LA MODERNISATION DES COMPTABILITÉS PUBLIQUES

Après les établissements publics nationaux et locaux au début des années 1990, la modernisation des instructions budgétaires et comptables a été engagée dans le secteur public local avec l’application, à l’ensemble des communes, de l’instruction budgétaire et comptable M 14 au 1^er janvier 1997, qui a permis d’améliorer sensiblement l’information budgétaire et financière des communes. Les règles comptables applicables au budget de l’Etat ont ensuite été substantiellement modifiées par la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, visant à la mise en place, à côté de la comptabilité de caisse, d’une comptabilité d’engagement ainsi que d’une comptabilité destinée à analyser les coûts. La comptabilité des départements a été réformée avec l’application à l’ensemble des départements de l’instruction budgétaire et comptable M 52, prévue par la loi n° 2003-132 du 19 février 2003 portant application des règles budgétaires et comptables applicables aux départements, issue d’une proposition de loi de notre collègue Philippe Adnot.

Enfin, après une longue phase de conception et de concertation avec les régions, celles-ci expérimenteront, à compter du 1^er janvier 2005, une réforme budgétaire et comptable reprenant les principes de transparence et de fiabilité des informations financières.

A. DES RÈGLES ANCIENNES DONT L’ADAPTATION ÉTAIT INDISPENSABLE

Les lois de décentralisation ont accordé aux collectivités territoriales une autonomie de gestion et une relative indépendance financière. Ces évolutions ont fait apparaître le besoin de se doter d’outils budgétaires et comptables fiables et performants, afin d’améliorer l’information financière des gestionnaires locaux et de leurs partenaires. On rappellera que, jusqu’aux récentes réformes susmentionnées, les règles comptables applicables aux

collectivités territoriales, comme d’ailleurs à l’Etat, étaient particulièrement anciennes :

- pour les communes, elles étaient issues du plan comptable de 1947, remanié en 1957 ;

- pour les départements, elles dataient d’une loi du 10 août 1871, complétée par une instruction comptable datant de 1963 ;

- pour l’Etat, ces règles étaient fixées par l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

- enfin, pour les régions, les règles étaient inspirées des textes concernant les départements et d’un décret datant de 1973.

B. DES PRINCIPES COMMUNS ADAPTÉS AUX DIFFÉRENTS NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Des principes communs

La plupart des normes régissant la comptabilité publique ont été précisées par le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, révisé à plusieurs reprises. Ce décret prévoit notamment que « la nomenclature comptable des organismes publics s’inspire du plan comptable général (…) et lorsque l’activité exercée est de nature principalement industrielle et commerciale, celle-ci doit être conforme au plan général, sauf dérogations justifiées par le caractère particulier des opérations à retracer ».

Toutefois, les spécificités des collectivités territoriales (absence de profit, régime fiscal exorbitant du droit commun, absence de liberté de gestion de la trésorerie, équilibre obligatoire des budgets, régime statutaire des personnels…) ont nécessité des adaptations importantes pour permettre aux gestionnaires et à leurs partenaires de disposer d’une connaissance précise de l’impact financier de leurs politiques, et assurer une transparence accrue à l’attention des citoyens.

La réforme de la comptabilité de l’Etat s’inscrit dans la même dynamique, le deuxième alinéa de l’article 30 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances disposant que « les règles applicables à la comptabilité de l’Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action ».

2. La réforme budgétaire et comptable des communes et de leurs EPCI

La loi n° 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales a introduit, pour les communes, les prémices d’une importante réforme budgétaire et comptable. Il s’agissait de trouver un juste milieu entre l’application stricte des principes et règles du plan comptable général de 1982, les règles budgétaires et la prise en compte des particularités du secteur public. Après une large concertation, une expérimentation a été engagée dès 1993 auprès des petites communes, avant la généralisation de l’instruction budgétaire et comptable M 14 en 1997.

3. La réforme budgétaire et comptable des départements

La réforme de la comptabilité des départements a été initiée le 10 février 1996. Les travaux préparatoires ont été achevés au mois de novembre 1999, après quatre années de concertation avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’intérieur, la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, la Cour des comptes et les chambres régionales de comptes, le Conseil national de la comptabilité, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les conseils généraux, représentés par l’Assemblée des départements de France (ADF). Il s’agissait de prévoir une instruction budgétaire et comptable qui, tout en s’inscrivant dans la continuité de la rénovation des comptabilités locales engagée avec la M 14, tienne compte des spécificités des départements.

La réforme de la comptabilité des départements a donc repris les principes et modalités retenus dans l’instruction M 14 applicable aux communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ayant pour objectif de donner une image fidèle de la composition et de l’évolution du patrimoine.

Il s’est agi notamment :

- de permettre un vote par nature ou par fonction ;

- d’introduire le mécanisme des autorisations d’engagement et crédits de paiement pour les dépenses de fonctionnement ;

- d’introduire les principes comptables de l’amortissement et du provisionnement et du rattachement des charges et produits à l’exercice.

La concertation et les expérimentations ont toutefois permis de prendre en compte les spécificités départementales, avec une nomenclature par fonction spécifique et des comptes par nature retraçant, par exemple, les dépenses d’aide sociale.

En 2001, une expérimentation a été engagée pour 16 départements.

Elle a été étendue à 6 nouveaux départements en 2003. La même méthode a d’ailleurs été appliquée aux services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), avec 22 services expérimentateurs en 2001. La loi n° 2003-132 du 19 février 2003 portant application des règles budgétaires et comptables applicables aux départements a prévu la généralisation de l’instruction budgétaire et comptable M 52 à l’ensemble des départements à compter du 1^er janvier 2004.

La réforme budgétaire et comptable des régions constitue le prochain chantier de la réforme d’ensemble des comptabilités publiques et fera l’objet d’une expérimentation à compter du 1^er janvier 2005.