ?
3.3- Concernant l’organisation des travaux du Codex
3.3.1- Des efforts sur la rationalisation et la formalisation du fonctionnement général 3.3.2- L’accent mis sur la référence à la science
Introduction
Nous abordons dans ce chapitre le « devenir » des normes du Codex après leur adoption.
Nous montrons tout d’abord quelle est la portée pratique des normes du Codex de façon
générale (sous-chapitre 1). Nous analysons ensuite les liens entre le Codex Alimentarius et
l’O.M.C. au travers des accords qui citent le Codex et des jugements qui se sont référés à
ses normes (sous-chapitre 2). Enfin, nous examinons les changements récents et en cours
au Codex, qui sont, pour partie, dus au « nouveau statut » du Codex (sous-chapitre 3).
Les références des documents Codex (Alinorm) figurent en annexe 6.1.
1- La portée des normes du Codex Alimentarius en dehors de
l’O.M.C.
Nous montrons dans ce sous-chapitre que, si l’acceptation formelle des normes du Codex
est peu répandue, les normes du Codex ont une plus grande influence dans la pratique.
1.1- Un faible recours à l’acceptation formelle
Jusqu’à présent, la procédure prévoyait que les membres du Codex devaient notifier leur
acceptation – avec ou sans réserves1 - des normes adoptées par la Commission. Les Etats
avaient aussi la possibilité de ne pas accepter la norme Codex.
Cette procédure vient d’être tout récemment abandonnée2. D’une part la procédure
d’acceptation ne concernait qu’une partie des textes3, une distinction devenue obsolète
puisque l’O.M.C. qui a fait des normes du Codex sa référence, ne fait pas de distinction entre
les différents types de texte du Codex4 (cf. infra). D’autre part, les normes Codex étant
maintenant opposables aux Etats par l’O.M.C., la notion même d’acceptation, et ses
1
Trois modalités étaient possibles : acceptation sans réserve, acceptation avec dérogation, libre distribution dans laquelle l’Etat peut ne pas suivre la norme Codex mais laisse rentrer sur son territoire les produits qui y sont conformes (Manuel de procédures, p. 37 et suiv.).
2
Par la session de juillet 2005 de la C.C.A. (Alinorm 05/28/41, Appendix IV). 3
Seuls les normes produits, les normes générales et les limites maximales de résidus de pesticides et de médicaments vétérinaires étaient soumises à la procédure d’acceptation, les autres textes étaient considérés comme des « dispositions de caractère consultatif » (Manuel de Procédures, p.36).
4
Comme souligné par le Président du Comité S.P.S. en réponse à une question de la C.C.A. sur l’accord S.P.S.(Alinorm 99/3 para. 42). Pour ce qui concerne les normes régionales, il a été précisé par le comité S.P.S. qu’elles ne figurent pas dans la définition des normes internationales utilisées par l’accord S.P.S. (ibid.). Le Codex considère par ailleurs, que de même tous les textes du Codex ont le même statut vis à vis de T.B.T. (Alinorm 99/33A, para. 61).
Notons que cela confère un même statut vis à vis de l’O.M.C. à des textes élaborés par le Codex avec des objectifs différents.
différents niveaux, n’ont plus beaucoup de sens. Un Etat qui n’a pas accepté5 une norme
Codex peut tout de même se la voir opposer dans un litige à l’O.M.C..
Dans la pratique, les acceptations formelles de normes du Codex sont peu nombreuses. Les
dernières données disponibles sur les normes produits, qui datent de 1989, montrent des
taux d’acceptation totaux6 de 11 %, et proches de 0 (0,4%) pour ce qui concerne
l’acceptation sans réserve par les Etats développés (Victor [1998 : 204 et suiv.])7. L’influence
du Codex apparaît donc spécialement faible dans les pays industrialisés et les normes
Codex n’y ont été acceptées sans réserves que quand elles n’entraînaient aucun
changement des réglementations nationales ; à l’opposé, le taux d’acceptation sans réserves
est relativement élevé dans les pays en voie de développement (ibid., p.214).
Même plus récemment, l’incitation à accepter les normes du Codex du fait des règles de
l’O.M.C. n’a pas entraîné de convergence des Etats vers ces normes (Lynch-Post [2005 : 1-
5]).
1.2- Une influence plus importante dans la pratique
Si les acceptations formelles de normes Codex sont peu nombreuses, les normes du Codex
influencent largement l’élaboration des réglementations nationales (Randell [2000]). Cette
influence a une logique temporelle : si sur un sujet donné, le Codex a déjà produit une norme
ou est en cours d’élaboration d’une norme, celle-ci a une influence sur la réglementation
nationale, dans le cas contraire, si la réglementation nationale a été établie avant la norme
Codex, la norme nationale n’est pas modifiée pour prendre en compte la norme Codex
(Lynch-Post [2005]).
Dans l’Union Européenne, un certain nombre de textes dérivent directement de normes
Codex. Ainsi, la directive CE 93/43 relative à l’hygiène se réfère expressément au Codex
5
Un Etat peut bien entendu avoir participé activement aux travaux du Codex sur cette norme, sans l’accepter ensuite si la norme ne lui « convient » pas.
6
C’est à dire incluant tous les types d’acceptation des normes qui existaient. 7
Les données sont malheureusement incomplètes pour les L.M.R., très peu d’Etats ayant notifié leurs acceptations ou non acceptations (Victor [1998 : 205]).
Alimentarius, d’une part pour imposer l’utilisation de la méthode HACCP8, d’autre part pour
suggérer que les Etats membres se réfèrent aux codes d’usage en matière d’hygiène
élaborés par le Codex9 (Brosses [2000]). Par ailleurs, selon une communication de la
Commission de 1989, un Etat membre de l’U.E. doit autoriser l’importation de produits
légalement commercialisés dans un autre Etat membre – exportateur – si la denrée est
jugée sans danger par le Codex (Brosses [2000]).
D’autres textes européens, déjà en vigueur comme la limite maximale pour la patuline, ou les
teneurs des eaux minérales naturelles en certains minéraux10, ou encore en projet comme la
proposition de règlement européen sur les allégations nutritionnelles et de santé11, ont été
influencés par des décisions du Codex
Les normes du Codex sont aussi citées dans de nombreux accords commerciaux bi ou pluri-
latéraux entre Etats (F.A.O./O.M.S. [2005 : 34]) et peuvent être utilisées directement comme
référence dans des échanges commerciaux entre entreprises (Navarro et Wood [2001 : 36]).
Enfin, les normes du Codex peuvent être utilisées dans des jugements hors O.M.C.. Une
décision12 de la Cour Européenne de Justice (dans un litige à propos de l’emmenthal) fait
ainsi référence de manière décisive au Codex Alimentarius. Dans cette décision, liée à un
litige privé, la réglementation française était mise en cause, et, en l’absence de textes
européens harmonisés, la Cour de Justice Européenne s’est basée à la fois sur les
réglementations pertinentes des autres Etats membres de la Communauté Européenne, et
sur la norme correspondante du Codex Alimentarius, pour juger la réglementation française
illicite et contraire au principe de libre circulation des produits dans la Communauté
Européenne. Cette décision « consacre indirectement la valeur juridique des normes du
8
Hazard Analysis and Critical Control Point, Analyse des risques, points critiques pour leur maîtrise. 9
Brosses [2000] indique en juillet 2000, qu’aucun autre texte général de droit communautaire ne se réfère au Codex.
10
Voir les cas correspondant respectivement aux chapitres 11 et 8. 11
Voir chapitre 12. 12
Codex Alimentarius. Elle aboutit à rendre inapplicable[13] des réglementations nationales contraires notamment à ces normes. » (Brosses [2001b]).
2- Des normes devenues des références à l’O.M.C.
Deux accords issus de l'Uruguay Round ont un lien direct avec le Codex Alimentarius :
- l'accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (dit "accord S.P.S.")
- l'accord sur les obstacles techniques au commerce (dit "accord O.T.C. " ou « accord
T.B.T.14 »).
Nous présentons tout d’abord ces deux accords dans leurs aspects qui se rapportent au
Codex, puis nous étudions plus précisément le rôle des normes du Codex, en particulier au
travers des jugements qui les ont utilisées.
2.1- Les accords S.P.S. et O.T.C.
2.1.1- L'accord S.P.S.
L’accord S.P.S.15 autorise les gouvernements à prendre des mesures sanitaires et
phytosanitaires pour protéger la santé humaine16, animale ou végétale « sous réserve que
ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les Membres où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international »17.
Il encourage l’harmonisation internationale de façon à réduire les effets négatifs des mesures
sanitaires et phytosanitaires sur le commerce. Selon l’accord S.P.S. « Les mesures
sanitaires et phytosanitaires qui sont conformes aux normes, directives ou recommandations internationales seront réputées être nécessaires à la protection de la vie et de la santé des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux, et présumées être compatibles avec les dispositions pertinentes du présent accord et du GATT de 1994. »18.
13 sic. 14
Technical Barriers to Trade 15
Voir O.M.C., Accord S.P.S.. Pour un rappel des principales dispositions de cet accord on peut par exemple voir l’annexe 1 de Bureau et al. [1999].
16
Il s’agit pour ce qui est du domaine du Codex Alimentarius de protéger la santé des personnes « des risques
découlant des additifs, contaminants, toxines ou organismes pathogènes présents dans les produits alimentaires, les boissons ou les aliments pour animaux » (O.M.C, Accord S.P.S., Annexe A, para. 1). Cette approche est donc
plus restrictive que celle de l’O.M.S. (Angot [2000 : 55]). 17
O.M.C. Accord S.P.S. Introduction. 18
Dans le domaine de l’alimentation humaine, l’accord S.P.S. cite les normes du Codex
Alimentarius comme référence19. Ainsi, alors que les normes du Codex ne sont pas
obligatoires, tout membre de l’O.M.C. qui les utilise est réputé respecter l’accord S.P.S..
Les membres de l’O.M.C. « pourront introduire ou maintenir des mesures sanitaires ou
phytosanitaires qui entraînent un niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire plus élevé que celui qui serait obtenu avec des mesures fondées sur les normes, directives ou recommandations internationales pertinentes, s’il y a une justification scientifique ou si cela est la conséquence du niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire qu’un Membre juge approprié »20.
Au total, si les Etats membres de l’O.M.C. ont la possibilité de conserver une réglementation
plus stricte que celle du Codex Alimentarius, celle-ci en tant que référence pour l’O.M.C. est
devenu la référence internationale dans le domaine des normes alimentaires, en particulier
pour le commerce international des denrées alimentaires. De facto, les normes du Codex
Alimentarius constituent maintenant la base des jugements des litiges commerciaux portés
devant l’Organe de Règlement des Différends de l’O.M.C., et tout écart par rapport à la
norme Codex doit être justifié scientifiquement pour pouvoir être pris en compte dans ces
jugements. Ainsi, si l’accord S.P.S. autorise les Etats à conserver leurs propres normes,
« celles-ci en retour sont désormais placées sous la surveillance d’une organisation
internationale » (Vogel [1995 : 190]).
2.1.2- L'accord O.T.C.
L’accord O.T.C.21 concerne toutes les marchandises et couvre l’emballage, l’étiquetage, et
les procédures d’analyse. Dans le domaine alimentaire, les aspects nutritionnels, les
allergènes, l’étiquetage nutritionnel entrent dans le champ de l’accord O.T.C.22.
19
O.M.C, Accord S.P.S., Introduction. Pour le domaine de la santé animale, référence est faite aux travaux de l’Office International des Epizooties (O.I.E.) et pour la santé des plantes, aux organisations travaillant dans le cadre de la Convention Internationale pour la protection des végétaux (C.I.P.V.).
20
O.M.C., Accord S.P.S. Article 3.3 21
Voir O.M.C., Accord T.B.T.. Pour un rappel des principales dispositions de l’Accord O.T.C., voir l’annexe 1 de Bureau et al. [1999].
22
Les Etats membres sont autorisés à prendre des règlements techniques à condition que
ceux-ci ne soient « pas plus restrictifs pour le commerce qu’il n’est nécessaire pour réaliser
un objectif légitime, compte tenu des risques que la non-réalisation entraînerait. Ces objectifs légitimes sont, entre autres, la sécurité nationale, la prévention de pratiques de nature à induire en erreur, la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, de la vie ou de la santé des animaux, la préservation des végétaux ou la protection de l’environnement. » (article 2.2.)23. Les éléments à considérer pour évaluer ces risques sont, entre autres, les
données scientifiques et techniques (article 2.2.).
Comme l’accord S.P.S., l’accord O.T.C. fait référence aux « normes internationales
pertinentes »24, mais contrairement à l’accord S.P.S. ne précise pas quelles sont ces
normes.
Lorsqu’un règlement est conforme à une norme internationale et vise un des objectifs
légitimes de l’article 2.2. de l’accord O.T.C., il est présumé ne pas créer d’obstacle non
nécessaire au commerce (article 2.5).
2.1.3- La procédure de traitement des conflits à l'O.M.C.
25L'Uruguay Round qui a conduit à la création de l'O.M.C. a prévu un mécanisme de règlement
des différends dont les décisions s’imposent aux Etats. Les états membres de l'O.M.C. ont
l'obligation d'utiliser ces règles de résolution des litiges, le recours à des mesures
unilatérales est ainsi condamné.
Deux organes spécifiques ont été mis en place : l'Organe de règlement des différends,
instance plénière, et un Organe d'appel permanent.
L'O.R.D. a la responsabilité de la procédure de résolution des litiges. En particulier, il établit
les groupes spéciaux ou panels, adopte leurs rapports et surveille la mise en œuvre des
décisions. Après une première phase de consultation au cours de laquelle un règlement à
l'amiable peut être atteint, la seconde phase, contentieuse, inclut la constitution de panels,
groupes de trois ou cinq experts, chargés d'instruire l'affaire et de proposer des
23
O.M.C. Accord O.T.C. Article 2.2. 24
Voir article 2.4. de l’accord O.T.C. « Dans les cas [...] où des normes internationales pertinentes existent [...],
les Membres utiliseront ces normes internationales ou leurs éléments pertinents comme base de leurs règlements techniques ».
25
recommandations. Les rapports des panels sont adoptés automatiquement, sauf appel et
sauf consensus contre l'adoption. Ceci permet d'éviter que la partie perdante ne bloque
l'adoption du rapport. L’organe d’appel permanent confirme ou infirme les constatations
juridiques des panels.
Si les recommandations du panel ne sont pas appliquées par la partie perdante dans les
délais impartis, la partie plaignante peut être autorisée par l'O.R.D. à appliquer des
compensations (droits de douane), puis dans un deuxième temps à suspendre des
concessions.
2.2- Le rôle des normes du Codex Alimentarius à l’O.M.C.
2.2.1- Le pouvoir juridique des normes du Codex
Nous avons vu précédemment qu’une norme du Codex peut s’imposer à un Etat via l’O.M.C.
alors même que cet Etat n’a pas accepté cette norme au regard des procédures
d’acceptation des normes du Codex.
Cet effet coercitif des normes Codex d’une part suppose que la réglementation nationale ait
été mise en cause devant l’O.M.C. par un autre Etat membre de l’O.M.C., d’autre part
dépend du jugement porté par l’Organe de Règlement des Différends. C’est ce que fait
remarquer Vogel à propos de l’impact de l’accord S.P.S. sur les réglementations
américaines : « le principal impact de l’accord S.P.S. dépendra précisément de quelles
exigences réglementaires américaines qui excèdent celles établies par le Codex Alimentarius seront mises en cause devant les mécanismes de règlement des différents de l’O.M.C. et de la façon dont le Comité S.P.S. interprètera les différentes dispositions de l’accord. » (Vogel [1995 : 192]).
Ainsi tant qu’une réglementation nationale différente de la norme Codex n’est pas remise en
cause devant l’O.M.C., la norme Codex a un faible pouvoir juridique. Les procédures de
règlement des différends de l’OMC et les jugements successifs auront donc un rôle majeur
2.2.2- Les enseignements des différends jugés à l’O.M.C. sur le rôle des
normes Codex
Encore peu de différends commerciaux portés devant l’O.M.C. et portant sur des
réglementations nationales différentes des normes Codex ont suivi la totalité de la procédure
de règlement des différends : le différend sur les hormones (qui concerne l’accord S.P.S.26)
et fin 2002 le différend sur les sardines (qui concerne l’accord O.T.C.). Nous n’en reprenons
ici que les éléments intéressants pour notre recherche.
Le litige hormones27 a opposé les Etats-Unis et le Canada à l’Union européenne. La
réglementation européenne interdisant l’utilisation d’hormones activateurs de croissance
dans l’élevage et la mise sur le marché de viande produite avec ces hormones a été mise en
cause par les Etats d’Amérique du Nord. Sur les six hormones concernées, cinq avaient été
examinées par le Codex Alimentarius qui avait fixé des limites maximales pour les deux
hormones synthétiques mais pas pour les trois hormones naturelles, celles-ci ne présentant
pas de risques dans les conditions de bonnes pratiques d’élevage.28 Le panel, puis l’organe
d’appel, ont donné raison aux plaignants.
Cependant, alors que le panel avait jugé que les mesures des Etats devaient être conformes
aux normes du Codex, l’organe d’appel a considéré qu’une telle position donnerait aux
normes internationales un effet exécutoire qui n’était pas forcément dans l’intention des Etats
membres (Brosses [2000]). Ainsi, « même pour les juridictions instituées par les accords
OMC, les normes Codex n’ont aucune valeur contraignantes en tant que telles. Ces normes, lorsqu’elles sont respectées et/ou intégrées dans une législation nationale, confèrent une présomption de conformité aux accords de l’OMC » (Brosses [2000 : 11)]. Dans le cas
26
D’autres jugements ont donné des indications sur l’interprétation par l’O.R.D. des accords S.P.S. mais ne mettaient pas de normes Codex en jeu : le différend sur le saumon australien, et celui sur les produits agricoles japonais. L’interprétation des dispositions sur les preuves scientifiques est présentée de manière très
pédagogique dans Wijkström [2000]. 27
Ce litige est ancien, la première demande américaine de création d’un groupe d’experts pour examiner la conformité avec l’accord O.T.C. (dans ses modalités antérieures à la création de l’O.M.C.) date de 1987. Voir Vogel [1995 : chapitre 5] et Echols [2001 : Chapitre 4] pour une description des premières étapes du litige, ainsi que pour les différentes discussions interne à la Communauté Européenne avant la décision d’interdiction. Voir aussi Powel (1997).
Ce litige a été « réactivé » par les Etats-Unis sous le régime de l’O.M.C. et de son organe de règlement des différends au début de 1996, soit quelques mois après le vote des LMR des hormones concernées par la 21ième session de la C.C.A.. Voir Echols (2001) pour les phases plus récentes du litige.
28
Ce litige concerne principalement l’élevage bovin, mais une des hormones – qui n’a pas fait l’objet d’un examen par le Codex- est utilisée dans l’élevage porcin (Wijkström [2000]).
inverse, l’Etat membre doit justifier pourquoi il a établi un niveau de protection différent de
celui de la norme Codex (ibid.)
Dans ce litige, comme d’ailleurs dans le cas saumon australien, le panel, et plus encore
l’organe d’appel ont clairement affirmé dans leurs commentaires le droit des membres à fixer
leur niveau approprié de protection sanitaire et phytosanitaire et à décider de leur propre
réglementation (Doussin et Bureau [2000])29. L’Union Européenne s’est vue reprocher
essentiellement30, non pas de ne pas appliquer la norme Codex, mais de ne fournir aucune
analyse de risque probante à l’appui de sa réglementation31.
Même si dans la justification de la mesure, la référence à la science a été nuancée par
l’organe d’appel32, Echols estime que : « le litige sur la viande hormonée souligne dans ses
résultats l’approche basée sur la science : une mesure doit être basée sur une évaluation des risques « appropriée aux circonstances » mais en incluant des « preuves scientifiques. » » [2001 : 150].
Le litige « Communautés Européennes – Désignation commerciale des sardines »33 a été
initié par le Pérou et met en jeu l’accord O.T.C.. La réglementation européenne stipule que
seules les préparations à base de « Sardina pilchardus Walbaum » peuvent être vendues
comme conserves de « sardines ». Le Pérou qui exporte des préparations de « Sardinops
sagax sagax » n’a donc pas le droit d’utiliser la dénomination sardines sur le marché européen. Cependant la norme Codex34 inclut cette dernière variété dans la catégorie
29
Néanmoins il n’est pas dit si un membre peut prendre en considération le cas de risques très faibles mais non acceptés par ses consommateurs (ibid.])
30
D’autres arguments ont été utilisés par le panel et par l’organe d’appel, nous nous limitons ici à ceux qui mettent en jeu les normes du Codex.
31
D’après Echols [2001] et Wijkström [2000]. Plus précisément les Communautés Européennes ont fourni des