19. Formuler une politique de sécurité sociale est une tâche complexe. Instituer, piloter et adapter constamment un système de sécurité sociale constitue une entreprise encore plus complexe. Il faut maîtriser des ensembles normatifs étendus. Les populations doivent pouvoir accorder leur confiance et compter sur la protection prévue.
Les enjeux financiers se comptent en milliards, recettes et dépenses représentent une part importante du produit national.
14 Yves CHASSARD : La convergence des objectifs et politiques de protection sociale, pp. 13 sv. – Michel DISPERSYN : La stratégie européenne de convergence des objectifs et politiques de protection sociale, pp. 1195 sv.
20. Certes, la sécurité sociale est d’abord de la compétence des Etats. Mais pour ceux-ci, l’existence d’un cadre de références peut être précieuse, encore plus lorsque les temps sont difficiles.
3.1 Le concept
21. Le droit international et le droit européen de la sécurité sociale fournissent des pistes, des indications, sur des éléments essentiels. L’exercice n’est pas facile : d’une part, il faut apporter des contributions substantielles, utiles pour les législateurs et les gouvernements ; d’autre part, il faut respecter les compétences des Etats et se rappeler que ce sont eux qui endossent la responsabilité de fournir effectivement une protection.
22. Le cadre de références international et européen peut porter sur les éléments suivants15
• Les buts de la protection : prévenir des risques, fournir des revenus de remplacement, insérer, réinsérer, accompagner ;
:
• Les populations à protéger ou détermination du champ d’application personnel.
L’extension progressive de celui-ci est une dynamique qui marque singulièrement les normes de l’OIT et du Conseil de l’Europe ;
• Les éventualités à couvrir : certaines ont le caractère de risque (maladie, accident, chômage, insolvabilité de l’employeur, invalidité, dépendance, décès du soutien de famille), d’autres d’événements positifs (maternité, charges familiales, retraite). Une première définition peut-être fournie à ce stade ;
• Les sortes de prestations : soins de santé, prestations en espèces à court terme (indemnités journalières), prestations en espèces à long terme (pensions, prestations familiales), services (conseils, orientation, crèches, aide à l’insertion, accompagnement des grands âgés) ;
• Les conditions d’octroi (durée de stage admissible p. ex.) et le service des prestations (indexation, durée, exportation p. ex.) ;
• L’organisation administrative : responsabilité de l’Etat pour une bonne gouvernance, institutions compétentes, participation des différents acteurs) ;
• L’organisation financière : indications pour une répartition équitable entre les personnes protégées, les employeurs, l’Etat) ;
• L’organisation contentieuse : possibilité de contester une décision auprès de l’institution qui l’a adoptée puis recours devant une autorité judiciaire.
15 Pour une application aux pensions de retraites et aux prestations d’invalidité, voir p. ex. : – Pierre-Yves GREBER : Les instruments de l’Organisation internationale du Travail et du Conseil de l’Europe relatifs aux pensions de retraites. Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle (RSAS / SZS) 2008, pp. 463 sv. – Pierre-Yves GREBER : La protection des personnes vivant avec une invalidité : quelques aspects de droit international. In : La 5e révision de l’AI. B. KAHIL-WOLFF / E. SIMONIN (éditrices). IDAT N° 36. Stämpfli.
Bern 2009, pp. 177 sv.
23. Pour les trois derniers points, il faut être conscient que l’on aborde des questions que les Etats entendent résoudre eux-mêmes. Le cadre de références doit être ici particulièrement souple.
24. La coordination des systèmes de sécurité sociale peut aussi être mentionnée. Ici les législations nationales sont les données, la coordination n’a pas vocation à les modifier, mais à établir entre elles les liens nécessaires dès qu’une situation excède le cadre d’un Etat. Les normes, internationales et européennes portent alors sur :
• L’égalité de traitement entre nationaux et étrangers, éventuellement soumise à des conditions (réciprocité) ou limites (traitement p. ex. différencié des prestations contributives et non contributives) ;
• La constitution si nécessaire d’une carrière <par-dessus les frontières>, soit le principe du maintien des droits en cours d’acquisition (totalisation des périodes de cotisations, d’emploi, de résidence, proratisation) ;
• Le maintien de la protection hors de l’Etat compétent, soit le principe du maintien des droits acquis (entraide administrative pour les soins ; service à l’étranger ou exportation pour les prestations en espèces)16.
25. Toujours dans le domaine de la coordination, la désignation du droit applicable et la coopération administrative, plus techniques, semblent moins relever d’un cadre de références. Elles sont très importantes sur le plan de l’application.
3.2 L’utilité
26. Le cadre de références est utile lors de l’élaboration d’un système de sécurité sociale. C’est donc une tâche qui est ou sera à l’agenda dans les pays émergents et en développement, où une grande partie de la population n’a pas accès à une protection sociale17.
27. Il est également utile en cas de révisions d’un système existant : tout en étant libre de ses choix, un législateur national devrait toujours garder à l’esprit les finalités et les principes fondamentaux de la sécurité sociale : celle-ci est un instrument indispensable pour la protection des populations.
28. Il est enfin particulièrement utile quand les temps sont difficiles, quand il faut à la fois combler des lacunes graves, adapter les législations aux nouvelles conditions de vie, prendre des mesures restrictives, couper certaines prestations. Il s’agit de prendre des décisions cohérentes, acceptables, supportables. Ces questions sont partout à l’agenda. L’étape suivante va consister à apprécier l’environnement actuel de la sécurité sociale.
16 Bettina KAHIL-WOLFF / Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, pp. 195 et 318 sv. – Pierre-Yves GREBER : Droit international et européen de la sécurité sociale, pp. 275 sv.
17 BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL : Sécurité sociale : un nouveau consensus, p. 37.
4. UNE SYNTHESE DES GRANDS CHANGEMENTS EN COURS